I OSK 826/16, Pouczenie o prawie do odwołania. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2497870

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r. I OSK 826/16 Pouczenie o prawie do odwołania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys.

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), del. WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 964/15 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania

1.

uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie,

2.

zasądza od (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) na rzecz S. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. oddalił skargę Sylwii Batory (dalej: "skarżąca") na postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) sierpnia 2015 r., Nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Komendant Powiatowy Policji (...) (...) lipca 2015 r. wydał orzeczenie Nr (...) o ukaraniu skarżącej karą nagany.

Powyższe orzeczenie doręczone zostało skarżącej 17 lipca 2015 r. Odbiór potwierdziła skarżąca osobiście, podpisując się na ostatniej stronie decyzji. Orzeczenie to doręczone zostało także 21 lipca.2015 r. obrońcy skarżącej - adw. A. K.

Obrońca skarżącej pismem z 27 lipca 2015 r. złożył odwołanie od ww. orzeczenia. Odwołanie nadane zostało za pośrednictwem placówki Poczty Polskiej 28 lipca 2015 r.

(...) Komendant Wojewódzki Policji w (...) postanowieniem z (...) sierpnia 2015 r., nr (...), na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), odmówił przyjęcia odwołania od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji (...) z (...) lipca 2015 r., ze względu wniesienia go po terminie W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na treść art. 135k ust. 1 ustawy o Policji, stwierdził, że ostatnim dniem na złożenie przez skarżącą odwołania od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji (...) był 24 lipca 2015 r. - piątek. Podał, że co prawda obrońcy skarżącej ww. orzeczenie doręczone zostało 21 lipca 2015 r., jednak jak wskazuje art. 135f ust. 6 ustawy o Policji w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia. które nastąpiło wcześniej. Tak więc uznać należy, że odwołanie od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji (...) z (...) lipca 2015 r. wniesione zostało po terminie określonym w art. 135k ust. 1 ustawy o Policji.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania jej o sposobie, trybie i terminie złożenia odwołania od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji (...) z (...) lipca 2015 r.

Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność treści pouczenia co do sposobu i terminu złożenia środka zaskarżenia jakie otrzymała przy doręczeniu jej orzeczenia z (...) lipca 2015 r., przeprowadzenie dowodu z treści pouczenia zawartego w orzeczeniu z (...) lipca 2015 r. jakie otrzymała skarżąca na okoliczność w jaki sposób została pouczona o terminie i sposobie złożenia odwołania od tego orzeczenia.

W uzasadnieniu podniosła, że orzeczenie z (...) lipca 2015 r. zawierało jedynie pouczenie, iż przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania do (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji (...) w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Orzeczenie z (...) lipca 2015 r. nie zawierało pouczenia o treści art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, w szczególności, że w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. W efekcie skarżąca mając ustanowionego obrońcę przyjęła, iż odwołanie od orzeczenia z (...) lipca 2015 r. złoży jej obrońca, gdy zostanie mu ono doręczone. Skarżąca była przekonana, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania karnego. Jednocześnie wskazała, że nie poinformowała swego obrońcy o doręczeniu jej orzeczenia.

Następnie podała, że jej obrońca orzeczenie z (...) lipca 2015 r. odebrał 21 lipca 2015 r. i w terminie 7 dni złożył od niego odwołanie. Natomiast o tym, iż skarżąca odebrała orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji (...) (...) lipca 2015 r. obrońca dowiedział się z postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...), które skarżącej zostało doręczone 26 sierpnia 2015 r. W powyższym okresie skarżąca była po zabiegu operacyjnym oczu i nie kontaktowała się ze swoim obrońcą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił powyższą skargę skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji sformułowany w skardze zarzut nie jest trafny. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność treści pouczenia co do sposobu i terminu wniesienia odwołania wyjaśnił, że sąd administracyjny nie może prowadzić dowodu z przesłuchania świadków. Ponadto sposób pouczenia skarżącej o przysługujących jej środkach odwołania nie budzi żadnych wątpliwości i wynika z treści widniejącego pouczenia na odebranym orzeczeniu. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowe pouczenie jest zgodne z załącznikiem nr 33 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 306).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że treść art. 135f ust. 6 ustawy o Policji wskazuje na konieczność ścisłego współdziałania pomiędzy obwinionym, a jego obrońcą. Mieć jednakże należy na względzie, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek pouczenia zarówno obwinionego, jak i jego pełnomocnika, co do trybu wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wywiązał się z powyższego obowiązku, pouczając skarżącą o terminie wniesienia odwołania zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisem rozporządzenia. Zaznaczył także, że pełnomocnikiem (obrońcą) w postępowaniu dyscyplinarnym może być wyłącznie policjant, adwokat lub radca prawny. Są to więc osoby posiadające szczególną wiedzę na temat zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, aby konieczność współdziałania skarżącej z obrońcą mogła być postrzegana, jako przesłanka uniemożliwiająca wniesienie środka odwoławczego, w szczególności, że profesjonalny pełnomocnik powinien być świadomy konieczności współdziałania ze swoim mocodawcą. Stąd też spełnienie wymogu formalnego, jakim jest wniesienie odwołania w terminie liczonym od dnia pierwszego doręczenia orzeczenie dyscyplinarnego, nie może być postrzegane w kategoriach warunku całkowicie zamykającego drogę do wniesienia odwołania. Podkreślił, że przyjęte rozwiązanie służy przyśpieszeniu postępowania dyscyplinarnego, dopingując strony do szybkiego podejmowania czynności w sprawie. Rozwiązanie powyższe, z uwagi na szczególną wagę postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Policji, znajduje swoje oparcie w interesie społecznym.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku oraz postanowienia (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z (...) sierpnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 135f ust. 6 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędne pouczenie skarżącej o możliwości wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jednym z obligatoryjnych elementów orzeczenia dyscyplinarnego jest pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania. Organ, podejmując rozstrzygnięcie kończące postępowanie dyscyplinarne, zobowiązany jest zatem bezwzględnie przestrzegać tego nakazu i to niezależnie od tego, czy obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym działał sam, czy był reprezentowany przez obrońcę. W postępowaniu dyscyplinarnym policjantów fakt reprezentowania strony przez obrońcę, w tym profesjonalnego pełnomocnika, nie ogranicza obowiązków informacyjnych organu, a przede wszystkim nie zwalnia organu z powinności przekazania pełnych informacji pozwalających na realizację prawa do złożenia odwołania. Prawidłowe pouczenie co do przysługujących stronie środków zaskarżenia uznawane jest zawsze za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w każdym postępowaniu.

Wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej niewątpliwie mieści się konieczność jej dokonania w określonym terminie. Terminy do złożenia środków zaskarżenia mają charakter zawity, a zatem uchybienie tym terminom powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Ustawodawca, aby zapewnić stronie realną ochronę w tym zakresie, ustanowił obowiązek udzielenia jej przez właściwy organ prawidłowych informacji o dopuszczalności, terminie i sposobie złożenia stosownych środków zaskarżenia. W ustawie o Policji ustawodawca, przewidując obowiązek zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym takich informacji, nie wprowadził w tym zakresie żadnych wyjątków. Oczywistym jest, że adwokatom i radcom prawnym reprezentującym obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym powinny być znane przepisy ustawy o Policji, w tym regulacje odnoszące się do sposobu i terminu wnoszenia środków odwoławczych. Jednakże ustanowienie przez obwinionego takiego obrońcy nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego wykonania nakazu, o jakim mowa w art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Zauważyć ponadto należy, że w 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji postanowiono, że orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać "pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania". W przepisie tym ustawodawca nie zawarł odesłania do konkretnych przepisów ustawy, ani tym bardziej do przepisów rozporządzenia wykonawczego, a tym samym nie ograniczył przedmiotowego pouczenia tylko do treści jednej czy dwóch jednostek redakcyjnych pragmatyki służbowej. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, podzielonego przez Sąd I instancji, że udzielając pouczenia, o jakim mowa w art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, organ może poprzestać wyłącznie na przekazaniu danych wynikających z art. 135k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Ma to istotne znaczenie, gdyż pierwszy z tych przepisów stanowi, że odwołanie przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Natomiast drugi przewiduje, że odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Zatem art. 135k ust. 1 ustawy o Policji wskazuje jedynie długość okresu, w jakim dopuszczalne jest złożenie odwołania, a określając początek terminu do dokonania tej czynności odwołuje się ogólnie tylko do daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia, bez sprecyzowania czy decydująca w tym zakresie powinna być data doręczenia orzeczenia obwinionemu czy jego obrońcy. Kwestie te przesądza dopiero regulacja zawarta w art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, z której wynika, że jeżeli orzeczenie zostanie doręczone obwinionemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin zarówno dla obwinionego, jak i jego obrońcy biegnie od daty wcześniejszego doręczenia.

W związku z tym na podkreślenie zasługuje, że pouczenie strony o przysługujących uprawnieniach, w tym uprawnieniu do złożenia środka zaskarżenia, powinno być rzetelne i wyczerpujące. W demokratycznym państwie prawa wszystkie organy powinny zapewnić realizację tej zasady w każdym postępowaniu. Pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania powinno więc precyzować także, od jakiego konkretnie zdarzenia biegnie początek omawianego terminu. Udzielenie takiej informacji jest szczególnie istotne w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów. W postępowaniu tym ustawodawca wprowadził szczególne rozwiązania w zakresie otwarcia terminów do złożenia odwołania, odstępując od powszechnych zasad obowiązujących w tym zakresie w polskim porządku prawnym. Przyjął bowiem, że nawet wtedy, gdy strona reprezentowana jest przez obrońcę, to bieg omawianego terminu uwarunkowany jest datą wcześniejszego doręczenia, co nie musi pokrywać się z datą doręczenia kwestionowanego orzeczenia obrońcy obwinionego.

Dodać również należy, że norma prawna nie zawsze zawarta jest w jednej jednostce redakcyjnej określonego tekstu prawnego. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu przepisów prawnych. Punktem odniesienia dla określenia jej treści jest obowiązujący system prawny. Materią do kształtowania normy prawnej mogą być różne przepisy danej ustawy, a nawet przepisy innych ustaw, aktów wykonawczych oraz treść obowiązującej Konstytucji (pkt V ppkt 9 uzasadnienia wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 7/02/91). Z powyższych względów przyjąć należy, że treści klauzuli odwoławczej, o jakiej mowa w art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie można wyprowadzać jedynie z zapisów art. 135k ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Należy mieć na uwadze także treść innych przepisów ustawy pozwalających na pełne zrekonstruowanie treści normy prawnej regulującej kwestie wymaganego pouczenia strony o przysługującym jej środku prawnym (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., I OSK 155/15).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy zważyć należy, że pouczenie zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym z (...) lipca 2015 r. było niekompletne i tym samym nie mogło ono prowadzić do skutków prawnych przyjętych przez organ II instancji, tj. do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Bez wskazania zdarzenia otwierającego termin do wniesienia odwołania nie można uznać, by skarżąca została w sposób pełny pouczona o przysługującym jej uprawnieniu. Bez znaczenia jest przekonanie organu, że skoro zdarzenie otwierające bieg terminu do wniesienia odwołania wynika wprost z art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, to takich danych nie należało obejmować przedmiotowym obowiązkiem informacyjnym. Po pierwsze, informacja o terminie do wniesienia odwołania obejmuje zarówno dane o długości okresu, w jakim można złożyć ten środek zaskarżenia, jak i dokładną informację o zdarzeniu otwierającym bieg terminu do wniesienia odwołania. Dlatego nie można poprzestać jedynie na ogólnej informacji, że termin do wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia orzeczenia. Należy bowiem także sprecyzować, że chodzi tu o datę wcześniejszego doręczenia orzeczenia obwinionemu lub jego obrońcy. Po drugie, długość okresu do wniesienia odwołania także została wprost uregulowana w ustawie (art. 135k ust. 1 ustawy o Policji). Mimo tego ustawodawca wprost ustanowił nakaz zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym stosownego pouczenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu, ma prawo uznać, iz zamieszczone w orzeczeniu pouczenie jest prawidłowe i stosując się do niego nie może z tego powodu ponosić szkody. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 135f ust. 6 ustawy o Policji został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga winna być uwzględniona, albowiem wobec braku prawidłowego pouczenia nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach zostało oparte o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.