Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2639349

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 lutego 2019 r.
I OSK 771/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1233/16 w sprawie ze skargi J. K. na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary nagany oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1233/16 oddalił skargę J. K. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z (...) maja 2016 r., nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary nagany.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący we wniosku o ukaranie z 16 grudnia 2013 r. został obwiniony o to, że (...) sierpnia 2013 r. w (...) uchybił godności zajmowanego stanowiska (w dacie zdarzenia (...) w (...)) w ten sposób, że po przekroczeniu o 26 km/h dozwolonej prędkości jazdy, przy ul. P. nie zatrzymał się do kontroli drogowej, a następnie, po podjętym przez funkcjonariuszy z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji (KMP) w (...) pościgu oraz zatrzymaniu prowadzonego przez niego pojazdu służbowego marki (...), okazując legitymację służbową Najwyższej Izby Kontroli oraz powołując się na znajomości w kierownictwie KMP oraz Komendy Wojewódzkiej Policji (KWP) w (...), żądał od funkcjonariuszy z patrolu Wydziału Ruchu Drogowego KMP w (...) odstąpienia od wykonywania czynności służbowych, tj. o czyn z art. 71 pkt 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm., dalej: "ustawa o NIK"). Rzecznik dyscyplinarny wniósł o ukaranie skarżącego karą nagany z pozbawieniem możliwości podwyższania wynagrodzenia i awansowania na wyższe stanowisko przez okres dwóch lat.

Komisja Dyscyplinarna w Najwyższej Izbie Kontroli orzeczeniem z (...) sierpnia 2014 r. uznała skarżącego winnym popełnienia zarzuconego mu we wniosku o ukaranie przewinienia dyscyplinarnego, z tą zmianą, że z opisu czynu wyeliminowała zapis o przekroczeniu o 26 km/h dozwolonej prędkości jazdy i na podstawie art. 97a ust. 2 pkt 2 ustawy o NIK wymierzyła karę nagany.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna w Najwyższej Izbie Kontroli, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z (...) maja 2015 r. uchyliła powyższe orzeczenie i przekazała sprawę Komisji Dyscyplinarnej do ponownego rozpatrzenia.

Komisja Dyscyplinarna w Najwyższej Izbie Kontroli, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzeczeniem z (...) stycznia 2016 r. uznała skarżącego winnym tego, że (...) sierpnia 2013 r. w (...) naruszył obowiązki pracownika Najwyższej Izby Kontroli - godnego zachowania się w służbie i poza służbą - określone w art. 71 pkt 4 ustawy o NIK i uchybił godności zajmowanego stanowiska, w ten sposób, że przy ul. P. nie zatrzymał się do kontroli drogowej, a następnie, po podjętym przez funkcjonariuszy z Wydziału Ruchu Drogowego KMP w (...) pościgu oraz zatrzymaniu prowadzonego przez niego pojazdu służbowego marki (...), okazując legitymację służbową Najwyższej Izby Kontroli oraz powołując się na znajomości w kierownictwie KMP oraz KWP w (...), żądał od funkcjonariuszy z patrolu Wydziału Ruchu Drogowego KMP w (...) odstąpienia od wykonywania czynności służbowych, tj. o czyn z art. 71 pkt 4 w związku z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK. Na podstawie art. 97a ust. 2 pkt 2 ustawy o NIK Komisja Dyscyplinarna wymierzyła skarżącemu karę nagany.

Komisja Dyscyplinarna w Najwyższej Izbie Kontroli ustaliła, iż (...) sierpnia 2013 r. w (...) przy ul. P. zmotoryzowany patrol Policji z Wydziału Ruchu Drogowego KMP w (...) próbował zatrzymać do kontroli drogowej samochód osobowy, kierowany przez skarżącego, który poruszał się lewym pasem na odcinku, na którym w kierunku jego jazdy znajdowały się dwa pasy ruchu. W celu zatrzymania pojazdu, funkcjonariusz Policji R. R. wszedł na prawy pas jezdni i za pomocą tarczy odblaskowej nakazał skarżącemu zatrzymanie się, wskazując miejsce do zatrzymania na pobliskim parkingu. Kierujący pojazdem nie zatrzymał się, pomimo że widział dawane sygnały, gdyż wykonał gest wskazujący na to, że się nie zatrzyma. Funkcjonariusze Policji podjęli pościg zakończony zatrzymaniem pojazdu kierowanego przez skarżącego kilkaset metrów dalej. W trakcie pościgu kierujący nadal nie reagował na dawane mu sygnały do zatrzymania się. Po zatrzymaniu skarżący zachowywał się nerwowo. Okazał funkcjonariuszom wydrukowaną wiadomość e-mail z zaproszeniem na wywiad telewizyjny oraz legitymację służbową oraz poinformował, że śpieszy się mu na wywiad telewizyjny. Domagał się zaprzestania kontroli oraz policyjnej eskorty do siedziby stacji telewizyjnej. Gdy funkcjonariusze odmówili i przystąpili do rutynowych czynności związanych z kontrolą drogową skarżący usiłował wpłynąć na ich postępowanie, powołując się na znajomości z wysokimi rangą oficerami Policji (naczelników K. i M.). Gdy funkcjonariusze nie reagowali na jego wypowiedzi, skarżący zadzwonił do pracownika Delegatury NIK w (...) K. P., informując go o zatrzymaniu. Następnie w rozmowie z policjantami żądał połączenia go z naczelnikiem M. W trakcie czynności kontrolnych skarżący zażądał od funkcjonariuszy okazania legitymacji służbowych, poddał się badaniu trzeźwości po okazaniu mu świadectwa legalizacji urządzenia służącego do badania stanu trzeźwości oraz zażądał świadectwa legalizacji urządzenia do pomiaru prędkości, po okazaniu mu odczytu z urządzenia pomiarowego. W trakcie wykonywanych czynności skarżący kilkakrotnie usiłował zabrać przekazane policjantom dokumenty i oddalić się z miejsca zatrzymania. Skarżący był arogancki, wielokrotnie wnosił o odstąpienie od czynności kontrolnych lub o przesunięcie ich na późniejszy termin.

Powyższy stan faktyczny Komisja Dyscyplinarna stwierdziła na podstawie zebranych dowodów w postaci zeznań funkcjonariuszy Policji - R. R. oraz M. P., zapisów w notatnikach służbowych tych policjantów oraz informacji zawartych w notatce urzędowej policjanta R. R. z (...) sierpnia 2013 r. W oparciu o przeprowadzone dowody Komisja Dyscyplinarna uznała, że skarżący nie zatrzymał się do kontroli drogowej, pomimo tego, że widział dawane mu przez funkcjonariusza Policji sygnały do zatrzymania.

Komisja przyjęła, że zachowanie skarżącego polegające na kilkukrotnym okazaniu z własnej inicjatywy legitymacji służbowej, kierowanie pod adresem policjantów żądania "puszczenia" go, gdyż śpieszy się na wywiad telewizyjny, czy też prośby o przesunięcie z tego względu kontroli na późniejszy termin, nosiło znamiona usiłowania wykorzystania stanowiska w celu odstąpienia od wykonywania przez policjantów czynności służbowych. Komisja uznała za udowodnione okoliczności, iż skarżący próbował wpłynąć na postępowanie funkcjonariuszy Policji i spowodować odstąpienie przez nich od podjętych czynności, powołując się na znajomości w kierownictwie Policji i żądając połączenia z naczelnikami Policji. Komisja Dyscyplinarna nie dała wiary wyjaśnieniom skarżącego, który nie przyznając się do popełnienia zarzuconego mu czynu, utrzymywał, że nie zatrzymał się do kontroli, gdyż nie wiedział, że sygnał do zatrzymania kierowany był do niego, również wtedy gdy zobaczył za sobą radiowóz z włączonymi sygnałami świetlnymi i dźwiękowymi.

Komisja Dyscyplinarna uzupełniła opis czynu przypisanego skarżącemu w orzeczeniu, przyjmując, że naruszył on obowiązki godnego zachowania się w służbie i poza służbą (określone w art. 71 pkt 4 ustawy o NIK) oraz zakwalifikowała ten czyn również z art. 97a ust. 1 ww. ustawy.

Komisja uznała, że skarżący popełniając przypisane mu przewinienie dyscyplinarne działał umyślnie z zamiarem bezpośrednim, bowiem miał świadomość, iż jego zachowanie było niegodne kontrolera NIK.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna NIK, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzeczeniem z (...) maja 2016 r., utrzymała w mocy orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej z (...) stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Komisja podniosła, że skarżący nie został pozbawiony prawa do obrony, przez uniemożliwienie mu korzystania z dwóch obrońców - mianowanego kontrolera NIK oraz adwokata. Wyjaśniła, że w niniejszej sprawie istota sporu nie dotyczyła reprezentowania skarżącego przez więcej niż jednego obrońcę spośród mianowanych kontrolerów NIK albo adwokatów - wolą skarżącego było, aby reprezentowali go dwaj obrońcy: jeden kontroler NIK i jeden adwokat. Odnosząc się do tego zagadnienia, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że dyspozycja art. 97a ust. 6 ustawy o NIK nie pozwala na ustanowienie obwinionemu w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym kontrolerów NIK dwóch obrońców, z których jeden byłby kontrolerem NIK a drugi adwokatem. Wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu stanowiącego, że obrońcą może być mianowany kontroler albo adwokat.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 17 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 5 § 2 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK, przez naruszenie zakazu ponownego prowadzenia postępowania, mimo prawomocnej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazała, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że żadne postępowanie dyscyplinarne dotyczące skarżącego o czyn, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, przed wszczęciem (...) października 2013 r. postępowania dyscyplinarnego przez rzecznika dyscyplinarnego w Najwyższej Izbie Kontroli, nie zostało prawomocnie zakończone. Z dowodów zebranych w toku postępowania wynika, iż (...) sierpnia 2013 r. Prezes NIK polecił wicedyrektorowi Departamentu Strategii NIK wszczęcie postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z (...) października 2013 r. Prezes NIK wyznaczył rzecznika dyscyplinarnego w sprawie skarżącego i polecił wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sprawie uchybienia przez ww. godności zajmowanego stanowiska, a (...) grudnia 2013 r. rzecznik dyscyplinarny sporządził wniosek o ukaranie skarżącego, który został zaakceptowany przez Prezesa NIK.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie można uznać, aby Komisja Dyscyplinarna rozpoznająca sprawę ponownie wydała surowsze orzeczenie w rozumieniu art. 443 k.p.k. i dopuściła się obrazy tego przepisu. Organ wyjaśnił, że wprowadzając zmianę do opisu czynu Komisja nie dokonała zmiany lub uzupełnienia "zarzutu" w stosunku do orzeczenia wydanego pierwotnie. Wprowadzona zmiana doprecyzowała jedynie opis czynu przypisanego skarżącemu i nie oznaczała pogorszenia jego sytuacji w jakikolwiek sposób, w tym w zakresie ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne będące podstawą przypisania skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego pozostały bowiem niezmienne.

Komisja odwoławcza stwierdziła także, że brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających zarzut obrazy art. 41 § 1 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK, przez odmowę wyłączenia P. S. ze składu Komisji Dyscyplinarnej. W jej ocenie skarżący nie wykazał żadnych okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego członka Komisji.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty odnoszące się do odmowy zwrotu kosztów obrony. Podał, że art. 97a ust. 8 ustawy o NIK nie daje podstawy do żądania zwrotu wydatków poniesionych przez obwinionego w związku z tym postępowaniem, za wyjątkiem sytuacji, gdy obwiniony zostanie uniewinniony.

Następnie Odwoławcza Komisja NIK stwierdziła, że Komisja pierwszej instancji zasadnie przyjęła, że skarżący nie zatrzymał się do kontroli drogowej, w sytuacji gdy widział dawane mu sygnały do zatrzymania. Prawidłowo również ustaliła, że skarżący okazując legitymację służbową i powołując się na znajomości z wysokimi rangą oficerami Policji usiłował wpłynąć na kontrolujących go policjantów, aby odstąpili od podjętych czynności, w formie "puszczenia" go lub przesunięcia kontroli w czasie. Świadczą o tym jednoznaczne w treści zeznania R. R. i korespondujące z nimi zeznania M. P. Organ podkreślił, że zeznania funkcjonariuszy Policji znalazły potwierdzenie w istotnym elemencie w zeznaniach K. P., pracownika Delegatury NIK w (...), do którego zadzwonił skarżący w trakcie zaistniałego zdarzenia. Świadek ten słyszał bowiem nazwiska naczelników Policji (K. i M.), które wymieniał skarżący i z którymi "kazał" się łączyć telefonicznie, co wynika z zeznań obydwu policjantów.

Odnośnie użycia legitymacji służbowej przez skarżącego, organ zwrócił uwagę, że być może jego intencją było wykazanie również, że odbywa podróż służbową w celu wykonania planowanej czynności służbowej, jednakże żądanie przez niego w związku z tym (lub nawet kierowanie próśb), aby policjanci odstąpili od podjętych czynności, świadczy, że w tym celu nadużył zajmowanego stanowiska, a przez to naruszył obowiązek godnego zachowania się. Zeznania funkcjonariuszy Policji nie budzą wątpliwości co do tego, jak odebrali wypowiedzi skarżącego po okazaniu im legitymacji służbowej.

Komisja Dyscyplinarna nie dała wiary wyjaśnieniom skarżącego. W szczególności za niewiarygodne uznała wyjaśnienia skarżącego, w których stwierdził, że nie wiedział, czy sygnały do zatrzymania pojazdu kierowane były do niego lub też, że nie miał możliwości zatrzymania się ponieważ jechał "w strumieniu" innych samochodów. W ocenie organu przeczą temu zeznania, w szczególności R. R., który jednoznacznie stwierdził, że w celu zatrzymania pojazdu kierowanego przez skarżącego wszedł na prawy pas jezdni, jak również, że w tym czasie nie jechały inne pojazdy.

Zdaniem organu z przytoczonych wyżej powodów nie można także dać wiary wyjaśnieniom skarżącego, że nie zamierzał wpływać na funkcjonariuszy Policji, aby odstąpili od podjętych czynności poprzez okazanie legitymacji służbowej czy też powoływanie się na znajomości wśród przełożonych interweniujących policjantów. Organ podniósł, że nie ma znaczenia, czy skarżący faktycznie znał osobiście funkcjonariuszy Policji, których nazwiska wymieniał. Istotne jest, że chciał stworzyć wrażenie, że osoby te znał i w ten sposób skłonić ich do odstąpienia od kontynuowania podjętych czynności kontrolnych.

Następnie organ stwierdził, że Komisja prawidłowo przyjęła - kierując się wskazaniami Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej zawartymi w orzeczeniu z (...) maja 2015 r. - że skarżący naruszył obowiązki pracownika NIK określone w art. 71 pkt 4 ustawy o NIK, tj. godnego zachowania się w służbie i poza służbą i uchybił godności zajmowanego stanowiska w sposób wskazany w opisie czynu. Czyn, którego dopuścił się skarżący Komisja zakwalifikowała z art. 71 pkt 4 w związku z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK, który ustanawia odpowiedzialność dyscyplinarną kontrolerów NIK.

Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż Komisja I instancji nie ustaliła na czym konkretnie miało polegać jego "niegodne zachowanie". Organ odwoławczy stwierdził, że Komisja Dyscyplinarna właściwe wykazała i uzasadniła wszystkie elementy zachowania się skarżącego, składające się na pojęcie niegodnego zachowania, tj. niezatrzymanie się do kontroli drogowej oraz żądanie odstąpienia od wykonywania czynności służbowych przy wykorzystaniu legitymacji służbowej i z powołaniem się na znajomości w kierownictwie KWP i KMP w (...) i okoliczności te uznała za udowodnione. Wbrew stanowisku skarżącego, Komisja Dyscyplinarna zasadnie powołała się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kontroli ruchu drogowego, zobowiązujące uczestnika ruchu drogowego do stosowania się do poleceń i sygnałów oraz wskazówek wydawanych przez kontrolującego funkcjonariusza Policji.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że skarżącego w trakcie odbywania podróży służbowej w celu przedstawienia opinii publicznej wyników kontroli, nie chronił immunitet przewidziany w art. 88 ustawy o NIK. Dojazd kontrolera NIK do jednostki kontrolowanej lub do innego miejsca wykonywania obowiązków służbowych, nie jest bowiem realizowaniem czynności służbowych, ale czynnością wykonywaną "przy okazji" czynności służbowej. W związku z tym, immunitet określony w przepisach ustawy o NIK nie może skutkować odstąpieniem przez funkcjonariuszy Policji (lub przedstawicieli innych organów uprawnionych do kontroli ruchu drogowego) od podjęcia czynności związanych z popełnieniem bądź podejrzeniem popełnienia wykroczenia.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego, iż Komisja Dyscyplinarna nie wykazała, czy wystąpiły wskazane przez niego przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej w postaci czynu, który jest dyscyplinarnie bezprawny, szkodliwy społecznie i zawiniony. Komisja I instancji przypisała skarżącemu czyn wskazując okoliczności stanowiące znamiona przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu obowiązków godnego zachowania się, kwalifikowany z art. 71 pkt 4 w zw. z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK.

W ocenie organu drugiej instancji Komisja Dyscyplinarna zasadnie także przyjęła, że skarżący działał umyślnie z zamiarem bezpośrednim i wystarczająco uzasadniła przyjętą formę i stopień winy, wskazując w szczególności, że miał świadomość, iż jego czyn jest zachowaniem niegodnym kontrolera NIK.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że czyn skarżącego cechuje się społeczną szkodliwością nie tylko w stopniu więcej niż znikomym, ale wręcz znacznym. Zachowanie skarżącego miało bowiem negatywny wpływ na wizerunek Najwyższej Izby Kontroli i jej pracowników tym bardziej, że zajmował on odpowiedzialne stanowisko (...). Dlatego też nie można przyjąć, że czyn skarżącego należałoby rozpatrywać w kategoriach przypadku mniejszej wagi.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna oddaliła wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków A. B., J. J., M. B., W. M., P. B., A. Z., Z. H. i R. H., uznając, że okoliczności, która mają być udowodnione, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego osoby nie były bezpośrednimi świadkami przedmiotowego zdarzenia, a wiedzę o przebiegu zdarzenia mogły uzyskać wyłącznie z jego relacji lub sporządzanych dokumentów dotyczących przedmiotowego zdarzenia, które zostały załączone do akt postępowania. Zwrócił również uwagę, że niektóre okoliczności, które miałyby zostać udowodnione, tj. rozmowa z komendantem wojewódzkim Policji, czy pobyt w jednostce Policji w celu zakończenia postępowania w związanego ze zdarzeniem z (...) sierpnia 2013 r., są bezsporne i nie były kwestionowane w toku postępowania dyscyplinarnego.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna oddaliła również wniosek skarżącego o powołanie biegłego z zakresu etyki zawodowej, w celu ustalenia tzw. wyznacznika godnego postępowania kontrolerów NIK, uznając, że okoliczność, która ma być udowodniona, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Komisja orzekająca w postępowaniu odwoławczym uznała bowiem, że Komisja Dyscyplinarna w ponownym postępowaniu, kierując się wskazaniami Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia z (...) maja 2015 r., ustaliła i wskazała powyższy wyznacznik godnego zachowania się kontrolera NIK w ustalonych okolicznościach sprawy oraz dokonała oceny zachowania się skarżącego z punktu widzenia tego wyznacznika. Wzięła nadto pod uwagę, że do ustalenia przedmiotowego wyznacznika nie jest konieczne posiadanie wiadomości specjalnych i organ orzekający w postępowaniu dyscyplinarnym może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie. Jednocześnie Komisja oddaliła wniosek dowodowy o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego, z uwagi na nieprzydatność dowodu do stwierdzenia wskazanej okoliczności. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że ze względu na upływ czasu od zdarzenia, nie jest możliwe dokładne odwzorowanie istniejących wówczas okoliczności, w tym natężenia ruchu pojazdów i zachowania policjantów w zdarzeniu, które miało dynamiczny przebieg.

Skarżący na powyższe orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie ww. orzeczenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z (...) stycznia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że zaskarżone orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izby Kontroli oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne z (...) stycznia 2016 r. są prawidłowe, zostały oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym przy prawidłowo zastosowanej jego subsumcji z odpowiednio powołanymi przepisami prawa. W szczególności organy obu instancji w sposób wnikliwy i wszechstronny wykazały jakim dowodom i z jakich powodów dały wiarę, a którym i dlaczego wiary tej odmówiono, dokonując osobnej analizy każdego z tych dowodów. W uzasadnieniu orzeczeń obu instancji wskazano także dlaczego odmówiono dopuszczenia zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych i z jakich powodów wnioski te były zbędne, albo chybione w niniejszej sprawie.

Następnie wskazał, że regulacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego w NIK, wskazują na szczególny charakter stosunku pracy mianowanych kontrolerów, z którym związana jest podległość służbowa i prawo stosowania kar dyscyplinarnych. W art. 97a ust. 6 ustawy o NIK przyznano obwinionemu prawo do ustanowienia obrońcy, wskazując, iż może nim być mianowany kontroler albo adwokat. Przepis ten zawiera tzw. dyzjunkcję (inaczej alternatywę rozłączna) - słowo "albo" - umożliwiające wybór tylko jednego z dwóch obrońców. Sąd podniósł, iż przepis ten nie zawiera alternatywy ("lub") - umożliwiającego wybór zarówno kontrolera i adwokata (czyli dwóch jednocześnie obrońców) oraz każdego z nich osobo. Przez zastosowanie wyróżnika "albo", obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym kontroler mianowany NIK może ustanowić jedynie jednego obrońcę, wybierając pomiędzy kontrolerem albo adwokatem i jednocześnie ustanowienie jednego z nich wyłącza występowanie w sprawie drugiego obrońcy. Przepis ten jest sformułowany jasno i prawidłowo został zastosowany przez organy dyscyplinarne obu instancji w niniejszej sprawie. Zatem, skoro w ustawie pragmatycznej uregulowano sposób powoływania obrońcy, przepisy o ustanowieniu obrońcy w procedurze karnej nie mogą mieć w niniejszej sprawie nawet "odpowiedniego" zastosowania, albowiem sytuacja wskazana w art. 97p ustawy w ogóle nie w tej materii występuje. Tym samym fakt, że organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o ustanowienie drugiego obrońcy, nie może świadczyć, że niniejszej sprawie naruszone zostało prawo skarżącego do obrony, równiej w rozumieniu praw Konstytucji RP jak i Europejskiej Konwencji praw Człowieka.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ prawidłowo wskazał, iż nie było żadnej możliwości, aby poprzedni Prezes NIK mógł wydać ustną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji nie zachodziła potrzeba powoływania tej osoby na świadka, gdyż fakty, na które miałby zeznawać, były powszechnie znane.

Sąd I instancji stwierdził także, że zarówno analiza wniosku o ukaranie czy orzeczenia dyscyplinarnego z (...) sierpnia 2014 r. (uchylonego) oraz orzeczenia z (...) stycznia 2016 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem z (...) maja 2016 r., wskazuje, iż w każdym z tych aktów jako zarzut przyjęto "uchybienie godności zajmowanego stanowiska", odwołując się przy tym do czynu z art. 71 pkt 4 ustawy o NIK. Przepis art. 71 pkt 4 ustawy o NIK jednoznacznie stanowi, że do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Zatem godne zachowanie się kontrolera w służbie i poza służbą jest jego obowiązkiem. Nie można więc abstrahować godnego zachowania się kontrolera od wykonywania (realizacji) obowiązków kontrolera. Co więcej, godne zachowanie się kontrolera jest explicite skutkiem (następstwem) wykonywania obowiązków kontrolera i jest z tym obowiązkiem nierozerwalnie związane. W tej sytuacji, jakkolwiek brzmienie opisu czynu zawarte w orzeczeniu o ukaraniu z (...) stycznia 2016 r. różni się nieznacznie od brzmienia orzeczenia z (...) sierpnia 2014 r., zmianie tej nie można przypisać waloru naruszenia zakazu reformationis in peius z art. 443 k.p.k. Jest to bowiem uściślenie, doprecyzowanie zarzutu i z tego powodu nie można twierdzić, że w ten sposób zaostrzono odpowiedzialność skarżącego. Jest to jedynie wzmocnienie podstawy faktycznej dotychczas ustalonego i niezmiennego stanu faktycznego sprawy, a nie inny "nowy" stan faktyczny. W ocenie Sądu trudno uznać taką zmianę opisu czynu za istotnie zmieniającą jego charakter czy też jego rozmiar, skoro samo naganne działanie skarżącego pozostało takie samo, oparte zostało na tych samych i niezmiennych dowodach. Zatem zmiana taka nie stanowiła zmiany kwalifikacji prawnej zarzucanego i udowodnionego czynu, ani jego opisu co do jego istoty. Jednocześnie Sąd uznał, że opisana zmiana nie mogła skutkować zastosowaniem art. 399 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.k, albowiem powyższa instytucja odnosi się wyłącznie do zmiany kwalifikacji prawnej czynu, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, co do wyłączenia ze składu Komisji P. S. (naruszenie art. 41 § 1 k.p.k.). Skarżący twierdził, iż ww. winien wyłączyć się ze składu Komisji, z uwagi na "instrukcje, jakich udzielał P. S. prezes NIK K. K." oraz inne okoliczności związane z działalnością tegoż Prezesa NIK.

Sąd I instancji wyjaśnił, że to do Przewodniczącego Komisji należą kwestie dotyczące obsady składu Komisji, nie zaś do Prezesa NIK. Prezes NIK nie wpływał i nie wpływa na ustalenie składu Komisji. Nie udzielał także żadnych instrukcji członkom składu orzekającego Komisji pierwszej instancji, w tym P. S. W tej sytuacji, z faktu współpracy, współdziałania Prezesa NIK oraz Dyrektora Delegatury NIK w (...), oraz ze zwykłej w tych warunkach znajomości i naturalnych kontaktów (podobnie, jak w przypadku relacji Prezesa NIK z dyrektorami każdej jednostki organizacyjnej NIK), nie można wywodzić tezy o wątpliwości co do bezstronności P. S.

Zdaniem Sądu I instancji postępowanie dyscyplinarne niespornie wykazało winę skarżącego w popełnieniu zarzucanego mu czynu. Organy dyscyplinarne obu instancji, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, zasadnie przyjęły, że zachowanie skarżącego polegające na kilkukrotnym okazaniu z własnej inicjatywy legitymacji służbowej, kierowanie pod adresem policjantów żądania "puszczenia" go, gdyż śpieszy się na wywiad telewizyjny, czy też prośby o przesunięcie z tego względu kontroli na późniejszy termin, nosiło znamiona usiłowania wykorzystania stanowiska w celu odstąpienia od wykonywania przez policjantów czynności służbowych. Prawidłowo uznano za udowodnione okoliczności, iż skarżący próbował wpłynąć na postępowanie funkcjonariuszy Policji i spowodować odstąpienie przez nich od podjętych czynności, powołując się na znajomości w kierownictwie Policji i żądając połączenia z naczelnikami Policji K. i M.

Sąd stwierdził, że organy dyscyplinarne obu instancji prawidłowo w niniejszym stanie faktycznym nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącego, który zaprzeczał, iż próbował wpłynąć na postępowanie funkcjonariuszy Policji i spowodować odstąpienie przez nich od podjętych czynności. Sąd uznał, że wersja skarżącego pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z zeznaniami uczestniczących w całym, zdarzeniu policjantami i sporządzonymi przez nich notatkami służbowymi. Również wewnętrznie niespójne są wyjaśnienia skarżącego, który z jednej strony wskazuje na pospiech w celu dzielenia wywiadu w Telewizji, a z drugiej strony sam przedłuża zdarzenie wymagając od policjantów legitymowania się i przedstawiania dokumentów legalizacyjnych urządzenia do pomiaru prędkości. Zwrócił uwagę, iż takie wyjaśnienia są wewnętrznie sprzeczne także gdy zważy się, iż zdarzenie to rozpoczęło się o godzinie 18.06 i trwało jedynie 11 minut a rzeczona obecność w Telewizji została wyznaczona na godzinę 18.55 i do pokonania samochodem pozostało zaledwie kilka kilometrów (od miejsca pracy skarżącego do siedziby Telewizji jest około (...) k.m. - jak ustalił organ).

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w sytuacji opisanej we wniosku o ukaranie oraz w orzeczeniach Komisji Dyscyplinarnych obu instancji zachowanie skarżącego z pewnością wyczerpywało znamiona czynu z art. 71 pkt 4 w zw. z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK. Sąd podniósł, że nie może uchodzić za godną postawa, którą zajął skarżący podczas przedmiotowego zdarzenia. Wskazał, że w każdej sytuacji należało podporządkować się poleceniom Policji oraz podczas zachowywać się odpowiednio do powagi sytuacji podczas przeprowadzonej przez Policję kontroli. Zachowanie przeciwne, a takie wynika z przeprowadzonych przez Komisje Dyscyplinarne szczegółowych wyjaśnień, opisanych w orzeczeniach, godzi w dobre imię kontrolera naczelnego organu kontroli państwowej i może narażać NIK na utratę zaufania. Sąd pokreślił, że skarżący w czasie popełnienia czynu był (...) w (...), dlatego też powinien przejawiać wysoki stopień świadomości stosownego zachowywania się. Od (...), dającego z tego tytułu przykład innym pracownikom, należy bowiem oczekiwać wysokich standardów postępowania, a nawet wyższych niż przeciętne.

Skarżący w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczeń Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z (...) maja 2016 r. oraz Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z (...) stycznia 2016 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 3 § 3 w zw. z art. 145 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, przez ich niezastosowanie, mimo tego, że postępowanie dyscyplinarne prowadzono z rażącym naruszeniem przepisów;

- art. 42 ust. 2, art. 31 ust. 3 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3c Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez pozbawienie skarżącego praw do rzetelnego procesu oraz prawa do obrony;

- art. 433 § 1 i 2 k.p.k., przez nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego od orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej i akceptację wadliwego orzeczenia tej Komisji, które naruszało przepisy:

- art. 77, art. 93 § 1 k.p.k. i art. 97 a.ust 6 ustawy o NIK, przez pozbawienie prawa do obrony w postępowaniu wyjaśniającym oraz w trakcie rozpoznawania sprawy przez organ dyscyplinarny;

- art. 117 § 1 i 2 k.p.k., przez prowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpraw pod nieobecność drugiego obrońcy, który nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu;

- art. 167 w zw. z art. 170 § 2 k.p.k., przez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, zmierzających do wykazania, że nie popełnił zarzuconego mu czynu dyscyplinarnego oraz iż poprzedni Prezes NIK podjął niesformalizowaną decyzję procesową o odmowie wszczęcia postępowania;.

- art. 17 § 1 pkt 7 w zw. z art. 5 § 2 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK, przez naruszenie zakazu ponownego prowadzenia postępowania, mimo prawomocnej decyzji o odmowie cwszczęcia postępowania;

- art. 97p ustawy o NIK w zw. z art. 443 k.p.k., przez akceptację |orzeczenia surowszego, niż w orzeczeniu Komisji Dyscyplinarnej NIK z (...) sierpnia 2014 r.;

- art. 41 § 1 k.p.k. zw. z art. 97p ustawy o NIK, przez odmowę wyłączenia P. S. ze składu Komisji Dyscyplinarnej;

- art. 399 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.k. i art. 97p ustawy o NIK, przez wyjście poza granice oskarżenia, art. 9 7a ust. 8 ustawy o NIK przez jego niestosowanie w zakresie kosztów obrony, t w sumie, niewłaściwe rozpoznanie skargi;

2. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 97a ust. 3 ustawy o NIK, wobec jego niezastosowanie, bowiem w dacie rozpoznania skargi istniała podstawa do umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na przedawnienie karalności;

3. art. 1 w zw. z art. 3 § 3 i art. 133 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w szczególności zarzutu obrazy art. 97a ust. 8 ustawy o NIK w zakresie kosztów postępowania;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 71 pkt 4 w zw. z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK wobec bezpodstawnego uznania działania skarżącego wykonującego obowiązki służbowe kontrolera NIK za naruszające obowiązki godnego zachowania się w służbie oraz uchybiające godności stanowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej można wskazać, że zbliżone zarzuty formułowane były przez skarżącego zarówno w toku postępowania dyscyplinarnego, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji i zarówno organ, jak i Sąd szczegółowo się do nich odnosili. Prezentowana argumentacja zasługuje na aprobatę i w zasadniczym zakresie nie ma potrzeby jej powielania.

Na uwzględnienie nie zasługiwał pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, który - co należy podkreślić - został sformułowany w sposób niestaranny. Zarzucając naruszenie art. 3 § 3 w zw. z art. 145 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, autor skargi kasacyjnej nie wskazał aktu prawnego, w którym podane przepisy są zamieszczone. Brak ten nie uniemożliwiał jednak odniesienia się do analizowanego zarzutu, albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano stosowny akt prawny, tj. ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli poddanego jego jurysdykcji postępowania dyscyplinarnego mianowanych kontrolerów NIK i nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego i procesowego skargę oddalił. Nie można zatem postawić Sądowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem przepis ten zostałby naruszony jedynie wówczas, gdyby Sąd nie uwzględnił skargi, mimo naruszenia przepisów przez organy w toku postępowania dyscyplinarnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

W toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym nie zostało naruszone prawo skarżącego do rzetelnego procesu, jak i prawo do obrony. Wszystkie zarzuty związane z tak określonym naruszeniem nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 97p ustawy o NIK w toku postępowania dyscyplinarnego, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii uregulowanej w rozdziale 4a ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej mianowanych kontrolerów. W przypadku uregulowania danej kwestii w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli, sięganie do regulacji Kodeksu postępowania karnego nie jest możliwe. Zagadnieniem, które zostało unormowane w ustawie jest m.in. prawo obwinionego do obrony. Zgodnie z art. 97a ust. 6 ustawy o NIK obwiniony może ustanowić obrońcę. Z zastrzeżeniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej obrońcą może być mianowany kontroler albo adwokat.

Na podstawie dotychczasowych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego można skonstatować, że:

1) prawo do obrony jest nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, lecz także elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego;

2) prawo do obrony w swym konstytucyjnym wymiarze odnosi się nie tylko do odpowiedzialności stricte karnej, lecz także do wszelkiej odpowiedzialności o charakterze represyjnym, a więc również dyscyplinarnej;

3) prawo do obrony przysługuje na każdym etapie postępowania o charakterze represyjnym;

4) ustawodawca ma obowiązek ukształtowania przepisów regulujących wszelkiego rodzaju postępowania dyscyplinarne tak, by jak w postępowaniu karnym zapewniały odpowiedni poziom prawa do obrony w wymiarze materialnym i formalnym;

5) prawo do obrony w sensie formalnym musi gwarantować możliwość wyboru pełnomocnika procesowego;

6) prawo do obrony nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniu w trybie art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 9 lipca 2009 r., K 31/08).

Przywołane stanowisko zostało ujęte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego kwestii konstytucyjności przepisów pragmatyk służbowych zezwalających na ustanowienie w postępowaniu dyscyplinarnym obrońcy jedynie spośród funkcjonariuszy. Do wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących tej kwestii odwołuje się też skarżący kasacyjnie. Rzecz w tym, że rozstrzygnięcia te zapadły w odmiennym stanie prawnym. Trybunał Konstytucyjny sformułował tezę o obowiązku ustawodawcy takiego ukształtowania przepisów regulujących wszelkiego rodzaju postępowania dyscyplinarne, by, tak jak w postępowaniu karnym, zapewniały odpowiedni poziom prawa do obrony. Zdaniem Trybunału regulacja ograniczająca możliwość wyboru wyłącznie do funkcjonariuszy danej służby musi budzić zastrzeżenia co do formalnego wymiaru prawa do obrony. Obrona powierzona funkcjonariuszowi danej służby nie gwarantuje, nawet przy dołożeniu przez nich najwyższej staranności, należytego poziomu obrony obwinionego, który w większym stopniu zapewnić może zawodowy prawnik.

Przepis art. 97a ust. 6 ustawy o NIK nie wprowadza ograniczeń zakwestionowanych przez Trybunał. Konstytucyjne prawo wyboru obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się w Najwyższej Izbie Kontroli jest zachowane. Obwiniony ma bowiem prawo do skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, co oznacza, że jego prawo do obrony i rzetelnego procesu nie zostaje mocą powyższej regulacji naruszone. W analizowanym przepisie obwinionemu przyznano prawo do ustanowienia obrońcy, określając krąg podmiotów, spośród których można dokonać wyboru obrońcy. Obrońcą może być mianowany kontroler albo adwokat. W analizowanym przepisie ustawodawca, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, posłużył się spójnikiem "albo". Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). Jest to spójnik wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań lub części zdań. W przepisie zastosowana została zatem dysjunkcja, która oznacza zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi dokładnie jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, a wcześniej orzekających w sprawie organów dyscyplinarnych, że na gruncie przepisów ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli obwiniony musi dokonać wyboru pomiędzy obrońcą - mianowanym kontrolerem a obrońcą - adwokatem. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddawany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym), a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (por. T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wydanie 3, Warszawa 2002). Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do dostatecznie jasnej jego interpretacji. Jest nadto zbieżna z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie (por. Elżbieta Jarzęcka-Siwik (:w) E. Jarzęcka-Siwik, M. Berek, B. Skarka, Z. Wrona, Najwyższa Izba Kontroli i prawne aspekty funkcjonowania kontroli państwowej, Warszawa 2018). Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby ustawodawca posłużył się spójnikiem "lub", jak np. w art. 113 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym obwiniony może ustanowić obrońcę spośród sędziów, prokuratorów, adwokatów lub radców prawnych. Wówczas dokonywanie tego rodzaju wyboru nie byłoby konieczne. Skoro w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli uregulowano jednoznacznie sposób powołania obrońcy obwinionego, to nie mogą mieć zastosowania, nawet odpowiedniego, przepisy procedury karnej, w tym te odnoszące się do liczby obrońców, których można ustanowić w postępowaniu karnym. Nie można także sięgać do uregulowań innych procedur dyscyplinarnych, z uwagi na różne regulacje prawne związane ze specyfiką poszczególnych służb.

Skarżący w toku postępowania dyscyplinarnego miał ustanowionego profesjonalnego obrońcę, który reprezentował go przed organami dyscyplinarnymi obu instancji, jak i w postępowaniu przed Sądem. Jego prawo do obrony zostało zrealizowane. Można jedynie dodać, że skarżący, zarzucając pozbawienie go prawa do obrony, wskazuje jedynie na aspekt formalny, nie podaje natomiast w zaniechaniu jakich działań przez ustanowionego obrońcę jego prawo do obrony i rzetelnego procesu zostało naruszone.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 433 § 1 i 2 k.p.k., jak i art. 167 w zw. z art. 170 § 2 k.p.k. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wszelkie istotne zarzuty odwołania zostały przez organ II instancji rozważone. Skarżący nie podaje, które z nich zostały przez organ pominięte. Natomiast nieuwzględnienie zarzutów nie może być utożsamiane z ich nierozpoznaniem. Oddalając wnioski dowodowe organ każdorazowo wskazywał na konkretne i obiektywne tego przyczyny i argumentacja organu w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń. Jako trafną należy ocenić argumentację organu przedstawioną dla uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka poprzedniego Prezesa NIK J. Jezierskiego.

Stosownie do art. 97c ust. 1 ustawy o NIK, w razie uzyskania wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli wyznacza rzecznika dyscyplinarnego spośród mianowanych kontrolerów mających wykształcenie prawnicze i poleca mu wszczęcie i przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego. Ze względu na istotę i wagę tego rodzaju decyzji za zasadne należy przyjąć, wywodzone z przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania karnego zasady pisemności i prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, że tego rodzaju polecenie, tj. decyzja, wydawane jest w formie pisemnej (por. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Wyd. II zaktualizowane, Difin, Warszawa 2015, str. 343). Skoro zaś decyzja o wszczęciu postępowania jest wydawana w formie pisemnej, to również decyzja o odmowie wszczęcia tego postępowania musi zostać wydana w formie pisemnej, albowiem to Prezes NIK, zgodnie z art. 97c ustawy o NIK, decyduje o bycie postępowania dyscyplinarnego. Zatem zarówno pozytywna, jak również negatywna decyzja w tej sprawie musi być podjęta w formie pisemne. Prowadzi to do wniosku, że Prezes NIK nie miał prawa podjęcia niesformalizowanej decyzji procesowej o odmowie wszczęcia postępowania, wobec czego zbędne było dopuszczanie dowodu z zeznań tego świadka. Brak prawomocnej decyzji o odmowie wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego nie pozwala na uznanie zasadności zarzutu naruszenia art. 17 § 1 pkt 7 w zw. z art. 5 § 2 k.p.k. i zakazu ponownego prowadzenia postępowania. W obrocie prawnym znajduje się natomiast decyzja Prezesa NIK z 29 października 2013 r. o wyznaczeniu Rzecznika Dyscyplinarnego w związku z powzięciem wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przez skarżącego, zawierająca polecenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego pod kątem naruszenia przez skarżącego art. 71 pkt 4 ustawy o NIK, w oparciu o którą prowadzone było postępowanie dyscyplinarne.

Nie można podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 41 § 1 k.p.k. w zw. z art. 97p k.p.k. Aby możliwe było zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie muszą istnieć okoliczności tego rodzaju, które mogłyby wywoływać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członka Komisji Dyscyplinarnej w danej sprawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane.

Organami orzekającymi o odpowiedzialności dyscyplinarnej są Komisja Dyscyplinarna i Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna. Orzekają one w składach trzyosobowych. Członkowie Komisji orzekający na zasadach niezawisłości, muszą dawać rękojmię należytego wykonywania obowiązków (art. 97a ust. 4 ustawy o NIK). Mają więc swobodę w orzekaniu i samodzielnie rozstrzygają zagadnienia faktyczne i prawne (art. 97a ust. 5 ww. ustawy). Pracą Komisji kieruje jej przewodniczący, który ustala skład zespołu orzekającego i wyznacza jego przewodniczącego. To zatem do przewodniczącego Komisji, a nie Prezesa NIK należą kwestie obsady składu orzekającego w danej sprawie. Ani Prezes NIK, ani żaden inny przełożony kontrolera nie mogą wpływać na treść wydanych orzeczeń. Podnoszone w rozpoznawanej sprawie kwestie, a odnoszące się do Prezesa NIK i podejmowanych przez niego działań, jako że nie dotyczą one przedmiotowej sprawy, nie mogą przemawiać za wątpliwościami co do bezstronności P. S. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że konieczne kontakty i relacje Prezesa NIK z dyrektorami jednostek organizacyjnych NIK, nie mogą rzutować na ewentualny brak bezstronności wskazanego członka Komisji. Zważyć przy tym należy, że P. S. orzekał w Komisji Dyscyplinarnej, a nie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej, której orzeczenie było przedmiotem zaskarżenia do Sądu, jak i na okoliczność, że Prezes NIK nie miał żadnego wpływu na obsadę składu orzekającego w Komisji Dyscyplinarnej.

Naruszenia art. 443 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK skarżący kasacyjnie upatruje w przypisaniu mu nowego czynu, polegającego na naruszeniu obowiązków pracownika NIK.

W doktrynie prawa karnego przyjmuje się, że w związku z wynikającym z powyższego przepisu pośrednim zakazem reformationis in peius, przy porównaniu "surowości orzeczenia" z poprzednim orzeczeniem należy brać pod uwagę nie tylko orzeczone karę i środki, lecz także ustalenia faktyczne, kwalifikację prawną czynu, a także możliwe następstwa tych rozstrzygnięć dla sytuacji prawnej oskarżonego w przyszłości (prawne skutki skazania). Ten swoisty bilans wydanego orzeczenia w stosunku do orzeczenia uchylonego nie może wypaść mniej korzystnie dla oskarżonego.

Takie porównanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone i organ doszedł do przekonania, że uszczegółowienie czynu nie doprowadziło do pogorszenia sytuacji procesowej skarżącego i nie miało wpływu w zakresie orzeczenia o winie, jak również na wymierzoną karę. Ocena ta została w pełni zaakceptowana przez Sąd I instancji, zaś w skardze kasacyjnej nie została przedstawiona taka argumentacja, która mogłaby ją podważyć. W sprawie istotne jest, iż nie uległy zmianie ustalenia faktyczne. W orzeczeniu Komisji Dyscyplinarnej z 19 sierpnia 2014 r. skarżącego uznano winnym uchybienia godności zajmowanego stanowiska, przy czym czyn skarżącego został zakwalifikowany z art. 71 pkt 4 ustawy o NIK. Zgodnie z tym przepisem do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Uznano zatem, że godność stanowiska kontrolera jest nierozerwalnie związana z obowiązkiem jego godnego zachowania się w służbie i poza służbą. W orzeczeniu z (...) stycznia 2016 r. opis czynu został dostosowany do treści art. 97a ust. 1 ustawy o NIK, przy czym uszczegółowienie czynu nie doprowadziło w żaden sposób do pogorszenia sytuacji procesowej skarżącego i nie miało wpływu w zakresie orzeczenia o winie, jak i na wymierzoną karę. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że to przecież nie same stwierdzenia "naruszył obowiązki pracownika NIK - godnego zachowania się w służbie i poza służbą... i uchybił godności zajmowanego stanowiska" stanowią o istocie zarzucanego czynu, ale wypełnienie tych stwierdzeń wskazaną w orzeczeniach treścią, precyzyjnie opisującą konkretne naganne zachowanie skarżącego (...) sierpnia 2013 r. Samo naganne zachowanie skarżącego pozostało takie samo, a do jego ustalenia doszło w oparciu o te same dowody. Istotne jest również i to, że przewinienie dyscyplinarne jest rozpatrywane i oceniane nie tylko w płaszczyźnie normatywnej, ale także zawodowej i etycznej.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 399 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK, którego to naruszenia skarżący dopatruje się w wyjściu poza granice oskarżenia. Skarżący zarzut ten wiąże z ograniczeniem zakresu oskarżenia przez rzecznika dyscyplinarnego na rozprawie przez wyeliminowanie z zarzutu wykroczeń drogowych. Postępowanie dyscyplinarne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku rzecznika dyscyplinarnego, w którym określony został zarzut popełnienia przez skarżącego czynu, obejmującego również niezatrzymanie się do kontroli drogowej. Z oświadczenia rzecznika na rozprawie nie można wywnioskować, aby jego intencją było ograniczenie zakresu wniosku. Wręcz stwierdza on, że po wniesieniu wniosku o ukaranie, elementy tego wniosku, w tym dotyczące opisu czynu, mogą być zmienione tylko przez Komisję. Istotne jest bowiem, że po wniesieniu wniosku o ukaranie rzecznik występujący w postępowaniu dyscyplinarnym w pozycji oskarżyciela, nie może skutecznie modyfikować opisu czynu ujętego w tym wniosku. W tym zakresie w zaskarżonym orzeczeniu organ odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, które z uwagi na odpowiednie stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd Najwyższy zwraca w nim uwagę na pryncypia procesu karnego, do których należy m.in. niezmienność stanu oskarżenia. Zasada ta znajduje zastosowanie także w sprawach toczących się w ramach postępowania dyscyplinarnego, w związku z czym przyjąć należy, że organ prawidłowo uznał, iż opis czynu odnosi się również do niezatrzymania się skarżącego do kontroli drogowej.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 97a ust. 8 ustawy o NIK, zgodnie z którym koszty postępowania dyscyplinarnego ponosi Najwyższa Izba Kontroli. Uprawnione jest stanowisko organu, iż koszty o których mowa w powyższym przepisie, to koszty związane z pracą rzecznika dyscyplinarnego, komisji dyscyplinarnych, wynagrodzeniem biegłych, stawiennictwem świadków. Są to bowiem koszty związane z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym i pokrywane są one z budżetu NIK. Nie można obciążyć nimi obwinionego, nawet w razie uznania jego odpowiedzialności dyscyplinarnej. Do kosztów tych nie zalicza się kosztów związanych z ustanowieniem obrońcy. Kwestie kosztów poniesionych przez obwinionego rozstrzygają przepisy Kodeksu postępowania karnego, do których odsyła art. 97p ustawy o NIK. Zgodnie z art. 632 pkt 2 i art. 616 § 1 pkt 2 k.p.k. tylko w sytuacji uniewinnienia obwinionego należy się obwinionemu zwrot wydatków, do których zalicza się wydatki związane z ustanowieniem w sprawie obrońcy. Taka jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 3 i art. 133 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wiąże z nie odniesieniem się przez Sąd I instancji do zarzutu obrazy art. 97a ust. 8 ustawy o NIK. Nie wskazuje jednak jaki jest wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, co jest wymogiem przewidzianym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut został sformułowany nieprawidłowo i jako taki nie podlegał uwzględnieniu. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku WSA do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze do tego sądu, a uznanych przez NSA za nieuzasadnione, nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2004 r., GSK 810/04, z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na przedawnienie karalności. Zgodnie z art. 97a ust. 3 ustawy o NIK nie można wydać orzeczenia o ukaraniu po upływie 3 lat od popełnienia przewinienia. Ustanowiona w tym przepisie data graniczna dotyczy zakończenia postępowania prawomocnym orzeczeniem nie później niż po upływie 3 lat od popełnienia przewinienia, chyba że czyn zawiera również znamiona przestępstwa. Prawomocne orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej zostało wydane (...) maja 2016 r., a więc przed upływem 3 lat od popełnienia przewinienia, które miało miejsce (...) sierpnia 2013 r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na bieg terminu przedawnienia karalności, gdyż istotna jest jedynie data, w jakiej do prawomocnego ukarania obwinionego przez powołany do tego organ doszło. W sprawie nie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., skoro nie stwierdzono podstaw do umorzenia postępowania dyscyplinarnego.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 pkt 4 w zw. z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował wprawdzie, czy do naruszenia powyższych przepisów doszło przez ich błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje jednak, że chodziło w nim o zarzut niewłaściwego zastosowania. Dodatkowo zauważyć należy, że analizowany zarzut nie zawiera uzasadnienia, co dalece utrudnia odniesienie się do niego. Wyniki postępowania dyscyplinarnego nie dają podstaw do przyjęcia, że nastąpiło bezpodstawne uznanie działań skarżącego na naruszające powołane regulacje. Prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że postępowanie dyscyplinarne bezspornie wykazało winę skarżącego w popełnieniu zarzucanego mu czynu. Poczynione w sprawie ustalenia faktycznie nie zostały skutecznie podważone. Opisane we wniosku o ukaranie oraz w orzeczeniach Komisji Dyscyplinarnych obu instancji zachowanie skarżącego z pewnością wyczerpywało znamiona czynu z art. 71 pkt 4 w zw. z art. 97a ust. 1 ustawy o NIK. W stanie faktycznym sprawy nie mogło dojść do naruszenia obowiązków kontrolera bez naruszenia obowiązku godnego zachowania się. Organ w sposób wyczerpujący wykazał i uzasadnił wszystkie elementy zachowania się obwinionego, składające się na pojęcie niegodnego zachowania się i wyczerpujące znamiona czynu przypisanego mu w orzeczeniu o ukaraniu. Nie można uznać za godne zachowanie się skarżącego podczas opisanego w orzeczeniach zdarzenia. Skarżący winien podporządkować się poleceniom Policji i w sposób odpowiedni do sytuacji, czyli spokojny i rzeczowy wyjaśnić swoje zachowanie, nie czyniąc przy tym sugestii co do swojej pozycji i ewentualnych znajomości. Organy orzekające w sprawie przyjęły wzorzec postępowania kontrolera podczas kontroli drogowej i wzorzec ten zasługuje na akceptację. Niewątpliwie kontrolerów NIK obowiązują wyższe standardy zachowań niż przeciętnego obywatela i w każdej sytuacji, zarówno na służbie, jak i poza nią powinni oni zachowywać się odpowiednio i godnie. W trakcie kontroli drogowej kontroler, jak każdy uczestnik ruchu drogowego, obowiązany jest stosować się do poleceń i sygnałów oraz wskazówek wydawanych przez funkcjonariuszy Policji. Po zatrzymaniu się do kontroli drogowej powinien wykonywać polecenia policjantów, powstrzymując się od zbędnych komentarzy i wykonywania czynności, które mogą wywoływać u funkcjonariuszy Policji i ewentualnych postronnych obserwatorów zdarzenia choćby tylko wrażenie wywierania presji w celu wymuszenia od policjantów określonego zachowania się. Kontroler powinien zapanować nad emocjami, zachowując się kulturalnie i uprzejmie, nie okazując swojej wyższości lub lekceważącego stosunku do innych osób. Winien unikać niepożądanych zachowań mających negatywny wpływ na wizerunek NIK. Zachowanie skarżącego naruszające te standardy, a takie jawi się ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niewątpliwie godzi w dobre imię kontrolera naczelnego organu kontroli państwowej i może narażać NIK na utratę zaufania.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.