Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2491798

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 lutego 2018 r.
I OSK 820/17
Odmowa uznania za osobę bezrobotną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.).

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Przemysław Szustakiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 516/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 516/16, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia (...) kwietnia 2014 r., (...) M. K. został zarejestrowany w Sądeckim Urzędzie Pracy w Nowym Sączu od dnia 1 kwietnia 2014 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 9 kwietnia 2014 r., w wysokości 823,60 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy przysługiwania prawa do zasiłku, a od 9 lipca do 8 października 2014 r., w wysokości 646,70 zł brutto miesięcznie.

Decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), skarżący utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od 24 września 2014 r., na własny wniosek.

Skarżący ponownie zgłosił się do Sądeckiego Urzędu Pracy w Nowym Sączu w dniu 25 listopada 2014 r. i został zarejestrowany decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Pracy o skierowanie go na szkolenie związane z uzyskaniem uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii E. W piśmie tym skarżący zawarł informacje, że w 2014 r. w W. Sp. z o.o. wydał książkę.

W związku z tą informacją organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień niezbędnych do ustalenia statusu osoby bezrobotnej.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący przyznał, że zawarł umowę z W., jednak do tej pory nie uzyskał żadnego dochodu ze sprzedaży książki. Jednocześnie skarżący zwrócił się o wyrejestrowanie z Urzędu Pracy.

Uwzględniając powyższy wniosek, decyzją z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) Prezydent Miasta Nowego Sącza orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 10 marca 2015 r.

Pismem z dnia 24 marca 2015 r., Sądecki Urząd Pracy zwrócił się do W. Sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych dotyczących okresu wykonywania przez Skarżącego pracy zarobkowej.

W odpowiedzi organ uzyskał informację, że w dniu 5 marca 2014 r. skarżący zawarł z W. umowę o dzieło na wydanie książki w formie elektronicznej (ebook) na czas nieokreślony. Pierwsze wynagrodzenie zostało naliczone i wypłacone 12 marca 2015 r., w kwocie 167,51 zł brutto, (152,51 zł netto).

Mając powyższe na względzie organ I instancji, działając na podstawie z art. 145 § 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie co do decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z (...) kwietnia 2014 r. orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 1 kwietnia 2014 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, od 9 kwietnia 2014 r.

W konsekwencji decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., nr (...) Prezydent Miasta Nowego Sącza, uchylił ww. decyzje oraz orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 1 kwietnia 2014 r. i odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od dnia 9 kwietnia 2014 r.

Od powyższej decyzji M. K. złożył odwołanie.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Nowego Sącza, wskazując że w oparciu o umowę z W. organ I instancji prawidłowo uznał, że w dniu rejestracji w Sądeckim Urzędzie Pracy w Nowym Sączu, tj. w dniu 1 kwietnia 2014 r., skarżący nie spełniał przesłanek do bycia osobą bezrobotną, gdyż zobowiązał się do wykonania dzieła. Rejestrując się jako osoba bezrobotna, nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na współpracę z W. pomimo, że od 5 marca 2014 r. związał się umową o dzieło z ww. firmą.

Ponadto w trakcie rejestracji, uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. za składanie fałszywych zeznań, skarżący oświadczył, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na Karcie rejestracyjnej część "C" oświadczenie bezrobotnego. Podpis skarżącego stanowi dowód świadczący o fakcie zapoznania się bezrobotnego z treścią tego dokumentu. Zatem zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że w dniu 1 kwietnia 2014 r. skarżący spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Sam fakt zawarcia umowy o dzieło przesądza bowiem o tym, że osoba która jest zobowiązana do podjęcia działań w ramach tej umowy, nie może być uznana za "bezrobotnego" w rozumieniu przepisów ustawy, niezależnie od tego w jakim czasie usługi były świadczone. A ponieważ w dniu rejestracji skarżący nie spełniał przesłanek do bycia osobą bezrobotną, to tym samym nie spełniał warunku do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.:

- art. 2 ust. 1 pkt 2, 11 oraz 24 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.);

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., art. 9 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a także art. 9 k.p.a. zd. 2, art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 2 w zw. z art. 83 § 2 k.p.a. w zw. z art. 86 zd. 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia, czy umowa o dzieło polegała jedynie na napisaniu i oddaniu do W. przedmiotowej książki, co nastąpiło w dniu 6 marca 2014 r., czy też skarżący po napisaniu książki wykonywał na rzecz W. jeszcze inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilno-prawnej, o czym organy wspominają w uzasadnieniach swoich decyzji, jednak nie konkretyzują, na czym ta praca miałaby polegać i kiedy była wykonywana. Nie wynika to również z pism W. kierowanych do organu I instancji.

W ocenie Sądu podjęcie przez bezrobotnego pracy w czasie posiadania statusu bezrobotnego pracy skutkuje z mocy ustawy utratą statusu osoby bezrobotnej, a organ zatrudnienia jest zobowiązany do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. Jednak, aby skutecznie uznać, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organy powinny wykazać skarżącemu, że w okresie kiedy był zarejestrowany jako bezrobotny wykonywał pracę lub świadczył usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy o dzieło. Sam fakt zawarcia przez skarżącego w dniu 5 marca 2014 r., umowy z W., nawet jeśli z treści tej umowy wynika, że umowa ta została zwarta na czas nieokreślony nie oznacza, że po tej dacie skarżący nie mógł skutecznie uzyskać statusu bezrobotnego. Z treści tej umowy bowiem wynika, że została ona zawarta w celu wydania i dystrybucji książki napisanej przez skarżącego "(...)". Skarżący sfinansował koszt przygotowania książki do dystrybucji elektronicznej, który wyniósł 500 zł. Skarżący co prawda zobowiązał się w umowie także do napisania trzech artykułów prezentujących książkę, jednak z umowy nie wynika, aby za to skarżący miał otrzymać dodatkowe wynagrodzenie. Poza tym z umowy nie wynika, aby po napisaniu książki i oddaniu jej do druku skarżący był zobowiązany świadczyć na rzecz W. jakiekolwiek usługi lub wykonywać pracę. Natomiast W. zobowiązało się do sprzedaży utworu i zapłaty za utwór w zależności od ilości sprzedanych egzemplarzy. Wypłata wynagrodzenia odbywała się kwartalnie, przy czym minimalną kwotę przelewu ustalono na kwotę 100 zł (§ 9 umowy).

Sąd podkreślił, że jeżeli faktycznie skarżący oddał książkę do druku, tak jak twierdzi w dniu 6 marca 2014 r., za co zostało mu naliczone i wypłacone pierwsze wynagrodzenie w dniu 12 marca 2015 r., w kwocie 152,51 zł netto, to dalsza realizacja tej umowy polegała jedynie na wypłacaniu skarżącemu przez W. honorarium, w zależności od ilości sprzedanych egzemplarzy książki oraz ochrony praw autorskich. W konsekwencji nie można w świetle powołanych powyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznać dnia zawarcia umowy o dzieło (5 marca 2014 r.), jedynie za początek wykonywania tej umowy. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Sąd pozostałe zarzuty skargi uznał za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zarzucając:

1)

naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na sprawy:

a)

art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do jego prowadzenia, bowiem okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że skarżący po dniu rejestracji jako osoba bezrobotna nie wykonywał żadnej innej pracy zarobkowej, a wszystkie działania związane z wydaniem książki (abstrahując od kwalifikacji tych działań) miały miejsce przed rejestracją;

b)

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze i ograniczenie uzasadnienia wyroku w tym zakresie do stwierdzenia, że "pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne". Sąd pominął w szczególności następujące zarzuty i istotne dla oceny sprawy okoliczności:

- dotyczące błędnej kwalifikacji umowy łączącej skarżącego z W. - brak uwzględnienia, że była to umowa o korzystanie z praw autorskich, a nie umowa o działo, brak uwzględnienia, że skarżący w istocie nie zobowiązywał się do wykonania dzieła, ale do udostępnienia napisanej wcześniej (przed rejestracją jako bezrobotny) książki w ramach przysługujących skarżącemu praw autorskich;

- Sąd nie odniósł się również do kwestii, że wydanie książki nie miało charakteru zarobkowego (tylko naukowy), a skarżący w związku z publikacją poniósł stratę, a nie zysk;

- Sąd nie uwzględnił, że źródłem przychodu uzyskanego z umowy z W. nie było wykonywanie dzieła, ale prawa autorskie;

- brak odniesienia się do zarzutu, że skarżący nie został prawidłowo pouczony o przysługujących mu prawach oraz okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia w formie zasiłku dla bezrobotnych, a także do zarzutu naruszenia przez obydwa organy przepisu art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że skarżący mając rzekomo odpowiednie przygotowanie zawodowe musiał znać przepisy i tym samym świadomie wprowadził w błąd organ pierwszej instancji co do istniejących okoliczności;

- brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego, że w przypadku dochodów uzyskiwanych z praw autorskich zastosowanie znajduje przepis art. 2 ust. 1 pkt 2h ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego uzyskiwanie miesięcznie przychodu w wysokości nie przekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę nie wpływa na możliwość uzyskania statusu bezrobotnego;

- brak odniesienia się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz określających treść uzasadnienia decyzji;

- brak odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego braku pouczeń pisemnych i ustnych o treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz konsekwencji wykonywania pracy po rejestracji jako osoba bezrobotna;

- brak odniesienia się do zarzutu, że organy obu instancji powoływały się w uzasadnieniach decyzji na wyroki sądów, które do przedmiotowej sprawy nie miały żadnego zastosowania.

c)

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną ocenę i nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii charakteru zawartej przez skarżącego umowy z W., a tym samym w kwestii źródła uzyskanego przez skarżącego przychodu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, względnie o:

2)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

3)

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i jednocześnie oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazać należy, że możliwość umorzenia przez sąd postępowania administracyjnego odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja (postanowienie) jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty. W doktrynie podkreśla się, że art. 145 § 3 p.p.s.a., dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu będzie więc zastępowało rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub części, kończąc postępowanie bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd powinno być środkiem ostatecznym, stosowanym wyłącznie w przypadku gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 598).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że postępowanie administracyjne, po uchyleniu decyzji organów obu instancji, należało umorzyć. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może być bowiem zakończone decyzją o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacjach wyjątkowych, np. w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty. Nie jest natomiast dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przyczyna, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec uzyskania przez organ informacji związanych z zawarciem przez M. K. w dniu 5 marca 2014 r. umowy o dzieło z W. Sp. z o.o. na wydanie książki w formie elektronicznej (ebook). Okoliczność ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym obowiązkiem organu było, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., przeprowadzenie postępowania w zakresie przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ, rozstrzygając sprawę merytorycznie, wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art. 145 § 1; 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W pierwszym rzędzie właściwy organ bada zatem, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W razie negatywnego wyniku wydaje - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nawet zatem stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie po dniu 5 marca 2014 r., faktycznie nie wykonywał pracy lub nie świadczył usług na rzecz W. Sp. z o.o. nie może doprowadzić do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone byłoby w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie. Brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym kontrolę instancyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.