I OSK 891/16, Zbędność na cel wywłaszczenia. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2460895

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r. I OSK 891/16 Zbędność na cel wywłaszczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.).

Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka, del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 532/15 w sprawie ze skargi G.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 532/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G.C. na decyzję Wojewodę Śląskiego z dnia 19 marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia 19 września 1956 r. nr SA/20-74/56 dokonano wywłaszczenia na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Miasta Tychy nieruchomości położonej w Tychach, oznaczonej jako działki nr (...), stanowiącej własność J.C. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z 1975 r. sygn. (...) spadek po J.C., zmarłym 7 grudnia 1974 r. nabył w całości syn - G.C.

Wnioskiem z 17 stycznia 2007 r. G.C. zwrócił się do Prezydenta Miasta Tychy o zwrot ww. nieruchomości, a następnie, odpowiadając na wezwanie do skonkretyzowania swojego roszczenia, załączył do pisma z 27 lutego 2007 r. mapę z zaznaczeniem terenu, którego zwrotem jest zainteresowany.

Postanowieniem z 23 lipca 2007 r. nr (...) Wojewoda Śląski wyznaczył Starostę (...) wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do rozpoznania sprawy zwrotu w części dotyczącej działek nr (...) i nr (...), będących własnością Gminy Tychy.

Na wniosek G.C. sprawa zwrotu części działki nr (...) pochodzącej z dawnej działki nr (...), oznaczonej (zgodnie z przedstawionym projektem podziału geodezyjnego) jako działka nr (...) została wyłączona do odrębnego postępowania, które zakończyło się decyzją Starosty (...) z 2 listopada 2010 r. nr (...) o zwrocie na rzecz spadkobiercy J.C. działki nr (...). Powyższą decyzją zatwierdzony został jednocześnie podział działki nr (...) na działki nr (...).

Decyzją z 20 grudnia 2010 r. nr (...) Starosta (...) odmówił natomiast zwrotu na rzecz G.C. wywłaszczonej nieruchomości położonej w Tychach, oznaczonej dawniej jako działki nr (...), stanowiącej w chwili orzekania część działki nr (...), wskazując w uzasadnieniu, iż wobec jej wykorzystania na cel wywłaszczenia nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm. zwanej dalej u.g.n.).

Na skutek odwołania wniesionego przez G.C., rozstrzygniecie to zostało uchylone przez Wojewodę Śląskiego decyzją z 18 października 2011 r. nr NW/(...) a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność dokładnego ustalenia zakresu żądania wnioskodawcy, uzupełnienia materiałów postępowania o dokumenty obrazujące zmiany geodezyjne wywłaszczonej nieruchomości, zbadania stanu prawnego nieruchomości powstałych w wyniku tych zmian oraz na konieczność odrębnego prowadzenia postępowania o zwrot każdej z nich.

W toku ponownego przeprowadzenia postępowania, odpowiadając na wezwanie organu I instancji, G.C. sprecyzował swoje żądanie wskazując, iż domaga się zwrotu niezabudowanych części działek nr (...).

Mając na względzie powyższe, decyzjami z 21 stycznia 2013 r. nr (...) Starosta (...) umorzył postępowania w przedmiocie zwrotu działek wskazanych przez wnioskodawcę, lecz niewymienionych w postanowieniu Wojewody Śląskiego z 23 lipca 2007 r. nr (...), uznając się za organ niewłaściwy do ich prowadzenia.

Natomiast decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr (...) Starosta (...) orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Tychach, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...) (powstałej w wyniku podziału działki nr (...) stanowiącej własność Gminy Tychy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Obszar ten wykorzystany został bowiem zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu rozbudowy miasta Tychy tj. jako ogólnodostępny teren zielony stanowiący izolację szpitala miejskiego.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie w przewidzianym prawem terminie złożył G.C. podnosząc, iż w decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 19 września 1956 r. nr SA/20-74/56 nie sprecyzowano celu wywłaszczenia a nadto, że wywłaszczony teren nie został zagospodarowany w wymaganym prawem terminie.

Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia 19 marca 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył przepisy dot. zwrotu nieruchomości, a następnie wskazał, iż z pisma Archiwum Wydziału Architektury Urzędu Miasta Tychy z 23 września 2008 r. nr GWA.EK.7327-222/08 wynika, iż nie posiada ono w swoich zasobach planu miejscowego z okresu, w którym została wydana ww. decyzja. Zgodnie jednak z ustaleniami realizacyjnymi ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowe Tychy z 9 lipca 1964 r., stanowiącymi integralną część planu etapowego zatwierdzonego uchwałą Prezydium WRN w Katowicach z 15 stycznia 1962 r., powstała w wyniku szeregu zmian geodezyjnych wywłaszczonej nieruchomości, działka nr (...), (z której podziału powstała z kolei działka nr (...)) znajdowała się na terenie opisanym symbolem J15ZP oznaczającym pasmo parkowe stanowiące izolację szpitala miejskiego oraz symbolem J16UZ - szpital miejski w realizacji. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Tychy z 18 grudnia 2002 r. nr (...) działka nr (...) w całości oznaczona była jako tereny zieleni urządzonej. Zaś z pisma tegoż Wydziału z 26 maja 2011 r. wynika, iż działka nr 1169/32 (w części objętej wnioskiem o zwrot) znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego Park Łabędzi w Tychach (uchwała Rady Miasta Tychy z kwietnia 2010 r. nr 0150/XLII/980/10). Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż także obecnie działka nr (...) w części pochodzącej z wywłaszczonej nieruchomości stanowi teren zieleni urządzonej - fragment Parku Łabędziego, z alejkami spacerowymi, zadrzewieniami, zakrzewieniami, ławkami i stawem. Koszty bieżącego utrzymania terenu oraz koniecznych remontów ponosi Gmina Tychy. Teren ten oddziela (od strony południowej) znajdujący się w pobliżu Wojewódzki Szpital Specjalistyczny od ruchliwej Alei Niepodległości. W toku postępowania wyjaśniającego nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić daty powstania parku, jednak zarówno z powołanych wyżej planów, jak i z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zagospodarowany, ogólnodostępny teren zielony, służący rekreacji istniał na tym obszarze na wiele lat przed złożeniem przez G.C. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W konsekwencji, zdaniem organu, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ podkreślił bowiem, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości skomunalizowanych, wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), na których cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (w tym przypadku na 17 stycznia 2007 r.).

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia gdy pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stałą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ww. ustawy). Co do zasady zatem, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona, a następnie przesłanek wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tych ustaleń bowiem zależeć będzie czy wywłaszczona nieruchomość może być zwrócona jako zbędna na cel wywłaszczenia, czy też przesłanek zbędności nie spełnia i o jej zwrocie nie może być mowy.

W myśl art. 216 ust. 2 ww. ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Dalej Sąd podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości skomunalizowanych, wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (w tym przypadku na 17 stycznia 2007 r.).

Ustosunkowując się do sformułowanego w skardze zasadniczego zarzutu braku precyzji celu wywłaszczenia w decyzji orzekającej o przejęciu nieruchomości, Sąd I instancji zauważył iż przedmiotem postępowania jest decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś decyzja w przedmiocie wywłaszczenia, w stosunku do której możliwe było w przeszłości zaskarżenie w odrębnym trybie. W konsekwencji Sąd nie może kwestionować prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, w tym sposobu redakcji celu wywłaszczenia. Wskazał przy tym, że przejęcia nieruchomości Jana Czardybona położonej w Tychach, oznaczonej jako działki nr (...), nr (...) i nr (...) dokonano orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 19 września 1956 r. nr SA/20-74/56, w którym cel wywłaszczenia określono bardzo ogólnie, poprzez wskazanie, iż nieruchomość ta jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zarówno z treści samej decyzji z 19 września 1956 r., jak również z pozostałych akt archiwalnych zakończonego nią postępowania wynika, iż wywłaszczenia ww. nieruchomości dokonano na wniosek i na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Miasta Tychy tj. jednostki powołanej do budowy "Miasta Nowe Tychy". W konsekwencji oczywisty i trafny wydaje się, zdaniem Sądu, wniosek wyprowadzony przez orzekające w sprawie organy, iż w istocie celem wywłaszczenia była prowadzona w kolejnych latach szeroko pojęta budowa miasta. Wnioskowi temu nie przeczą przywoływane przez skarżącego w skardze dokumenty w postaci zaświadczenia lokalizacyjnego i pisma Dyrekcji Budowy Miasta Tychy wskazujące zamiar realizacji budownictwa mieszkaniowego i usługowego. Słusznie bowiem Wojewoda Śląski podkreśla, że przez realizację takiego celu rozumieć należy nie tylko budowę nowych budynków mieszkalnych bądź obiektów usługowych lecz, jak wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne, także całej infrastruktury w postaci dróg, chodników, placów zabaw, skwerów, parków i innych terenów rekreacyjnych czy też pasów zieleni stanowiących pasy ochronne.

W konsekwencji poprawnie, zdaniem Sądu I instancji, organy uznały, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i to przed datą wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także zawartych w aktach administracyjnych dokumentów, wprawdzie Urząd Miasta Tychy nie posiada w swoich zasobach planu miejscowego z okresu, w którym została wydana decyzja wywłaszczeniowa to jednak zgodnie z ustaleniami realizacyjnymi ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowe Tychy z 9 lipca 1964 r., stanowiącymi integralną część planu etapowego zatwierdzonego uchwałą Prezydium WRN w Katowicach z 15 stycznia 1962 r., powstała w wyniku szeregu zmian geodezyjnych wywłaszczonej nieruchomości działka nr (...), (z której podziału powstała z kolei działka nr (...)) znajdowała się na terenie opisanym symbolem J15ZP oznaczającym pasmo parkowe stanowiące izolację szpitala miejskiego oraz symbolem J16UZ - szpital miejski w realizacji. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Tychy z 18 grudnia 2002 r. nr 01507111/40/2002 działka nr (...) w całości oznaczona była jako tereny zieleni urządzonej (pismo Urzędu Miasta Tychy Wydziału Architektury z 29 czerwca 2007 r.). Zaś z pisma tegoż Wydziału z 26 maja 2011 r. wynika, iż działka nr 1169/32 w części objętej wnioskiem o zwrot znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego Park Łabędzi w Tychach (uchwała Rady Miasta Tychy z kwietnia 2010 r. nr 0150/XLII/980/10). Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż także obecnie działka nr 1347/32 w części pochodzącej z wywłaszczonej nieruchomości stanowi teren zieleni urządzonej - fragment Parku Łabędziego, na terenie którego znajdują się, jak wskazuje Wojewoda Śląski a twierdzenia te potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia, alejki spacerowe, zadrzewienia, zakrzewienia, ławki i staw. Teren ten oddziela (od strony południowej) znajdujący się w pobliżu Wojewódzki Szpital Specjalistyczny od ruchliwej Alei Niepodległości. Jak nadto podkreślił Wojewoda Śląski, a skarżący twierdzenia tego skutecznie nie zakwestionował, wprawdzie organom nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić daty powstania parku, jednak zarówno z powołanych wyżej planów, jak i z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zagospodarowany, ogólnodostępny teren zielony, służący rekreacji istniał na tym obszarze na wiele lat przed złożeniem przez G.C. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle powyższego, uwzględniając zarówno okoliczności faktyczne i prawne, a także przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w postaci realizacji narodowych planów gospodarczych, rozumiany jako budowa miasta Tychy, został na niej zrealizowany, a tym samym wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie podlega zwrotowi. Sąd nie dopatrzył się nadto zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne, zdaniem Sądu, prowadzone było bowiem wszechstronnie, poprawnie wyjaśniając, pomimo związanych z upływem czasu trudności, wszystkie możliwe po latach do ustalenia okoliczności sprawy, niezbędne do wydania ostatecznej decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G.C., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż brak było wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględniono okoliczności faktycznych z których wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwie zastosowanie i brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, a także odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo spełnienia przesłanek zbędności celu wywłaszczenia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że poczynione przez organ administracyjny jak i Sąd ustalenia faktyczne nie potwierdzają w sposób wystarczający, kiedy dokładnie cel wywłaszczenia został osiągnięty i czy nastąpiło to przed 17 stycznia 2007 r. Dokumentacja zdjęciowa nie potwierdza stanu faktycznego z przed tej daty. Organ nie przedstawił żadnych innych dowodów, na okoliczność kiedy prace faktyczne związane z wybudowaniem alejek, ławek, trawników zostały wykonane. Skarżący zgodził się z dominującym orzecznictwem, iż przez realizację celu budownictwa mieszkaniowego i usługowego rozumieć należy nie tylko budowę nowych budynków mieszkalnych bądź obiektów usługowych, lecz także całej infrastruktury w postaci dróg, chodników, placów zabaw, skwerów, parków i innych terenów rekreacyjnych, czy też pasów zieleni stanowiących pasy ochronne. Jednak w niniejszej sprawie organ nie jest w stanie w ogóle wykazać konkretnych czynności ani dat budowy parku. Wbrew twierdzeniom Sądu, różne wskazywanie celu wywłaszczenia w kolejnych dokumentach planistycznych Miasta Tychy wskazuje brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia co uniemożliwia w praktyce następcze sprawdzenie czy został on spełniony.

Zdaniem skarżącego, dla prawidłowości przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej niezbędna jest konkretyzacja celu, czyli wskazanie jakiego rodzaju inwestycje mają być wybudowane na nieruchomości wywłaszczanej, gdyż tylko dostatecznie precyzyjne opisanie celu wywłaszczenia umożliwi późniejszą ocenę tego, czy ten cel został rzeczywiście zrealizowany.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów składających się na podstawy skargi kasacyjnej.

Wszystkie zarzuty procesowe zmierzają do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, zgodnie którymi na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany, a była nim budowa miasta. Zdaniem skarżącego kasacyjnie odmowa zwrotu wywłaszczonej działki została oparta na niepełnym materiale dowodowym w zakresie pozwalającym skonkretyzować cel wywłaszczenia. W tym miejscu należy zauważyć, że na str. 5 skargi kasacyjnej jej autor podaje, że zdaniem skarżącego z zaświadczenia lokalizacyjnego nr. 4832 z dnia 16 listopada 1955 r. wynika, że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe i usługowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przez skarżącego cel wywłaszczenia mieści się w szerszym pojęciu budowy miasta (w wykonaniu narodowych planów gospodarczych) i z tych względów nie zachodzi potrzeba uściślania celu wywłaszczenia, albowiem cel przyjęty przez Sąd I instancji nie pozostaje w sprzeczności z celem wywłaszczenia wskazywanym przez skarżącego kasacyjnie. Ustalenie celu wywłaszczenia nie wydaje się dowolne w kontekście podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie tj. Dyrekcji Budowy Miasta Tychy.

Trzeba przypomnieć, że budowa miasta (osiedla) to nie tylko budownictwo mieszkaniowe i usługowe, ale również urządzenie wszystkich elementów szeroko pojętej infrastruktury, w tym zieleni, parku i.t.p. Szeroko o tym była mowa we wcześniejszych stadium postępowania i powtarzanie obecnie tych samych argumentów jest zbędne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się czynienie ustaleń w sprawach o zwrot na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, także dokumentów, które zostały wytworzone po wywłaszczeniu. Może mieć to miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w decyzji nie został określony w ogóle albo uczyniono to w sposób ogólny, a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu mieć należy również na względzie, że w przeszłości w latach 50 tych XX wieku cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi wszak wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14 fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Przykładowo NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13 stwierdził, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, NSA wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cel wywłaszczenia jakim była budowa miasta, w wykonaniu narodowych planów gospodarczych, nie może budzić wątpliwości w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy m.in. operatu szacunkowego, pisma z dnia 4 czerwca 1956 r., z dnia 11 czerwca 1956 r., obwieszczenia. Nie przeczy temu w istocie sam skarżący kasacyjnie, chociaż kwestionuje bardzo ogólne i szerokie ustalenie celu wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie budowa miasta Tychy stanowiła ogromne przedsięwzięcie i z uwagi na taki charakter wymagała czasu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy już w latach 60 ubiegłego wieku i tak jest do dziś (obecnie tereny zielone) sporna działka była określana jako pasmo parkowe stanowiące izolację dla będącego już wtedy w realizacji szpitala miejskiego.

Z późniejszych dowodów wynika, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Tychy z 18 grudnia 2002 r. nr 01507111/40/2002 sporna działka oznaczona była jako tereny zieleni urządzonej (pismo Urzędu Miasta Tychy Wydziału Architektury z 29 czerwca 2007 r.). Działka znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego Park Łabędzi w Tychach - pismo z dnia 26 maja 2011 r. Obecnie, jak wynika z dokumentacji fotograficznej działka stanowi teren zieleni urządzonej - fragment Parku Łabędziego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe ocenił jako niezasadne.

Nieuzasadnione są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Wg. ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1)

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2)

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wydanego w sprawie wyroku wynika, że na spornej nieruchomości przed datą złożenia wniosku o zwrot zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci zorganizowania zieleni, co oznacza, że powyższe przepisy zostały zastosowane prawidłowo.

Problematyka terminów z art. 137 u.g.n. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) rozstrzygał kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., ale też zawarł uwagi ogólniejsze. Wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1u.g.n. Jednakże w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.