I OSK 789/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241903

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r. I OSK 789/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec.

Sędziowie: NSA Wojciech Jakimowicz, del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2703/14 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2703/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., znak: (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. G., reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata Z. S. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2014 r. znak (...).

Organ wskazał, że decyzją z dnia (...) maja 2014 r., znak (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., znak: (...), przejmującej na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 9,42 ha, oznaczone nr działki (...), położone we wsi L., stanowiące w dacie przejęcia własność S. G. Podstawę prawną przejęcia stanowiły przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

Właścicielem gospodarstwa objętego kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia (...) stycznia 1976 r. był S. G., co potwierdza akt własności ziemi z dnia (...) maja 1975 r., nr (...). Z ww. aktu wynika, że były właściciel gospodarstwa ukończył 72 lata w dacie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, tj. (...) stycznia 1976 r., a zatem spełniał przesłankę wieku określoną w art. 9 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi fizyczny brak w aktach sprawy wniosku S. G. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., z uwagi na następujące okoliczności:

- Naczelnik Gminy G. zawarł w swojej decyzji stwierdzenia: "jak wynika z załączonych do wniosku dokumentów (...) Ob. S. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego (...)", "pismem z dnia (...) listopada 1975 r. Ob. S. G. wystąpił z wnioskiem o przekazanie tego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę",

- były właściciel nie zaskarżył w trybie zwykłym decyzji o przejęciu gospodarstwa, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji,

- byłemu właścicielowi przyznano rentę w wysokości 600 złotych,

- były właściciel do swojej śmierci w 1988 r. nigdy nie kwestionował w trybach nadzwyczajnych decyzji Naczelnika Gminy G., zrobił to dopiero w 2012 r. jego następca prawny.

Organ uznał, że powyższe okoliczności przemawiają za złożeniem wniosku o przejęcie gospodarstwa w powołanym wyżej trybie i są bardziej przekonywujące niż okoliczność wskazująca na niezłożenie takiego wniosku. Po upływie prawie 40 lat od daty wydania decyzji mogły nie zachować się m.in. wspomniany w treści decyzji wniosek o przejęcie gospodarstwa, czy też zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Wskazał, że brak dokumentacji związanej z przejęciem na własność Państwa gospodarstwa S. G. potwierdzają w swoich pismach: Starosta G., Wojewoda W., Urząd Gminy w G., Archiwum Państwowe w P. Oddział w G., Sąd Rejonowy w G.

Organ zaznaczył, że na okoliczność złożenia wniosku przez S. G. wskazuje treść ww. decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. W decyzji tej znajduje się stwierdzenie, że "pismem z dnia (...) listopada 1975 r. Ob. S. G. wystąpił z wnioskiem o przekazanie tego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę", a ponadto wskazano, że do wniosku został załączony akt własności ziemi z dnia (...) maja 1975 r., nr (...).

Brak zachowania dokumentacji z ww. postępowania nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, co może nastąpić tylko wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, iż każdy dbający o swój interes właściciel nieruchomości powinien w sytuacji braku wniosku skorzystać ze środka odwoławczego. W niniejszej sprawie były właściciel przez wiele lat po wydaniu ww. decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. nie zaskarżył jej w trybie zwykłym, ani w żadnym z trybów nadzwyczajnych. W ocenie organu bierność w kwestionowaniu odebrania gospodarstwa świadczy zatem pośrednio o dorozumianej zgodzie na takie przejęcie, a przynajmniej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zgody takiej nie było. Organ podniósł, że dopiero w 2012 r. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. złożył następca prawny S. G. Brak zaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości może w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego świadczyć o woli przekazania nieruchomości na własność Państwa nawet w sytuacji fizycznego braku w aktach sprawy wniosku o jej przejęcie.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu, iż nie została zachowana ekwiwalentność świadczenia w postaci renty, gdyż posłużono się nieprawdziwymi danymi dotyczącymi zadłużenia, wskutek czego obniżono rentę o 100%, organ uznał go za bezzasadny. Wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jeżeli zadłużenie przekraczało wartość gospodarstwa, wypłacana była renta w wysokości przysługującej za 2 ha gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie było to 600 złotych, co wynika z pisma Urzędu Gminy w G. z dnia (...) marca 1976 r. Ponadto przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ww. ustawy następowało w odrębnych decyzjach, zatem ich postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Z informacji Urzędu Gminy G. wynika, że Urząd nie posiada dokumentów ani możliwości weryfikacji wysokości zadłużenia S. G. na dzień (...) stycznia 1976 r., tj. w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy G. znak: (...) dot. przejęcia na własność Państwa od ww. rolnika gospodarstwa o pow. 9,42 ha. oznaczonego działką nr (...), położonego we wsi L. Z tego względu, badając sprawę, należy oprzeć się na posiadanych aktach. Pismo Urzędu Gminy G. nr (...) z dnia (...) października 1976 r. należy zinterpretować wyłącznie jako potwierdzenie odpisania z konta zadłużenia S. G., jakie nastąpiło wskutek wydania ww. decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. Zarzuty wnioskodawcy odnoszące się do wysokości renty nie mogą zatem mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r.

Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) maja 2014 r., dołożył wszelkich starań w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i kompleksowego wyjaśnienia zarówno samych okoliczności przejęcia gospodarstwa, jak i zbadania, czy rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy G. w sposób rażący naruszało prawo.

R. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra z dnia (...) maja 2014 r. znak: (...) i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania.

Skarżący podniósł, że obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszają jego interes prawny poprzez:

- naruszenie prawa materialnego na skutek niewłaściwego zastosowanie art. 9, art. 13, art. 14 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne polegające na:

a)

bezprawnym przejęciu gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,42 ha położonego w L., gmina G., dla którego Sąd Rejonowy w G. prowadził księgę dawną L. tom III karta 30;

b)

błędnym zaniżeniu wysokości renty wskutek zadłużeń wobec Skarbu Państwa, co w konsekwencji doprowadziło do przejęcia opisanej wyżej nieruchomości bez ekwiwalentu (renty);

- sprzeczności istotnych ustaleń organu administracyjnego z treścią zebranego w sprawie materiału przez błędne przyjęcie, że pismo Urzędu Gminy w G. z dnia (...) października 1976 r. jest wyłącznie potwierdzeniem odpisania z konta zadłużenia S. G., jakie nastąpiło wskutek wydania decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy sygn. akt (...) oraz (...) Sądu Powiatowego w G. wynika, że już na etapie postępowania sądowego zadłużenie S. G. a wobec Skarbu Państwa było korygowane;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa oraz niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

- naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem zadłużonym; pominięto dowody istniejące w chwili wydania decyzji Naczelnika Gminy G. świadczące o tym, że ocena gospodarstwa przeprowadzona przez organ w zakresie zaistnienia przesłanek kwalifikujących go do przejęcia bez należnego ekwiwalentu jest niezgodna z prawdą i pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, w szczególności pominięto pismo Urzędu Gminy w G. z dnia (...) października 1976 r. oraz Prokuratury Wojewódzkiej w P. z dnia (...) maja 1974 r. informujące o umniejszeniu zadłużenia S. G. wobec Skarbu Państwa z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego; ograniczono prawo do obrony skarżącego poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy sygn. akt (...) oraz (...) Sądu Powiatowego w G. w postaci pism procesowych i oświadczeń przedstawicieli Skarbu Państwa w zakresie faktycznego zadłużenia gospodarstwa rolnego, korekty zadłużenia, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takich ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Istotą w sprawie było przede wszystkim ustalenie, czy były właściciel przejętego gospodarstwa złożył stosowny wniosek o jego przejęcie w zamian za rentę i spłaty oraz stan zadłużenia przejętego gospodarstwa mający wpływ na wysokość ustanowionej renty.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., znak: (...), o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa za rentę podlegała ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach nadzoru w trybie stwierdzenia nieważności, pod kątem rażącego naruszenia prawa, tj. przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa przez decyzję można mówić wówczas, gdy ze stanu sprawy, zgromadzonej dokumentacji, wyciągnięty został wniosek - zawarty w rozstrzygnięciu - który w sposób oczywisty narusza przepisy, stanowiące podstawę wydania decyzji i który nie może być zaakceptowany z punktu widzenia porządku prawnego. W niniejszej sprawie Minister uznał, że decyzja Naczelnika Gminy nie narusza prawa, a ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podstawę prawną decyzji Naczelnika z 1976 r. stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.).

Podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę na gruncie powołanej wyżej ustawy było spełnienie dwóch przesłanek, tj. przekazanie wszystkich nieruchomości, stosowny wiek określony powołaną ustawą i wystąpienie przez rolnika z wnioskiem o przejęcie. W przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. Właściciel gospodarstwa miał ukończone 72 lata w dacie wydania decyzji, tj. (...) stycznia 1976 r. Przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na wniosek S. G. Pomimo fizycznego braku wniosku na skutek upływu prawie 40 lat od daty wydania powołanej decyzji Naczelnika Gminy G., o jego istnieniu i złożeniu zgodnie z obowiązującą ówcześnie procedurą, świadczą zapisy zawarte w treści decyzji: "jak wynika z załączonych do wniosku dokumentów (...), Ob. S. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego (...), pismem z dnia (...) listopada 1975 r. Ob. S. G. wystąpił z wnioskiem o przekazanie tego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę". Stąd też należy wywodzić, iż z uwagi na upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, w tym też wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego czy też zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Były właściciel gospodarstwa nie kwestionował decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w związku z tym decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., znak: (...) stała się prawomocna i na tej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. przyznał S. G. rentę w wysokości (...) zł, ustaloną po potrąceniu ciążących na gospodarstwie długów. Zdaniem Sądu z powyższych względów należy uznać, iż brak było argumentów do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z dnia (...) stycznia 1976 r., znak: (...) została wydana pomimo braku woli byłego właściciela gospodarstwa rolnego do przekazania go na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Stąd też, uznając, że omawiane gospodarstwo zostało przejęte w warunkach spełnienia ustawowych przesłanek, w ocenie Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., znak: (...). została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w § 1 art. 156 k.p.a. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach - ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które nie służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja poddana jest ocenie pod kątem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń.

Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut braku zachowania ekwiwalentności świadczenia w postaci renty, z powodu posłużenia się nieprawdziwymi danymi dotyczącymi zadłużenia, wskutek czego obniżono rentę o 100%. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jeżeli zadłużenie przekraczało wartość gospodarstwa, wypłacana była renta w wysokości przysługującej za 2 ha gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie było to (...) złotych, na co wskazuje pismo Urzędu Gminy w G. z dnia (...) marca 1976 r. Ponadto, przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ww. ustawy następowało w odrębnych decyzjach, zatem ich postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Były właściciel S. G. nie podejmował żadnych kroków celem podważenia wydanych decyzji, nie wniósł żądnego środka odwoławczego. Ponadto nie kwestionował ich w trybach nadzwyczajnych do swojej śmierci, tj. do 1988 r. Zrobił to dopiero następca prawny S. G. - jego syn, występując o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, iż organ prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) maja 2014 r., dołożył wszelkich starań w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i kompleksowego wyjaśnienia zarówno samych okoliczności przejęcia gospodarstwa, jak i zbadania, czy rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy G. z dnia (...) lutego 1979 r. w sposób rażący naruszało prawo. W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów z dokumentów, Minister przeprowadził proces wydania rozstrzygnięcia z pełnym poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności mając na uwadze podniesione przez skarżącego przepisy art. 7, art. 8, art. 75 i art. 80 k.p.a., odnosząc się do każdego z podniesionych przez skarżącego zarzutów. Decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, natomiast powody wydanego rozstrzygnięcia, łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych zarzutów, zostały przedstawione w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem WSA w Warszawie zarzuty zawarte w skardze nie mogą prowadzić do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, bowiem organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego.

R. G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2703/14.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. naruszył w sposób rażący i mający wpływ na rozstrzygniecie art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., czyniąc ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przytoczenia stanu faktycznego, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie narusza rażąco prawa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu wyroku podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne - przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów - ustalenia organu administracyjnego, Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 9, art. 13 i art. 14 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na:

a)

bezprawnym przejęciu gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,42 ha położonego w Ł., gmina G., dla którego Sąd Rejonowy w G. prowadził księgę dawną L. tom III karta 30;

b)

błędnym zaniżeniu wysokości renty wskutek zadłużeń wobec Skarbu Państwa, co w konsekwencji doprowadziło do przejęcia opisanej wyżej nieruchomości bez ekwiwalentu (renty).; art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. nie narusza rażąco tego przepisu w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera rażącego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności z ustalonym w przedmiotowej sprawie stanem faktycznym. Sąd nie przeprowadził żadnej pogłębionej analizy treści zaskarżonych decyzji i bezkrytycznie przyjął twierdzenia organu za prawidłowe. Nadto Sąd nie rozprawił się z zarzutami skargi i nie przeprowadziły postępowania dowodowego. Sąd I instancji "domyśla się" faktów, jakie legły u podstaw decyzji Naczelnika Gminy G. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wskazano powyżej zaskarżony wyrok w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze i powiela w całości twierdzenia organu, które, w ocenie skarżącego, nie zasługują na uznanie.

Sąd I instancji, analogicznie jak organ, nie dostrzega, że w sposób rażący został naruszony przez Ministra art. 10 k.p.a, który gwarantuje stronie prawo do obrony poprzez wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań. Naruszenie tego przepisu przez organ uniemożliwiło skronie skarżącej złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych na kartach: 1-5, 29-33, 52, 60, 63, 66-67 akt sprawy (...) oraz (...) Sądu Powiatowego w G. na okoliczność faktycznego zadłużenia gospodarstwa rolnego i korekt zadłużenia.

R. G. dopiero na etapie postępowania odwoławczego dowiedział się o istnieniu przedmiotowych dokumentów i zamierzał złożyć stosowny wniosek o przeprowadzenie z nich dowodu. WSA w żaden sposób nie ustosunkował się do tego zarzutu, jak również nie odniósł się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych akt. Strona skarżąca wskazuje, że z powyższych akt sprawy Sądu Powiatowego w G. wynika, że już w czerwcu 1973 r. Skarb Państwa występował do Sądu o przejęcie przedmiotowej nieruchomości należącej do S. G. Wówczas wartość zadłużenia S. G. wobec Skarbu Państwa określona została we wniosku na kwotę (...) zł i dotyczyła gospodarstwa o powierzchni 19,68 ha (decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. wskazuje na kwotę (...) zł i dotyczy powierzchni 9,42 ha). Z kolei wartość gospodarstwa została określona na kwotę (...) zł (decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. wskazuje na kwotę (...) zł). Dodatkowo z akt sprawy wynika, że przedstawiciele Skarbu Państwa korygowali zadłużenie S. G. w trakcie toczącego się postępowania. Przeprowadzano procedury sprawdzające i wyjaśniające dotyczące prawidłowości naliczenia przez Skarb Państwa zobowiązań S. G. z tytuł posiadanego gospodarstwa rolnego. W grudniu 1974 r. Skarb Państwa skorygował zadłużenie o kwotę (...) zł (k. 66 akt (...) akt Sądu Powiatowego w G.). Pismo z dnia (...) grudnia 1974 r. Urzędu Miasta i Powiatu w G. koreluje z pismem Prokuratury Wojewódzkiej w P. z (...) maja 1974 r., z którego również wynika, że o kwotę (...) zł zostało pomniejszone zadłużenie S. G. wobec Państwa. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że z pism Skarbu Państwa z (...) grudnia 1974 r. oraz z dnia (...) grudnia 1974 r. znajdujących się w aktach sprawy sądowej wynika, że prowadzone były procedury związane z korygowaniem zadłużenia S. G., które zakończyły się umniejszeniem zadłużenia, czego dowodem jest pismo Urzędu Gminy w G. z dnia (...) października 1976 r. potwierdzające, że zadłużenie w kwocie (...) zł zostało odpisane. Brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Sądu Powiatowego w G. powoduje, że dokonana ocena prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. jest błędna, a co najmniej przedwczesna. Skarżący stawia tezę, że Skarb Państwa nie posiadał dostatecznych danych do ustalenia faktycznego zadłużenia gospodarstwa rolnego S. G. Istnieją różnice w zakresie wyceny gospodarstwa, zadłużenia gospodarstwa, a w pismach kierowanych przez przedstawicieli Skarbu Państwa do sądu brak jest jednoznacznych wyliczeń w zakresie zadłużenia gospodarstwa. Sąd Administracyjny nie dostrzega znaczenia tych dokumentów dla sprawy i bezpodstawnie stwierdza, "że z uwagi na upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego przedmiotową decyzją".

WSA w Warszawie stawia tezę, że przyznane świadczenie rentowe S.G. w zamian za przejęte gospodarstwo było prawidłowo wyliczone i odpowiadało rzeczywistemu zadłużeniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja Naczelnika Gminy G. zawiera błędne dane dotyczące zadłużenia gospodarstwa S. G. Gospodarstwo rolne mianowicie, jak wynika z decyzji, było zadłużone na kwotę (...) zł, co, zdaniem organu, w 551,8% przekraczało wartość gospodarstwa, które została oszacowane na kwotę (...) zł. Zarówno organ, jaki i Sąd w żaden sposób nie odnieśli się do dokumentów wydanych przez Urząd Gminy w G. oraz Prokuraturę Wojewódzką w P. Nie zwrócono istotnej uwagi na to, że oba dokumenty z dnia (...) maja 1974 r. oraz z dnia (...) października 1976 r. zawierają informację, że zobowiązania S. G. zostały umniejszone z zadłużenia przyjętego przez Naczelnika Gminy G. w decyzji z dnia (...) stycznia 1976 r. Bezpodstawne są twierdzenia organu i Sądu, że gospodarstwo rolne było zadłużone, a dług przekraczał wartość gospodarstwa. Wszystkie ustalenia w tym zakresie opierają się na arbitralnych domniemaniach. Wydając taki osąd, organ nie bierze pod uwagę dowodów w postaci ww. dokumentów Urzędu Gminy w G. oraz Prokuratury Wojewódzkiej, które pozostają w sprzeczności z pismem Urzędu Gminy Gniezno stwierdzającym, że S. G. otrzymuje świadczenie w wysokości (...) zł, co, zdaniem organu, uprawnia do postawienia tezy, że gospodarstwo rolne było zadłużone. Organ jednak nie czyni żadnych ustaleń, w jakim stopniu owo zadłużenie występowało. Sąd Administracyjny również nie poddaje odwoławczej kontroli tych zarzutów, które dotyczą istnienia oraz wysokości zadłużenia gospodarstwa. Organ i Sąd przyjmują a priori założenie, że skoro S. G. otrzymywał (...) zł świadczenia, to wypłacana renta odpowiadała wartości 2 ha gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 14 ust. 2 z dnia 29 maja 1974 r. Ponadto organ dokonuje interpretacji pisma Urzędu Gminy w G. z dnia (...) października 1976 r., że stanowi ono potwierdzenie odpisania z konta zadłużenia S. G., jakie nastąpiło wskutek wydania decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. W ocenie skarżącego takie wnioskowanie jest błędne i niedopuszczalne, gdyż korekty zadłużenia następowały już w trakcie postępowania sądowego, które - na marginesie - nie zakończyło się (postępowanie zawieszono). Zatem nie wyjaśniona jest kwestia faktycznego zadłużenia S. G. Należy zwrócić uwagę, iż z pisma Prokuratora Wojewódzkiego w P. z dnia (...) maja 1974 r. wynika, że korekcie podlegało zadłużenie S. G. w zakresie wymiaru podatku gruntowego, funduszu gromadzkiego i obowiązkowych dostaw, którymi było obciążone gospodarstwo. Z treści tegoż pisma również wynika, że zobowiązania z tytułu wymiaru podatku zostały zawyżone o kwotę (...) zł, a z tytułu funduszu gromadzkiego o kwotę (...) zł, co łącznie daje kwotę (...) zł (podobnie pismo z dnia (...) grudnia 1974 r., k. 66 akt (...)). Prokurator Wojewódzki w P. dodatkowo informuje w swym piśmie, że "wystąpiono do Urzędu Gminy w G. o dokonanie korekty wymiaru obowiązkowych dostaw". W ocenie skarżącego pismo Urzędu Gminy w G. z dnia (...) października 1976 r. jest odpowiedzią na powyższe wystąpienie. Nie można zgodzić się z organem, że S. G. mógł kwestionować wysokość przyznanej renty w trybie odwoławczym przed organem rentowym. Należy zwrócić uwagę, że podstawę do naliczenia renty stanowiła decyzja Naczelnika Gminy G., która błędnie ustaliła wysokość zadłużenia gospodarstwa, a przez to błędnie określiła obniżenie renty o 100% w zamian za przejęte gospodarstwo rolne. Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz dokumentów wydanych przez Urząd Gminy w G. oraz Prokuraturę Wojewódzką w P. a także zgromadzonych w aktach sprawy (...) oraz (...) Sądu Powiatowego w G. pozwala stwierdzić, że akt, na podstawie którego przejęto gospodarstwo, w sposób istotny naruszył prawa S. G. Wbrew twierdzeniom organu i sądu nie została zachowana po stronie przejmującego Skarbu Państwa ekwiwalentność świadczenia w postaci renty skutkiem czego doszło do bezprawnego odjęcia własności gospodarstwa rolnego. Decyzja Naczelnika Gminy G. nie zawiera własnych ustaleń w zakresie zadłużenia gospodarstwa, przez co została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Organ zaznaczył, że Naczelnik Gminy G. w swojej decyzji z dnia (...) stycznia 1976 r. wskazał, że wysokość zadłużenia o 551% przekracza wartość przejmowanego na własność gospodarstwa. Z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wynikało, że jeżeli zadłużenie przekraczało wartość gospodarstwa, wypłacana była renta w wysokości przysługującej za 2 ha gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie było to (...) zł, na co wskazuje pismo Urzędu Gminy w G. z dnia (...) marca 1976 r., znak (...). Przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. następowało w odrębnych decyzjach właściwego organu rentowego, zatem ich postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Zarzuty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do wysokości renty nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. Wobec powyższego zarzut braku ekwiwalentności świadczeń jest chybiony i powinien dotyczyć decyzji przyznających byłemu właścicielowi gospodarstwa świadczenie rentowe z tytułu przejęcia na własność Państwa gospodarstwa, a nie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r.

Kopie dokumentów, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, dotyczą postępowania w sprawie przejęcia za posiadane zaległości gospodarstwa rolnego ekonomicznie zaniedbanego zainicjowanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uchwałą z dnia (...) listopada 1972 r., nr (...). Należy zwrócić uwagę, że powyższe dokumenty pośrednio potwierdzają ustalenia, jakich dokonali zarówno Naczelnik Gminy G., jak i organ rentowy, bowiem jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo, którego władającym był S. G., było zadłużone ponad jego wartość. Natomiast korekta zadłużenia, dokonana w związku z zawyżeniem klasyfikacji gruntów (dokonana po wydaniu przez Naczelnika Gminy w G. przedmiotowej decyzji), nie była na tyle wysoka, aby zmniejszyła zadłużenie gospodarstwa S. G. do kwoty, która pozwoliłaby na przyznanie wyższego świadczenia rentowego. Naczelnik Gminy G. słusznie zatem uznał, że zadłużenie gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność S. G. przewyższało jego wartość.

Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego położonego w L. o pow. 9,42 ha, stanowiącego w dacie przejęcia własność S. G. powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż naruszył art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i nie zbadał wszechstronnie sprawy oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r., znak: (...), zostało przeprowadzone przez właściwy organ, na podstawie dostępnych dokumentów, i nie można zatem uznać, aby ww. decyzja Naczelnika rażąco naruszała prawo.

Organ podkreślił, że zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie, zatem wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie zarówno norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej wywiedzione na wskazanych podstawach dotyczą zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym skarżący kasacyjnie upatruje podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. w wadliwym ustaleniu stanu zadłużenia przejmowanego gospodarstwa. Skarżący kasacyjnie wywodzi, iż w toku postępowania nadzorczego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskutek naruszenia art. 10 k.p.a., nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach spraw o sygn. akt (...) i (...) toczących się przed Sądem Powiatowym w G. na okoliczność faktycznego zadłużenia gospodarstwa rolnego. Brak przeprowadzenia tego dowodu powoduje, że dokonana ocena prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia (...) stycznia 1976 r. jest błędna, a co najmniej przedwczesna, zdaniem skarżącego kasacyjnie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów, stwierdzić należy, iż jak trafnie wskazał Sąd I instancji, podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy G. z (...) stycznia 1976 r. stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.), dalej zwanej "ustawą". Przepis ten stanowi, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte przez Państwo w dwóch trybach: na wniosek rolnika (ust. 1) bądź z urzędu (ust. 2). Na wniosek rolnika gospodarstwo rolne było przejmowane za rentę, jeżeli przekazał on na rzecz Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, osiągnął wiek 65 lat - mężczyzna, a kobieta - 60 lat, albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym i ich rodzin. Podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę na gruncie powołanej wyżej ustawy było spełnienie dwóch przesłanek, tj. przekazanie wszystkich ww. nieruchomości, stosowny wiek określony powołaną ustawą i wystąpienie przez rolnika ze stosownym wnioskiem o przejęcie. W przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. Właściciel gospodarstwa miał ukończone 72 lata w dacie wydania decyzji, tj. w dniu (...) stycznia 1976 r., a przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na wniosek S. G.

Jak wynika z powyżej przedstawionego stanu prawnego, wysokość zadłużenia gospodarstwa rolnego nie była przesłanką decyzji o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rolnego na wniosek rolnika. Wysokość zadłużenia była natomiast brana pod uwagę przy ustalaniu prawa do renty. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., w razie zadłużenia rolnika, renta obniżona według ust. 1 wypłacona była w wysokości nie niższej niż przysługująca za 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a jeżeli zadłużenie przekraczało wartość gospodarstwa, w wysokości przysługującej za 2 ha gruntów rolnych i leśnych.

Ustalenie prawa do renty i jej wysokości następowało jednak w odrębnym postępowaniu rentowym, przy czym decyzja o przejęciu nieruchomości za rentę stanowiła podstawę do ustalenia tego prawa (art. 32 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.). Prawo do renty ustalał i świadczenie rentowe wypłacał Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 34 ustawy).

Wobec powyższego zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie mogą zostać uwzględnione. Dowody wskazane w skardze kasacyjnej, pominięte w toku postępowania nadzorczego, nie dotyczyły bowiem okoliczności stanowiących przesłankę do wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9,42 ha położonej we wsi L., stanowiącego w dacie przejęcia własność S. G. Sąd Wojewódzki trafnie zatem uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie są zatem zasadne.

W świetle powyższego nie może też zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 9, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamiana za rentę i spłaty pieniężne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie, jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki, prawidłowo zastosowany został art. 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. Przepisy art. 13 i art. 14 dotyczą natomiast kwestii wysokości renty. Artykuł 14 ust. 2 ustawy został przez Sąd I instancji trafnie przywołany w kontekście właściwości organów i trybu postępowania w sprawie przyznania świadczenia rentowego.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 24/07, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Sąd Wojewódzki w szczególności wyjaśnił, dlaczego kwestia wysokości zadłużenia nie ma wpływu na ocenę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.