I OSK 893/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2604894

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r. I OSK 893/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer (spr.), del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 944/17 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 944/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) Starosta Tatrzański orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obr. (...), jednostki ewidencyjnej (...) w zakresie działki ewid. nr (...) polegającej na zmianie przebiegu granicy na odcinku z działką ewid. nr (...) i nr (...), a także pola powierzchni z dotychczasowego: (...) ha, w tym: uż. ŁV (...) ha, uż. ŁIV (...) ha, uż. LsIV (...) ha, uż. RV (...) ha, uż. Br-ŁIV (...) ha na: (...) ha, w tym: uż. ŁV (...) ha, uż. ŁIV (...) ha, uż. LsIV (...) ha, uż. RV (...) ha, uż. Br-RV (...) ha, uż. Br-ŁIV (...) ha, zgodnie z opracowaniem geodezyjno-kartograficznym stanowiącym integralną część decyzji, tj. dokumentacją zatytułowaną "Mapa uzupełniająca aktualizacja operatu ewidencji gruntów obręb (...) ze zmianą powierzchni i konfiguracji działki ewid. nr (...) gmina: (...) obręb: (...)", jaką geodeta uprawniony mgr inż. A. P. sporządził w ramach operatu pomiarowego (...), który wpisano do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Zakopanem w dniu 30 listopada 2016 r. za nr (...). Według organu I instancji, zaistniały przesłanki do ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr (...) obr. (...) w trybie regulowanym przepisami § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), gdyż dokumentacja powstała przy zakładaniu ewidencji gruntów nie spełnia wymogów tego rozporządzenia zarówno w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, jak również sposobu określenia ich położenia. Organ I instancji wyjaśnił, że ocenie poddano dokumentację geodezyjną stanowiącą podstawę zgłoszonej zmiany, tj. operat pomiarowy zatytułowany "Projekt podziału nieruchomości Etap I Aktualizacja operatu ewidencji gruntów" autorstwa geodety uprawnionego mgr inż. A. P., który wpisano do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Zakopanem w dniu 30 listopada 2016 r. za nr (...). Na podstawie dokumentacji wchodzącej w skład operatu, tj. "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" organ I instancji stwierdził, że w dniu 1 czerwca 2016 r. geodeta uprawniony mgr inż. A. P. dokonał ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr (...) na odcinku z działami ewid. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i nr (...). Organ I Instancji podniósł, że - jak wynika z protokołu - mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, na ustalenie nie stawili się: właściciele działek ewid. nr (...) i nr (...), tj. D. B. (zawiadomienie doręczone w dniu 11 maja 2016 r.) i T. B. (zawiadomienie doręczone w dniu 11 maja 2016 r.), właściciele działki ewid. nr (...) - W. K. (zawiadomienie doręczone dnia 13 maja 2016 r.) i A. K. (zawiadomienie doręczone w dniu 13 maja 2016 r.), przedstawiciel Gminy B., jako podmiotu władającego działką ewid. nr (...) (zawiadomienie doręczone w dniu 6 maja 2016 r.) oraz przedstawiciel Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (zawiadomienie doręczone odpowiednio w dniu 6 i 12 maja 2016 r.). W protokole ustalenia przebiegu granic, w kolumnie 7 "Sposób ustalenia przebiegu granicy" geodeta odnotował: granicę działki ewid. nr (...) z działką ewid. nr (...) - "ustalono na podstawie stanu ostatniego spokojnego posiadania"; granice działki ewid. nr (...) z działkami ewid. nr (...), (...), (...), (...) i nr (...) - "ustalono na podstawie analizy dokumentów - mapa ewidencji gruntów"; granicę działki ewid. nr (...) z działką ewid. nr (...) - "ustalono na podstawie analizy dokumentów - mapa ewidencji gruntów". Punkty 201, 202 markowano palikami. Ustalono wzdłuż linii brzegu (góra skarpy), zgodnie z art. 15 ustawy - Prawo wodne. Punkty 202, 203, 204 - markowano palikami. Tak ustalone granice zostały zaakceptowane przez strony uczestniczące w ich ustaleniu, tj. E. C., M. K. oraz J. W. Organ I instancji wskazał, że w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, przebieg granic działki ewid. nr (...) obr. (...) opisany został numerycznie za pomocą współrzędnych punktów granicznych nr: 201-202-203-204-205-206-207-210-211-212-208-213-214-215-216-217-218-219, które w konsekwencji - jako spełniające kryteria określone w § 61 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa - posłużyły do obliczenia pola powierzchni przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Starosty Tatrzańskiego dane zawarte w operacie pomiarowym (...) stanowią wystarczającą podstawę do aktualizacji przebiegu granicy działki ewid. nr (...) oraz jej pola powierzchni.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia (...) marca 2017 r. nr (...).

Organ II instancji wskazał, że z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów (operat nr (...)), sporządzonego 1 czerwca 2016 r. wynika, że działkę nr (...) opisano numerycznie punktami granicznymi: 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 210, 211, 212, 208, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219. Uprawnione osoby obecne na gruncie złożyły do protokołu granicznego swoje podpisy, co do ustalonego przebiegu granicy i położenia wyznaczających go punktów granicznych. W obecności uprawnionych stron ustalono położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic przedstawionych na szkicu granicznym oraz dokonano ich pomiaru w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. W kolumnie 7 tego protokołu dla każdej działki szczegółowo opisano sposób ustalenia przebiegu granic. Organ zaznaczył, że w sposób czytelny i jednoznaczny na szkicu granicznym zobrazowano numeryczny opis położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg tych granic. Wykonawca dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działka nr (...) w trybie § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przebieg pozostałych granic działki nr (...) z działkami nr: (...), (...), (...), (...), (...) geodeta ustalił na podstawie analizy dokumentów - mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880. Odnośnie kwestii ustalenia przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...) - potokiem Leśnica organ odwoławczy stwierdził, że od strony proceduralnej wykonawca nieprawidłowo zastosował do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) a nr (...) (potok Leśnica) tryb § 39 wymienionego wyżej rozporządzenia. Jednakże, co wynika z protokołu ustalenia oraz szkicu granicznego nr 1 oraz "Mapy uzupełniającej aktualizacji operatu ewidencji gruntów obręb (...)" przebieg linii brzegowej potoku Leśnica na odcinku graniczącym z działką nr (...) wykonawca ustalił wzdłuż góry skarpy, czyli krawędzią brzegu, a zatem prawidłowo, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Następnie dokonał pomiaru sytuacyjnego tak ustalonej granicy, a dokładniej położenia punktów granicznych.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowanie na etapie postępowania odwoławczego trybu wykorzystanego do osiągnięcia opisanego wyżej celu stanowiłoby niczym nieuzasadnione przedłużenie postępowania administracyjnego oraz nadmierny formalizm organu rozpatrującego sprawę. Ponadto powtarzanie czynności na gruncie generowałoby dodatkowe koszty finansowe.

W ocenie organu II instancji, operat techniczny (...) przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 listopada 2016 r. nie wymaga uzupełnienia i może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu (...), jednostka ewidencyjna (...). Za niezasadny organ II instancji uznał zarzut dotyczący uznania przez organ operatu technicznego nr (...) za prawidłowy z uwagi na zawarty w przepisach przejściowych i końcowych rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przepis § 82a ust. 1, który pozwala na wykazanie przebiegu linii brzegowej, do czasu jej ustalenia na podstawie przepisów art. 15 oraz art. 15a ustawy - Prawo wodne, w oparciu o wyniki pomiaru sytuacyjnego, dokonanego z uwzględnieniem przepisów art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 wymienionej wyżej ustawy, a co miało miejsce w niniejszym przypadku. Organ II instancji podniósł, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy zwrócić uwagę, iż w razie wykazania przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie zmiany przebiegu linii brzegu potoku Leśnica, zmiana ta będzie mogła zostać ujawniona w operacie ewidencyjnym w odrębnym postępowaniu lub zarejestrowana w ramach czynności materialno-technicznej. Warunkiem formalnym jest jednak wykazanie zaistnienia tej zmiany w sposób wymagany przez przepisy prawa. W ocenie organu II instancji, na chwilę obecną warunek ten jednak nie jest spełniony, a Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie błędnie utrzymuje jakoby ustalenie linii brzegowej było zagadnieniem wstępnym, które powinno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji o aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Przepis § 82a ust. 1 rozporządzenia dopuszcza bowiem, do czasu ustalenia linii brzegu cieków wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy - Prawo wodne", możliwość wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu linii brzegowej jedynie na podstawie pomiaru sytuacyjnego, ale wykonanego pod warunkami wskazanymi w tym przepisie. Zatem w ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. obligatoryjnego zawieszenia postępowania ewidencyjnego.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia (...) marca 2017 r. nie będzie negatywnie oddziaływała na rzeczywisty zasięg prawa własności Skarbu Państwa do wód potoku Leśnica. Nie ma zatem uzasadnienia, aby kwestia ustalenia właściwego zasięgu działki ewidencyjnej nr (...) - potoku Leśnica miała wstrzymywać zakończenie postępowania w sprawie o aktualizację ewidencji w zakresie działki nr (...), ujawniając jej przebieg granic i powierzchnie (pomniejszoną o grunt zajęty przez potok Leśnica) w operacie ewidencji gruntów i budynków. W żaden sposób nie stoi to bowiem na przeszkodzie, aby Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej przedłożył w przyszłości opracowanie techniczne dokonujące ponownego ustalenia linii brzegowej potoku Leśnica. Organ II instancji stwierdził zatem, że strona postępowania niezasadnie zarzuca organowi I instancji naruszenie przepisu art. 7 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził również, że stan prawny wynikający z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy - Prawo wodne, nie wskazuje na to by ustawa Prawo wodne miała przymiot lex specialis względem materii regulowanej ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego organ odwoławczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Tatrzańskiego uznał za prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że głównym przedmiotem sporu jest ustalenie, czy w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu (...), jednostki ewidencyjnej (...) możliwe było ustalenie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr (...) z działką ewidencyjną nr (...), będącą potokiem Leśnica w myśl § 82a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak twierdzi to organ administracyjny, czy też - jak z kolei twierdzi to skarżący Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, przepis § 82a ust. 1 tego rozporządzenia możliwy jest do zastosowania tylko w ramach modernizacji ewidencji gruntów (a nie w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów) i postępowanie w sprawie aktualizacji w tym zakresie powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia aktualnej linii brzegowej, albowiem zmiany przebiegu granic gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi powinny być prowadzone, zgodnie z art. 15 ustawy - Prawo wodne, na podstawie wydanej decyzji o ustaleniu linii brzegowej.

Następnie Sąd podał, że niewątpliwym jest, iż ustalenie linii brzegowej następuje na podstawie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) i linię brzegu ustala odpowiedni organ w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny, przy czym podstawę ustalenia tej linii stanowi dostarczony przez wnioskodawcę stosowny i ściśle określony projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Zdaniem Sądu, nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący, występujący jako reprezentant Skarbu Państwa będącego właścicielem działki ewidencyjnej nr (...), będącej potokiem Leśnica, o ustalenie takiej linii brzegowej wystąpił. Z tego względu, stanowisko organu administracyjnego w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe.

Sąd zauważył jednak, iż obecnie, o aktualizację danych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu (...), jednostki ewidencyjnej (...) wystąpiły E. C. i M. K. w przedmiocie działki ewidencyjnej nr (...) i taka aktualizacja danych została przeprowadzona na podstawie dokumentacji szczegółowo opisanej w stanie faktycznym.

Sąd wskazał,. iż o ile można podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w kwestii ustalenia przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...) - potokiem Leśnica wykonawca nieprawidłowo zastosował tryb § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), to jednak nieprawidłowość ta nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż - jak wynika z protokołu ustalenia oraz szkicu granicznego nr 1 oraz "Mapy uzupełniającej aktualizacji operatu ewidencji gruntów obręb (...)"- przebieg linii brzegowej potoku Leśnica na odcinku działki nr (...) graniczącym z działką nr (...) wykonawca ustalił wzdłuż góry skarpy, czyli krawędzią brzegu, a zatem zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne i dopiero następnie dokonał pomiaru sytuacyjnego tak ustalonej granicy, a dokładniej położenia punktów granicznych. Tak więc, zdaniem Sądu, ma rację organ odwoławczy twierdząc, że operat techniczny (...) przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 listopada 2016 r. może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu (...), jednostka ewidencyjna (...).

Sąd zwrócił uwagę na to, że Rozdział 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zatytułowany "Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych" zawiera przepisy zarówno dotyczące aktualizacji operatu ewidencyjnego (np. § 45) jak i modernizacji ewidencji (np. § 55). Także Rozdział 7 tego rozporządzenia zatytułowany "Przepisy przejściowe i końcowe" nie dotyczy wyłącznie modernizacji ewidencji - jak chce tego skarżący, ale dotyczy przedmiotu całego rozporządzenia. Bez doniosłości prawnej jest więc to, że § 82a jest położony między § 82 mówiącym o modernizacji a § 83, który wspomina o modernizacji w ten sposób, że do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność (...) dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. W tym Rozdziale 7 § 85 dotyczy aktualizacji, § 86 modyfikacji danych, § 87 zbiorczych zestawień danych, § 88 weryfikacji, a § 90 daty wejścia w życie rozporządzenia.

Sąd wskazał, że z treści § 82a omawianego wyżej rozporządzenia wyraźnie wynika, że do czasu ustalenia linii brzegu potoku Leśnica na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników, a więc tak jak w tym wypadku miedzy działką ewidencyjną nr (...) a gruntami do nich przyległymi - w tym wypadku działką ewidencyjną nr (...) wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zdaniem Sądu, trafnie wskazał organ odwoławczy, że skoro identyfikacji granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy - Prawo wodne, a następnie dokonano geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, to dane ustalone na podstawie wyników tych pomiarów były wystarczające dla ustalenia przebiegu granicy między działką nr (...) a działką ewidencyjną będącą potokiem Leśnica na potrzeby postępowania z wniosku E. C. i M. K.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w razie wykazania przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie zmiany przebiegu linii brzegu potoku Leśnica, zmiana ta będzie mogła zostać ujawniona w operacie ewidencyjnym w odrębnym postępowaniu lub zarejestrowana w ramach czynności materialno-technicznej. Warunkiem formalnym jest jednak wykazanie zaistnienia tej zmiany w sposób wymagany przez przepisy prawa, a na chwilę obecną warunek ten nie został spełniony. Ma zatem rację w całości organ odwoławczy wskazując, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. obligatoryjnego zawieszenia postępowania ewidencyjnego, tym bardziej, że istotnie - zdaniem Sądu - decyzja z dnia (...) marca 2017 r. nie będzie negatywnie oddziaływała na rzeczywisty zasięg prawa własności Skarbu Państwa do wód potoku Leśnica, co z kolei powoduje, że brak jest podstaw do wstrzymywania postępowania w sprawie o aktualizację ewidencji w zakresie działki nr (...), ujawniając jej przebieg granic i powierzchnie (pomniejszoną o grunt zajęty przez potok Leśnica) w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, iż brak podstaw prawnych do stwierdzenia, że ustawa Prawo wodne ma przymiot lex specialis w stosunku do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie został uwidoczniony w ewidencji jako reprezentant Skarbu Państwa w stosunku do działki (...) i z tego względu został zawiadomiony w dniu 6 i 12 maja 2016 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. P. o dacie 1 czerwca 2016 r. jako dacie ustalenia na gruncie przebiegu granic. Z wchodzącego w skład operatu "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" wynika, iż skarżący ani nie przysłał swego przedstawiciela na termin ani nie powiadomił o zmianie reprezentanta Skarbu Państwa, ani wreszcie nie przekazał zawiadomienia właściwemu - jego zdaniem - reprezentantowi. Nadto to Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie składa zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji jak i skargę w niniejszej sprawie. W tej sytuacji powoływanie się na to, że co prawda jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale nie ma uprawnień strony jest bez doniosłości prawnej.

Tak więc Sąd uznał, że ma rację organ odwoławczy wskazując, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej przedłożył w przyszłości opracowanie techniczne prowadzące do wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej linię brzegową potoku Leśnica.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj:

1)

art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że stroną postępowania jest Regionalny i Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, a nie Skarb Państwa - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej reprezentowany przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie;

2)

art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące zasadnością przyjęcia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, jako niespełniający wymogów dostatecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w zakresie uznania braku uprawnień do bycia stroną przez Skarb Państwa- Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej reprezentowanego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz § 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie dopuszczalnej odchyłki w wielkości 20 m.

A także naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

3)

art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania § 45 w zw. § 36 w zw. § 38 w zw. z § 62 w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez uznanie, iż w ramach aktualizacji ewidencji gruntów dopuszczalne jest ustalenie linii brzegowej w sytuacji gdy granica działki ewidencyjnej nie pokrywała się z linią brzegu, na podstawie dokumentacji, która nie powstała na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, w wyniku czego doszło do przesunięcia granic działek ewidencyjnych o ok. 20 m;

4)

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

5)

art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie I oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 186 p.p.s.a.;

2)

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

3)

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów określonych jako naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie są na tyle zasadne, aby mogły stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego z nich tj określenia strony postępowania należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit.a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa - oprócz właściciela inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Zarówno z treści decyzji organu I instancji jak i decyzji organu II instancji bezspornie wynika, że przedmiotowa działka nr ew. (...) stanowiąca potok Leśnica jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, również w ewidencji gruntów skarżący czyli Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie został uwidoczniony obok wpisu właściciela czyli Skarbu Państwa. Ustawa z 18 lipca 2001 r. prawo wodne w art. 11 reguluje wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie z powołanym przepisem prawa właścicielskie odnośnie do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, Prezes KZGW, dyrektor parku narodowego, marszałek województwa. Zakres wykonywanych praw właścicielskich jak również zakres kompetencji i właściwość organów w sprawach gospodarowania wodami określa szczegółowo ustawa - Prawo wodne. Rację ma skarżący kasacyjnie, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, jako pomocnicza jednostka organizacyjna, realizuje nie tylko zadania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie jako organu w sprawach gospodarowania wodami, ale także jest odrębnym od tego organu statio fisci Skarbu Państwa reprezentującym nie Dyrektora RZGW w Krakowie, lecz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawach związanych z wykonywaniem w imieniu Skarbu Państwa uprawnień właścicielskich. Jednak powyższa okoliczność nie powodowała wątpliwości w jakim charakterze w postępowaniu ewidencyjnym dotyczącym działki nr (...) będącej własnością Skarbu Państwa występował skarżący kasacyjnie. Jak podnoszono wcześniej w ewidencji gruntów uwidacznia się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa - oprócz właściciela inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajduje się nieruchomość, tym samym tym kryterium jest prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa i podmiot władający nieruchomością Skarbu Państwa. Natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej realizuje zadania z zakresu gospodarowania wodami, a nie wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Dlatego też mając powyższe na uwadze, a także treść decyzji i treść wpisu w ewidencji gruntów, zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie wyroku Sadu I instancji, pozwala jednak na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 3, należy przede wszystkim wskazać, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołany art. 24 w ust. 2b pkt 1 (w ppkt a do ppkt h) reguluje w jakich przypadkach może nastąpić aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialnotechnicznej. W przedmiotowej sprawie aktualizacja nie została dokonana w drodze czynności materialno-technicznej, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z wnioskiem złożonym przez uprawnione podmioty na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2, tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt h powołanej ustawy. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazany § 36 stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w wskazanych w pkt 1 do pkt 8 postepowaniach. W przedmiotowej sprawie powołany § 36 rozporządzenia nie miał zastosowania, natomiast zastosowanie miał § 37.1, zgodnie z którym jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, a ten przepis nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

Wskazano również na naruszenie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez uznanie, że w ramach aktualizacji ewidencji gruntów dopuszczalne jest ustalenie linii brzegowej. Odnosząc się do tej kwestii, która była podnoszona już w postępowaniu administracyjnym, należy zgodzić się z stanowiskiem organów i Sądu I instancji, które w uzasadnieniu odwołały się do § 82a ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (przepis ten obowiązuje od 31 grudnia 2013 r. został dodany w wyniku nowelizacji rozporządzenia z dnia 29 listopada 2013 r.) zgodnie z którym, do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne przebieg granic działek ewidencyjnych miedzy gruntami tworzącymi dnia i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.-Prawo wodne. Identyfikacja granicy została dokonana przez organy ewidencyjne z uwzględnieniem treści art. 15 ust1, 5, 6. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie § 82a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z ogólnie powołanym art. 15 ustawy prawo wodne, należy zwrócić uwagę, że decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Za pomocą regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne nie można ustalać stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Organ ustalający na podstawie art. 15 ust. 2 tej ustawy w drodze decyzji linię brzegu nie jest uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Nadto zgodnie z art. 15 ust. 2 ustalenie linii brzegu w drodze decyzji może nastąpić na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny, dostrzegamy zatem, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu co do zasady może nastąpić na wniosek, a ponadto legitymacja do wszczęcia takiego postępowania przysługuje stronie, która może legitymować się interesem prawnym lub interesem faktycznym, a więc krąg podmiotów, które mogą z takim wnioskiem wystąpić jest szerszy niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym, tym samym nie było i nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby skarżący z takim wnioskiem wystąpił.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia § 62 w zw. § 60 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w pierwszej kolejności należy przypomnieć ich treść. Zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 3 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest pole powierzchni działki ewidencyjnej. Z kolei zgodnie z § 61 ust. 1 Numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Natomiast powołany § 62 składa się z trzech ustępów, ust. 1 dotyczy obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich (o współrzędnych prostokątnych płaskich jest mowa w § 61 ust. 2, który nie jest objety zarzutami skargi), ust. 2 stanowi, że sposób obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych z uwzględnieniem powierzchniowej poprawki odwzorowawczej jest określony w załączniku nr 5a do rozporządzenia., zaś ust. 3 Pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia wskazanych wyżej przepisów, skarżący nie wskazuje na czym polega ich naruszenie, tylko stwierdza że przepisy te nie dopuszczają obliczania i określania pola powierzchni działki "w granicach dopuszczalnej odchyłki" wynoszącej 20m. Nadto podaje, że organom obu instancji nie przeszkadzało, że wyniku aktualizacji powierzchnia działki nr (...) zmniejszyła się o 15%, co daje ok.20m, a działka nr (...) zwiększyła się o o15%, o ok. 20m. Tak skonstruowane i uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia nie pozwalają na odniesienie się do nich. Stąd też przypomnieć należy, że decyzją z dnia (...) marca 2017 r. Starosta Tatrzański orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie działki nr (...) (stanowiącej współwłasność E. C. oraz M. K.) polegającą na zmianie przebiegu granicy na odcinku z działką ewidencyjną nr (...) (stanowiącej własność M. K.) i działką ewidencyjną nr (...) (stanowiącą własność Skarbu Państwa)., z decyzji tej wynika również, że powierzchnia działki nr (...) (stanowiącej współwłasność E. C. i M. K.) uległa zmianie z dotychczasowej (...) ha na (...) ha. Natomiast w decyzji tej nie jest określona powierzchnia działki nr (...) i powierzchnia działki nr (...) (będącej własnością Skarbu Państwa) stanowiącej potok Leśnica, stąd też twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że powierzchnia działki uległa zwiększeniu o 15% i z tego powodu nie znajdują uzasadnienia. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.