Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2681000

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 grudnia 2018 r.
I OSK 70/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec (spr.), del. WSA Przemysław Szustakiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 761/16 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie dodatku służbowego

1. uchyla zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) stycznia 2016 nr (...);

2. umarza postępowanie administracyjne;

3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz H.G. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 761/16 oddalił skargę H.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie dodatku służbowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor (...) Komendy Głównej Straży Granicznej w dniu 17 grudnia 2015 r. zwrócił się z wnioskiem o podwyższenie (...) SG H.G. dodatku służbowego na czas określony od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. do wysokości 47,52% podstawy naliczenia, uzasadniając wniosek wzorowym wykonywaniem obowiązków służbowych i przejawianiem inicjatywy w służbie przez funkcjonariusza.

Z powyższych przyczyn Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...), na podstawie art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 3 i 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 z późn. zm.), podwyższył (...) SG H.G. dodatek służbowy do wysokości 47,52% podstawy naliczenia w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r.

H.G. zapoznała się z ww. rozkazem personalnym w dniu 29 grudnia 2015 r., a w dniu 30 grudnia 2015 r. zwróciła się z prośbą o zwolnienie jej ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 5 lutego 2016 r.

W dniu 26 stycznia 2016 r. do Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło z (...) Komendy Głównej Straży Granicznej pisemne oświadczenie (...) SG H.G. z dnia 26 stycznia 2016 r., informujące, że w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a.") wyraża ona zgodę na zmianę przyznanego jej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) podwyższenia dodatku służbowego z wysokości 47,52% na 35,17% podstawy naliczenia od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r.

W wyniku powyższego oświadczenia, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...), na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił swój rozkaz personalny z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w części dotyczącej podwyższenia ww. dodatku służbowego w ten sposób, że w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. podwyższył (...) SG H.G. dodatek służbowy do wysokości 47,52% podstawy naliczenia, a od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. podwyższył (...) SG H.G. dodatek służbowy do wysokości 35,17% podstawy naliczenia. Podał, że decyzja podlega wykonaniu w trybie art. 130 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a.

Następnie Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...), na podstawie art. 45 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, zwolnił (...) SG H.G. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 5 lutego 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. rozkazu personalnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby, orzekając, że zwolnienie ze służby w Straży Granicznej nastąpi z dniem 31 marca 2016 r., zaś w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) stała się przedmiotem wniosku H.G. z dnia 8 lutego 2016 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podała, że została zmuszona do podpisania niekorzystnego dla niej oświadczenia z dnia 26 stycznia 2016 r., które będzie skutkować obniżeniem pobieranego przez nią w niedalekiej przyszłości świadczenia emerytalnego. Ponadto zarzuciła brak w sprawie uzasadnionego ważnego interesu społecznego, jak również interesu strony, do zastosowania art. 155 k.p.a.

Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w świetle § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, dodatku służbowego nie przyznaje się w nowej wyższej wysokości oraz nie podwyższa się dodatku służbowego na czas określony funkcjonariuszom przyjętym do służby przed dniem 1 stycznia 2013 r., którzy zgłosili pisemne wystąpienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Wskazał, że biorąc pod uwagę datę prośby H.G. o zwolnienie ze służby, która została przez nią złożona następnego dnia po zapoznaniu się z rozkazem personalnym z dnia 24 grudnia 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, uznać należy, że jedynie czekała ona na wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie podwyższenia przedmiotowego dodatku. W przeciwnym wypadku, gdyby H.G. w pierwszej kolejności złożyła prośbę o zwolnienie ze służby, to zgodnie z przepisami powołanego powyżej rozporządzenia nie otrzymałaby podwyższenia dodatku służbowego, a co za tym idzie wzrostu przyszłej emerytury. Takie postępowanie funkcjonariusza stanowi pewnego rodzaju obejście powszechnie obowiązujących przepisów.

Odnosząc się do zarzutu braku w zaskarżonej decyzji uzasadnienia ważnego interesu społecznego, jak i interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. stwierdził, że w interesie Straży Granicznej nie jest podwyższanie lub przyznawanie w nowej wyższej wysokości dodatków funkcjonariuszom odchodzącym na emeryturę. Powyższe wynika wprost z § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a cyt. rozporządzenia. Wskazując na treść art. 155 k.p.a. podał, że celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki podyktowane interesem społecznym, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Jest to decyzja uznaniowa.

Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił, że podwyższenie dodatku służbowego do wysokości 47,52% podstawy naliczenia ostatecznie stanowiło kwotę 2.032,20 zł. (...) H.G. posiadała dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony w wysokości 21,02% podstawy naliczenia, co stanowiło kwotę 898,90 zł. Podwyższenie czasowe wskazane w rozkazie personalnym z dnia 24 grudnia 2015 r. na okres 3 miesięcy dodatku służbowego do wysokości 47,52% podstawy naliczenia stanowiło skutek finansowy na korzyść funkcjonariusza w wysokości 1.133,30 zł. Ponadto wyżej wymieniona w okresie od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. posiadała podwyższenie dodatku służbowego do wysokości 28,15% podstawy naliczenia, co powodowało korzyść w wysokości 305,00 zł.

W ocenie organu, powyższy aspekt, tj. zasada niepodwyższania uposażenia funkcjonariuszom przechodzącym w stan spoczynku, oraz interes strony w uzyskaniu wyższego świadczenia emerytalnego powoduje, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. nie naruszała ani interesu H.G., ani interesu służby.

Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie obniżyła wyżej wymienionej dodatku służbowego, a jedynie określiła go w nowej wartości od dnia 1 lutego 2016 r. - podwyższenie dodatku służbowego, stanowiło zysk 605,20 zł. Kwota ta skutkować będzie wyższym świadczeniem emerytalnym.

Odnosząc się do zarzutu działania pod presją podał, że H.G. zarówno w oświadczeniu z dnia 26 stycznia 2016 r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała, dlaczego wówczas, jak twierdzi, działała pod presją, tego zarzutu nie rozwinęła.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez ich bezzasadne zastosowanie wobec skarżącej,

2) przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- art. 155 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do rozkazu personalnego z dnia (...) grudnia 2015 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, że podstawą przyznania jej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 grudnia 2015 r. podwyższonego dodatku służbowego była jej wzorowa służba. W jej przypadku nie należy stosować § 7 ust. 5a cyt. rozporządzenia, gdyż wniosek jej przełożonego o podwyższenie przedmiotowego dodatku został złożony w dniu 22 grudnia 2015 r., a jej wniosek o zwolnienie ze służby został złożony w dniu 30 grudnia 2015 r. - czyli już po otrzymaniu rozkazu z dnia 24 grudnia 2015 r. o przyznaniu dodatku służbowego.

Skarżąca powołując treść art. 108 ustawy o Straży Granicznej oraz § 7 ust. 6 cyt. rozporządzenia stwierdziła, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w ustawie albo w rozporządzeniu uzasadniająca obniżenie przedmiotowego dodatku. Przepisy nie wskazują również, aby obniżenie dodatku służbowego mogło nastąpić na wniosek funkcjonariusza, nawet przyjmując, że złożone przez nią w dniu 26 stycznia 2016 r. oświadczenie było wnioskiem o wydanie decyzji o obniżenie dodatku służbowego.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca zarówno w toku postępowania przed organem jak i w skardze nie przedstawiła żadnych dowodów dotyczących złożenia oświadczenia z dnia 26 stycznia 2016 r. wbrew jej woli. Sama złożyła przedmiotowe oświadczenie i wyraziła w nim zgodę w trybie art. 155 k.p.a. na zmianę podwyższonego dodatku służbowego. Skarżąca oświadczenia nie wycofała. Zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, z uwagi na związanie organu trzymiesięcznym terminem do zwolnienia skarżącej ze służby na jej prośbę mogła ona przedmiotowego oświadczenia w ogóle nie składać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w dniu 1 lutego 2016 r. został wydany rozkaz personalny, uwzględniający w całości wniosek skarżącej o zwolnienie jej ze służby z dniem 5 lutego 2016 r. W wyniku złożenia przez skarżącą środka odwoławczego od tego rozkazu, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia (...) marca 2016 r. zmienił datę zwolnienia ze służby z dnia 1 lutego 2016 r. na dzień 31 marca 2016 r. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne i skarżąca została ze służby zwolniona z dniem 31 marca 2016 r. Oznacza to, że wszystkie rozstrzygnięcia organu dotyczące ustalenia skarżącej wysokości dodatku służbowego tj.: rozkaz personalny z dnia (...) grudnia 2015 r., decyzja z dnia (...) stycznia 2016 r. oraz decyzja z dnia (...) marca 2016 r. - zostały wydane w trakcie trwania stosunku służbowego. Konstatacja ta jest istotna wobec treści przepisów art. 103, art. 104, art. 108 oraz art. 110 ustawy o Straży Granicznej, które ustalają ramy czasowe dla dokonywania rozstrzygnięć w zakresie uposażenia funkcjonariusza (od dnia początku służby do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby) oraz definiują pojęcie uposażenia i jego składników. Gdyby skarżąca została zwolniona ze służby z dniem 5 lutego 2016 r., wówczas całe, wszczęte jej wnioskiem z dnia 26 stycznia 2016 r. postępowanie administracyjne musiałoby zostać przez organ umorzone na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość i niemożność dalszego prowadzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla oceny prawidłowości decyzji w przedmiocie obniżenia H.G. dodatku służbowego istotne jest, iż w tej sprawie postępowanie zostało zainicjowane jej wnioskiem (oświadczenie woli) z dnia 26 stycznia 2016 r., złożonym w trybie art. 155 k.p.a., o zmianę od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. podwyższonego dodatku służbowego w rozkazie personalnym z dnia 24 grudnia 2015 r. z wysokości 47,52% podstawy naliczenia na 37,17% podstawy naliczenia. Przy czym skarżąca wniosku o zmianę decyzji w tym trybie nie uzasadniła. Wprawdzie później twierdziła, że składając przedmiotowe oświadczenie działała pod przymusem, to jednak nigdy tej kwestii nie wyjaśniła i do daty zakończenia postępowania go nie cofnęła. Skutku takiego nie wywołała zarówno treść wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skarga. H.G. znana była treść § 7 ust. 5a cyt. rozporządzenia, zwłaszcza w kontekście bezpośredniości dwóch zdarzeń: wydania w dniu 24 grudnia 2015 r. rozkazu personalnego o znacznym podwyższeniu (o 47,52% podstawy naliczenia) dodatku służbowego oraz złożenia przez nią w dniu 30 grudnia 2015 r. wniosku o zwolnienie ze służby, z uwagi na uprawnienia emerytalne. Okoliczności te wskazują na ziszczenie przesłanki zawartej w art. 155 k.p.a. - zgody strony i jej interesu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie ziściły się również kolejne przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie takiej decyzji (art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz § 7 ust. 6 cyt. rozporządzenia), za zmianą decyzji przemawiał także interes społeczny. W interesie Straży Granicznej nie jest bowiem podwyższanie lub przyznawanie w nowej wyższej wysokości dodatków funkcjonariuszom odchodzącym na emeryturę. Wynika to wprost z treści § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 i ust. 5a omawianego rozporządzenia. Skarżąca od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. miała podwyższenie dodatku służbowego w wysokości ok. 305 zł. Natomiast podwyższenie dodatku służbowego ustalone zaskarżoną decyzją (jakkolwiek niższe od podwyższenia rozkazem personalnym z dnia 24 grudnia 2015 r.) było i tak dwukrotnie wyższe w porównaniu z podwyższeniem, jakie skarżąca miała wcześniej od końca 2015 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie nie można również nie zauważać związku z normą § 7 ust. 5a cyt. rozporządzenia dwóch bliskich czasowo i powiązanych zdarzeń: wydania w dniu 24 grudnia 2015 r. rozkazu personalnego o znacznym podwyższeniu dodatku służbowego (o 47,52% podstawy naliczenia) oraz złożenia przez skarżącą w tydzień później wniosku o zwolnienie ze służby z uwagi na uprawnienia emerytalne. Prezentowane w skardze rozumienie powyższego przepisu, w tym kontekście czasowym prowadziłoby do uznania, że co najmniej jedno z tych dwóch zdarzeń zmierzało do obejścia prawa. Nie po to bowiem organ podwyższa funkcjonariuszowi składniki uposażenia, aby w niespełna miesiąc później odchodził on na emeryturę. Właśnie takiej sytuacji ma zapobiegać regulacja zawarta w § 7 ust. 5a cyt. rozporządzenia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 155 k.p.a. i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H.G., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 z późn. zm.) w zw. z § 7 ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 z późn. zm.), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do sytuacji skarżącej,

- art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez jego niezastosowanie przy ocenie wniosku złożonego przez skarżącą oraz decyzji obniżającej dodatek służbowy, gdy z przepisu tego wynika, że obniżenie dodatku możliwe jest wyłącznie w przypadkach wymienionych w tym przepisie,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegał interes społeczny lub słuszny interes strony w wydaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2016 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Powołując treść § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej podała m.in., że przepis ten nie przewiduje możliwości dokonania zmiany dodatku na wniosek funkcjonariusza. Wskazała, że w jej przypadku nie zachodziły również podstawy do dokonania obniżenia dodatku służbowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, bezpodstawnie zarzucono jej zamiar obejścia prawa poprzez złożenie wniosku o zwolnienie ze służby po otrzymaniu przedmiotowego podwyższonego dodatku służbowego. Tymczasem jej działanie w żadnej mierze nie może być uznane za naruszenie czy obejście prawa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie powołując się na regulację zawartą w § 7 ust. 5 pkt 1 i § 7 ust. 5a cyt. rozporządzenia wskazała, że dodatek służbowy w podwyższonej wysokości otrzymała na wniosek przełożonego. Z przepisu § 7 ust. 5a omawianego rozporządzenia nie wynika, aby przyznany podwyższony dodatek służbowy mógł zostać cofnięty w przypadku złożeniu przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pomimo stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegał interes społeczny lub słuszny interes strony w wydaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2016 r.

Skarżąca kasacyjnie odnosząc się do kwestii jej zgody na zmianę decyzji w przedmiocie zmniejszenia dodatku służbowego stwierdziła, że w rzeczywistości taka zgoda nie istniała. Nie mając innych możliwości wykazania braku zgody na dokonanie obniżenia dodatku służbowego zaskarżyła ww. decyzję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała okoliczności związane ze złożeniem przez nią wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r. Podkreśliła, że gdyby faktycznie żądała zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i taką zgodę wyraziła to nie składałaby wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do powołanych w niej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocenę trafności tego zarzutu poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej. Wyjaśnić należy, iż instytucja uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i może być stosowana zarówno wobec decyzji niewadliwych, jak i tych, które są obarczone wadami niekwalifikowanymi. Wprawdzie postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się ono w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zastosowanie tego trybu nadzwyczajnego nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji oraz obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skorzystanie z omawianej instytucji wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. tj. wyrażenia przez stronę zgody na uchylenie/zmianę decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji. Dla zastosowania tego trybu niezbędne jest zatem ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową, jak i przedmiotową. Ma to miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujących tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość ta występuje wówczas, gdy są te same podmioty oraz gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania w konkretnej sprawie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. zawsze wymaga uprzedniego ustalenia, czy występuje tożsamość sprawy administracyjnej, a więc czy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a przedmiotem postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Przyjęcie stanowiska, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz jego ocena w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając możliwość zastosowania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej art. 155 k.p.a. w kontekście ustalenia tożsamości sprawy, stwierdzić należy, iż w tym przypadku Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że nie został spełniony warunek braku zmiany stanu faktycznego sprawy. Bezspornym jest, że w dacie wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej rozkazu personalnego z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) o podwyższeniu (...) SG H.G. dodatku służbowego, który został jej doręczony w dniu 29 grudnia 2015 r., była ona funkcjonariuszem, który nie zgłosił na piśmie wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Natomiast w dacie wydania przez ten organ decyzji z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w trybie art. 155 k.p.a, utrzymanej w mocy decyzją z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), dotyczącej rozkazu personalnego z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) - stan faktyczny sprawy uległ zmianie, gdyż wyżej wymieniona w dniu 30 grudnia 2015 r. zgłosiła pisemne wystąpienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę.

Okoliczność ta ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie z uwagi na treść § 7 ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że przepisu § 7 ust. 5 pkt 1 (dającego możliwość przyznania dodatku w nowej, wyższej niż uprzednio wysokości albo podwyższenie go na czas określony w przypadku spełnienia podanych tam przesłanek) nie stosuje się do funkcjonariuszy przyjętych do służby przed dniem 1 stycznia 2013 r. (jak skarżąca), którzy zgłosili pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Jak wyżej podano, przepis § 7 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia był podstawą wydania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fakt następczego zgłoszenia przez H.G. pisemnego wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę spowodował taką zmianę stanu faktycznego, która nie pozwalała organowi na zastosowanie w tej sprawie art. 155 k.p.a. Komendant Główny Straży Granicznej, zmieniając decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) ww. rozkaz personalny w oparciu o ten przepis, w istocie ponownie rozpoznał sprawę i ponownie zastosował wobec H.G. § 7 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie treścią § 7 ust. 5a tego rozporządzenia, który to przepis - w nowo powstałych okolicznościach faktycznych sprawy - zakazywał zastosowania § 7 ust. 5 pkt 1.

Powyższe stwierdzenie naruszenia ww. przepisów skutkowało tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 27 stycznia 2016 r. nr 16 (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku). Z akt sprawy wynika, że stosunek służbowy skarżącej ustał z dniem 31 marca 2016 r. na mocy ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2016 r. nr (...). W związku z tym brak jest możliwości prowadzenia przez organ dalszego postępowania i rozstrzygania w sprawie dodatku służbowego H.G., gdyż uposażenie przysługuje tylko funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Stosownie do treści art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

Wobec zwolnienia skarżącej ze służby w Straży Granicznej z dniem 31 marca 2016 r. bezprzedmiotowe, w świetle art. 105 § 1 k.p.a., stało się rozstrzyganie przez organ o dodatku służbowym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, po zwolnieniu H.G. ze służby w Straży Granicznej brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek służbowy, przysługuje tylko funkcjonariuszowi Straży Granicznej. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku służbowym) wobec skarżącej, która nie jest już funkcjonariuszem.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przyjął, że są one nietrafne. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie dotyczącej zmiany rozkazu personalnego w przedmiocie podwyższenia H.G. dodatku służbowego nie mógł rozważać regulacji zawartej w § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, gdyż dotyczyła ona innego rodzaju sprawy, a mianowicie obniżenia dodatku. Przepis ten nie mógł być zatem stosowany w niniejszej sprawie. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.