Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205271

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 grudnia 2016 r.
I OSK 681/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 338/15 w sprawie ze skargi W.F. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 338/15, wydanym w sprawie ze skargi W. F. na bezczynność Prezydenta (...) W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, zobowiązał Prezydenta (...) W. do rozpatrzenia wniosku W. F. z dnia 27 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że Prezydent (...) W. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia tego wniosku oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymierzył również organowi grzywnę w wysokości 500 złotych.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

J. F. i W. F. złożyli w dniu 27 grudnia 2005 r. na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: ustawa), wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 37 m2, oraz nr (...) o powierzchni 148 m2 z obrębu (...) zajęte pod drogę publiczną ulicę (...) P. i działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 37 m2 zajętej pod drogę publiczną ulicę K. Pomimo uznania przez Wojewodę (...) postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenia mu przez ww. organ 3-miesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy, Prezydent (...) W. nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) W. w sprawie dotyczącej rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z akt sprawy faktycznie wynika, że dnia 27 grudnia 2005 r. J. F. i W. F. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Organ obszernie przedstawił przebieg postępowania, podkreślając, że na każdym etapie postępowania strona była informowana o czynnościach podejmowanych w sprawie, jak również została poinformowana o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 30 grudnia 2015 r. Konieczne jest bowiem uzupełnienie materiału dowodowego o wyjaśnienia byłego współwłaściciela nieruchomości oraz sporządzenie operatu szacunkowego. Zatem zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 35 i 36 k.p.a., a działania Prezydenta nie wyczerpują znamion przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona w zakresie w jakim zarzuca organowi bezczynność, wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1). W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne.

Sąd ustalił, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych, wnioskiem z dnia 27 grudnia 2005 r. J. F. i W. F. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w trybie art. 73 ustawy. Zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2006 r. organ wszczął postępowanie w sprawie, informując jednocześnie strony o trybie i przesłankach jakie winny być spełnione aby doszło do wydania żądanej decyzji. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. stwierdził nabycie przez Powiat W. (obecnie Miasto (...) W.) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy K. w W. oraz decyzją z tego samego dnia stwierdził nabycie przez Gminę (...) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy (...) P. w W. Następnie w dniu 27 września 2013 r. wezwał strony do uzupełnienia wniosku o oryginalne podpisy w związku z ich kopią widniejącą na wniosku. Zarządzeniem z dnia 26 listopada 2013 r. pozostawił zaś wniosek bez rozpoznania, uznając, że podpisanie wniosku przez pełnomocnika zawodowego nie spełnia przesłanki uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na skutek wniesionego zażalenia na nierozpoznanie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. Wojewoda (...) uznał zażalenia stron za zasadne, zakwestionował także pozostawienie wniosku przez Prezydenta (...) W. bez rozpoznania i wyznaczył organowi 3 miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia. Do dnia wniesienia skargi czyli rok od upływu terminu zakreślonego przez Wojewodę organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji powyższego, zawiadomieniem z dnia 30 września 2014 r. wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy, tj. 31 marca 2015 r. wskazując, że na obecnym etapie postępowania konieczne jest zlecenie operatu szacunkowego. Następnie przesunięto ten termin na 31 grudnia 2015 r. tym razem wskazując, że koniecznym do rozpoznania sprawy jest wcześniejsze rozstrzygniecie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2013 r. stwierdzającej nabycie przez Powiat W. (obecnie Miasto (...) W.) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy K. w W. oraz decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę (...) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy (...) P. w W.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, iż ponad 9-letni okres prowadzenia postępowania, w tym kilka lat całkowitej bezczynności, oznacza, że słusznie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność. Sąd podkreślił, że z nieuzasadnionych przyczyn przez okres kilku lat po wszczęciu postępowania organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie wydał również postanowienia o ewentualnym zawieszeniu postępowania, jeżeli uważał, że rozstrzygniecie uzależnione jest od wydania innej decyzji. Nie informował także stron o przyczynach zwłoki (stosowne czynności w tym zakresie podjął dopiero po zobowiązaniu go do rozpoznania sprawy przez Wojewodę). Takie procedowanie podważa zdaniem Sądu wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, pozostaje także w sprzeczności z zasadą szybkości (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, termin 2 miesięcy od daty zwrotu akt organowi, jest terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjnej w niniejszej sprawie. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu ustalona od podjęcia postępowania 21 kwietnia 2006 r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu przez bardzo długi okres oraz fakt, że organ tylko 2 razy poinformował strony o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, podając przyczyny zwłoki.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji z urzędu orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny uznając, że jej wysokość wymierzonej grzywny 500 zł jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności przekraczającej wielokrotnie maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezydent (...) W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie Prezydent (...) W. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji wymierzenie grzywny, podczas gdy skarżący kasacyjnie podejmował wszelkie czynności, które były niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono skomplikowany charakter sprawy, wskazane zostały czynności podjęte przez organ w toku postępowania, m.in. uzyskanie decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2013 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez właściwą gminę własności działek gruntu zajętych pod drogi publiczne, wyjaśnień z Biura Geodezji i Katastru, Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego (...) W., Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości w Dzielnicy (...) oraz z Zarządu Dróg Miejskich oraz operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Podano również, że przyczyną, która w ocenie skarżącego kasacyjnie uniemożliwia mu zakończenie postępowania w niniejszej sprawie jest brak możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania I. F. (która nie stawiła się na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień 8 października 2015 r., w jej imieniu występowała adw. A. P.) oraz niedostarczenie przez pełnomocnika W. F. i I. F., pomimo wezwania organu, umowy z dnia (...) lipca 1995 r. dotyczącej częściowego zniesienia współwłasności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w aktualnym stanie sprawy wydanie decyzji stanowiłoby naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Skarżący kasacyjny nie zgadza się tylko z jego oceną. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się bowiem do podważania stanowiska Sądu co do uznania, że Prezydent (...) W. był w bezczynności a w szczególności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie mu grzywny. Naczelny Sąd administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. tj. mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak to już wskazał Sąd pierwszej instancji, w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością. Te ostatnie okoliczności mają znaczenie dla oceny czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Sprawa dotyczy odszkodowania za trzy niewielkie działki przejęte z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w związku z ich zajęciem pod drogę publiczną. Wniosek o ustalenie odszkodowania wpłynął do organu 27 grudnia 2005 r., w związku z którym niezwłocznie wszczęto postępowanie, informując wnioskodawców, że niezbędne jest wydanie decyzji przez Wojewodę o przejściu prawa własności przedmiotowych działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Jednak pomimo upływu ponad 9 lat do dnia wydania zaskarżonego wyroku, decyzji o odszkodowaniu nie wydano. Trzeba tu zaznaczyć, że od wszczęcia postępowania odszkodowawczego do dnia 7 lipca 2013 r. tj. do wydania decyzji przez Wojewodę (...) w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) Prezydent (...) W. nie podjął żadnych czynności, nie zawiesił też postępowania. Po wydaniu decyzji przez Wojewodę, organ podjął natomiast nietrafione działania, dotyczące pozostawienia wniosku bez rozpoznania (pomimo wcześniejszego jego wszczęcia) i zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Standardowe czynności, które dokonuje się w sprawach odszkodowawczych, Prezydent (...) W. podjął w zasadzie dopiero po wydaniu przez Wojewodę (...) postanowienia z dnia (...) marca 2014 r. o wyznaczeniu Prezydentowi (...) W., 3 miesięcznego terminu do załatwienia sprawy odszkodowawczej. Pomimo tego, jak już wskazano, organ do dnia wydania zaskarżonego wyroku tj. do 8 grudnia 2015 r. nie załatwił sprawy. Przyznać należy, że po wyznaczeniu 3 miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, organ przeprowadził szereg czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jak twierdzi organ na przeszkodzie do wydania orzeczenia kończącego sprawę, stoją okoliczności leżące po stronie wnioskodawczyni, przebywającej poza granicami kraju i związane z tym problemy z jej przesłuchaniem i niezłożeniem przez nią umowy częściowego zniesienia współwłasności z dnia (...) lipca 1995 r. Jest to tylko częściowe usprawiedliwienie rażąco długotrwałego postępowania odszkodowawczego, nie wpływające na uznanie bezczynności organu i zakwalifikowania jej jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, że organ przez pierwsze kilka lat nie podejmował żadnych czynności, a od 10 lipca 2013 r. podejmował je wyjątkowo opieszale w znacznych odstępach czasowych a część z nich była ewidentnie nietrafiona, za to znacznie przedłużająca postępowanie.

Prezydent (...) W. nie tylko naruszył przepis art. 36 § 1 k.p.a. tylko dwa razy informując strony o przedłużeniu postępowania ale przede wszystkim rażąco naruszył terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym organ naruszył, w sposób oczywisty, zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. Usprawiedliwieniem tak długotrwałego postępowania odszkodowawczego nie jest wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy. Zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie wymagało 9 lat. Wbrew twierdzeniu organu sprawa nie ma na tyle skomplikowanego charakteru aby usprawiedliwiał on tak długotrwałe postępowanie odszkodowawcze. W rezultacie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności i to mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym Sąd nie naruszył przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut nietrafnego wymierzenia organowi grzywny. Jednak zarzutu tego nie powiązano z naruszeniem art. 149 § 2 p.p.s.a., który to reguluje instytucję wymierzania grzywny. Zatem zarzut ten nie poddaje się ocenie kasacyjnej.

Końcowo należy także stwierdzić, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że zobowiązanie do załatwienia sprawy jest niewykonalne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wyznaczony przez Sąd dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy jest, po pierwsze terminem długim, po wtóre rozpoczyna się dopiero po uprawomocnieniu się wyroku i jego doręczeniu z aktami sprawy organowi, co w praktyce wielokrotnie go wydłuża.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.