Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1798151

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 kwietnia 2014 r.
I OSK 507/13
Cel pomocy społecznej i zasiłku celowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie NSA: Robert Sawuła, del. Jolanta Sikorska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1718/12 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1718/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P., dalej także skarżąca, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...), Prezydent m. st. Warszawy przyznał skarżącej zasiłek celowy w miesiącu maju 2011 r. w wysokości 160 zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne i wskazał, że wnioskiem z dnia 14 stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła o pomoc na leki i leczenie w kwocie 500 zł. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zaświadczenie lekarskie z dnia 25 stycznia 2011 r. potwierdza, że z powodu schorzeń kręgosłupa oraz urazu barku skarżąca wymaga rehabilitacji - masażu kręgosłupa oraz zabiegów fizjoterapeutycznych. W styczniu i w lutym skarżąca była rehabilitowana w ramach NFZ, a aktualnie oczekuje, również w ramach NFZ, na masaż z kinezyterapią, a także fizykoterapię. Organ ustalił, że w przychodniach rehabilitacyjnych w Śródmieściu i na Pradze Południe koszt standardowego częściowego masażu kręgosłupa trwający 25 min. wynosi 50 zł, a koszt standardowego masażu całościowego trwającego 50 min. wynosi 80 zł. Skoro wnioskodawczyni wskazała, że korzysta z rehabilitacji przez dwa tygodnie w miesiącu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, w ocenie organu uzasadnionym było przyznanie na ten cel przez pozostałą część miesiąca łącznej kwoty 160 zł.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr (...) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przyznanie pomocy w niniejszym zakresie miało charakter uznaniowy. Ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, nie każdy potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań. Możliwość zaspokajania potrzeb osób mieszkających w obszarze działania ośrodka jest determinowana posiadanym przez ośrodek środkami pieniężnymi. Kolegium zaznaczyło przy tym, że odwołująca się ma możliwość korzystania z usług rehabilitacyjnych w ramach NFZ, a tym samym udzielona jej pomoc w dofinansowaniu prywatnych usług rehabilitacyjnych jest jedynie uzupełnieniem pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia. Organ zwrócił również uwagę, że odwołująca się systematycznie korzysta z finansowego wsparcia w OPS w formie zasiłków celowych m.in. na leki i dożywianie.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podnosiła, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły jej indywidualną sytuację zdrowotną jako osoby niepełnosprawnej z rozwijającym się zespołem pourazowym i padaczką. Nie wzięły też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej i niemożności podjęcia przez nią pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę po raz pierwszy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/11 uchylił wydaną w przedmiocie zasiłku celowego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) marca 2011 r. nr (...). Uchylając decyzje obu orzekających w sprawie organów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." - Sąd I instancji uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że organy obu instancji wydały kwestionowane przez skarżącą decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, Kolegium było w niniejszym przypadku zobowiązane sprawdzić, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej niż wynika to z decyzji organu I instancji. Sąd I instancji uznał, że możliwości płatnicze Ośrodka Pomocy Społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie miał bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać skarżąca ażeby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania w oczekiwanej przez skarżącą wysokości. Organy powinny wykazać zatem jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. Sąd I instancji uznał przy tym, że organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny z słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zarzucił również organom, że wydane przez nie decyzje nie spełniały wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia uniemożliwiły sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod kątem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec wskazanych przez organy I i II instancji przesłanek wydanego orzeczenia, że rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji było sprawdzenie, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy w kwocie wyższej niż wynika to z decyzji organu I instancji, oraz stwierdzenie przez Sąd, że niedokonanie powyższego naruszało ww. przepisy k.p.a. i miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem - w ocenie Kolegium - decyzji. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wywodziła, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie została szczegółowo ustalona jej sytuacja zdrowotna i materialna. Organ odwoławczy nie odniósł się całościowo do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej skarżącej, pominął zaświadczenia lekarskie świadczące o konieczności stałej rehabilitacji strony, a co najważniejsze zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił decyzji o przyznaniu funduszy jedynie na dwa masaże w miesiącu. Skarżący kasacyjnie ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa w zakresie przyznania pomocy społecznej oraz wskazania, że decyzja administracyjna w tym zakresie jest decyzją uznaniową i przyznanie zasiłku celowego nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji. Nie uzasadnił zatem, że przyznana pomoc jest wystarczająca do zgłoszonej potrzeby. Kolegium nie ustaliło przy tym czy istniała faktyczna możliwość uwzględnienia wniosku strony o przyznanie jej przedmiotowego zasiłku w wysokości 500 zł. Tym samym, wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zabrało i nie rozpatrzyło w wystarczający sposób całego materiału dowodowego sprawy. Zdaniem strony, Sąd I instancji słusznie także uznał, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie spełnia wymagań określonych w art. 107 k.p.a. Organ skarżący ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i wytłumaczenia charakteru decyzji uznaniowych.

Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 523/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/11 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy miał obowiązek zbadać, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, które mógłby przekazać wnioskodawczyni w ramach przyznanego jej zasiłku celowego w kwocie wyższej niż przyznana oraz przyjęcie, że brak ustalenia tej okoliczności naruszał ww. przepisy k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszym wypadku wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieuwzględnienie w całości przez organ I instancji wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zabiegów rehabilitacyjno - medycznych we wnioskowanym przez skarżącą zakresie nie tyle wynikało z okoliczności braku środków finansowych na ten cel, lecz zasadniczo było determinowane wyłącznie wskazanymi potrzebami strony, ustalonymi na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro z przedstawionych przez wnioskodawczynię zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z takich zabiegów minimum raz w tygodniu, zaś sama strona w wywiadzie środowiskowym wskazała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym było uznanie, że udzielenie jej pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Notabene potrzeby te zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Jeżeli zatem organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi 80 zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym - choć nie w takim jak żądała tego strona - zakresie jej niezbędne potrzeby. Stanowisko organu I instancji, zaaprobowane następnie przez organ odwoławczy, pozostawało w tej sytuacji w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie determinowały potrzeby strony. Zatem ustalenie związane z ilością środków, którymi dysponował organ i sposób ich rozdziału, nie było konieczne do wykazania zasadności wydanych decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co czyniło stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przyznana pomoc ma jedynie charakter uzupełniający względem świadczeń udzielanych stronie w ramach NFZ, jak również stwierdził, że rozmiar przyznawanego świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających jej udzielenie (a więc m.in. winno być determinowane niezbędnymi potrzebami strony), co dostatecznie uzasadniało jego przyznanie w niższej, niż wnioskowana, kwocie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że uchylenie decyzji organów obu instancji - z uwagi na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego - było nieprawidłowe. Nie uzasadniało zatem oparcia zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Wskazał, że na mocy art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu niniejsza sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji powołał się na wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wydanym w sprawie wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 523/12, że skoro z przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z zabiegów rehabilitacyjno-medycznych minimum raz w tygodniu, zaś sama skarżąca w wywiadzie środowiskowym wskazała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym było uznanie, że udzielenie jej pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że potrzeby te zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi 80 zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym - choć nie w takim jak, żądała tego strona - zakresie jej niezbędne potrzeby.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko organu I instancji, zaaprobowane następnie przez organ odwoławczy, pozostawało w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 tej ustawy uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji wydały prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) maja 2011 r., nr KOC/1661/Op/11 oraz poprzedzająca ją decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) marca 2011 r. nr OPS.DŚ.8212.5275.2011 nie naruszają prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącej orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik skarżącej, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzucił:

1.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz 134 § 1, art. 151 i 190 p.p.s.a. skutkujące:

a)

rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I Instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego,

b)

przyjęciem przez Sąd I Instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, oraz c) bezzasadnym uznaniem przez Sąd I Instancji, iż jest on związany wykładnią prawa, a w konsekwencji stanem faktycznym ustalonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,

d)

zaniechaniem uchylenia przez Sąd I Instancji decyzji Kolegium, a więc nie dokonaniem przez Sąd I Instancji prawidłowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustaleniem stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że z zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez skarżącą wynika, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z zabiegów rehabiltacyjno - medycznych minimum raz w tygodniu, w sytuacji kiedy z zaświadczeń tych wynika, że skarżącej zalecany jest szereg systematycznych zabiegów rehabilitacyjnych, w tym masaż minimum raz w tygodniu i nie wskazaniem przyczyn, z jakich nie przyznano skarżącej środków na inne zabiegi niż masaż i nie wykazaniem, że przyznane środki pozwolą zaspokoić niezbędne potrzeby skarżącej w zakresie zabiegów rehabilitacyjno - medycznych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że podlegała uwzględnieniu;

2.

naruszenie prawa materialnego, tj.:

a)

art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przyznanie środków na uzupełniające dwa masaże w miesiącu stanowi zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej w sytuacji kiedy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że te potrzeby są znacznie większe i przyznany zasiłek celowy nie zaspokoi niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej;

b)

art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przyznanie zasiłku w wysokości 160 zł na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne stanowi zaspokojenie niezbędnych potrzeb skarżącej i umożliwia skarżącej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka w sytuacji kiedy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że niezbędne potrzeby skarżącej na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne są znacznie wyższe i okoliczności, w tym jej cele uzasadniają udzielenie pomocy w wyższej wysokości;

c)

art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 160 złotych na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne pozwoli pokonać skarżącej trudną sytuację życiową, w sytuacji kiedy środki w tej wysokości nie pozwalają pokonać skarżącej trudnej sytuacji życiowej powstałej na skutek ciężkiego uszkodzenia ciała w wypadku samochodowym.

Powołując się na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie przepis ten jedynak w ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma zastosowania, gdyż stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od przyjętego przez ten Sąd.

NSA wydając wyrok ustalił, że z zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez skarżącą wynika, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z zabiegów rehabilitacyjne - medycznych minimum raz w tygodniu, w sytuacji kiedy:

a)

wniosek lekarza o dofinansowanie zakupu leków i leczenia z dnia 25 stycznia 2011 r. zawiera wskazanie systematycznych ćwiczeń pod kontrolą rehabilitanta, zajęciu na basenie i inne formy hydroterapii oraz masaż leczniczy narządu ruchu, zwłaszcza kręgosłupa;

b)

zaświadczenie lekarskie z dnia 21 grudnia 2010 r. zawiera wskazanie rehabilitacji - zajęcia na basenie, kinezytacyjne, masaż minimum raz w tygodniu oraz wskazane okresowo turnusy rehabilitacyjne;

c)

zaświadczenie lekarskie z dnia 10 października 2010 r. zaleca masaż leczniczy całego ciała minimum raz w tygodniu;

d)

zaświadczenie z dnia 10 marca 2010 r. zaleca ćwiczenia steechingowe.

Z zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez skarżącą wynika rzeczywiście konieczność korzystania z masażu przynajmniej raz w tygodniu, ale z tych zaświadczeń wynika także, że obok masażu raz w tygodniu konieczne są także inne formy rehabilitacji. W maju 2011 r. skarżąca nie korzystała z innych zabiegów oprócz masażu w ramach NFZ. Tym samym jej niezbędne potrzeby w tym miesiącu były znacznie wyższe z uwagi na konieczność uczęszczania m.in. na basen, na ćwiczenia pod kontrolą rehabilitanta i korzystania z hydroterapii.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że NSA ustalając stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nieprawidłowo stwierdził, że lekarze zalecają skarżącej jedynie masaż raz w tygodniu. Natomiast Sąd I Instancji wydając wyrok, bezzasadnie uznał się związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA i stanem faktycznym będącym podstawą rozstrzygnięcia.

Sąd I Instancji wydając wyrok, naruszył przede wszystkim przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne I i II instancji obowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W tej sprawie organy administracyjne I i II instancji nie ustosunkowały się w pełni do zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez skarżącą, a tym samym nie ustaliły niezbędnych potrzeb skarżącej. Przyznanie środków na dwa masaże w miesiącu absolutnie nie koresponduje z potrzebami skarżącej, które w maju 2011 r. były wysokie, w szczególności z tego względu, że nie korzystała ona w tym terminie z żadnych sesji rehabilitacyjnych w ramach NFZ. Stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, skarżąca nie została poinformowana z jakich względów jedynie przyznano jej środki na masaż, a odmówiono środków na inne formy rehabilitacji zalecane przez lekarzy.

Powyższe uchybienia powodują, że także uzasadnienia decyzji administracyjnych obu instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania Sąd I Instancji wydając wyrok naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 oraz art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej uznając, że przyznanie środków na uzupełniające dwa masaże w miesiącu stanowi zaspokojenie niezbędnych potrzeb skarżącej w zakresie świadczeń rehabilitacyjno - medycznych oraz umożliwia jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka w sytuacji, kiedy jest ona osobą z dużym uszczerbkiem na zdrowiu powstałym wskutek ciężkiego wypadku samochodowego. Skarżąca wymaga stałej rehabilitacji aby jej stan zdrowia się nie pogorszył i aby mogła utrzymać zdolność ruchową. Potrzeby te wynikają z przedstawionych w sprawie zaświadczeń i opinii lekarskich, które nie zostały prawidłowo ocenione przez organy administracyjne I i II instancji, przez NSA jak i przez Sąd I Instancji.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jest zdaniem jej autora uzasadniona

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie są zasadne. Sąd I instancji w niczym bowiem nie naruszył zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1, art. 151 i art. 190 p.p.s.a. w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważyć należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez Sąd I instancji. Rozpatrując po raz pierwszy sprawę, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1275/11 uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne i wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w całości podzielił jej zarzuty i wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 523/12 uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że w toku postępowania prowadzonego przed organami obu instancji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nieustalenie, czy faktycznie organ pomocy społecznej nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, które mógłby przekazać skarżącej w kwocie wyższej niż przyznana oraz, że nieustalenie tej okoliczności istotnie naruszało ww. przepisy k.p.a. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszym wypadku wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro nieuwzględnienie w całości przez organ I instancji wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zabiegów rehabilitacyjno - medycznych we wnioskowanym przez skarżącą zakresie wynikało nie faktu braku środków finansowych na ten cel, lecz zasadniczo było determinowane wyłącznie wskazanymi potrzebami strony, ustalonymi na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wówczas sprawę wskazał, że skoro z przedstawionych przez wnioskodawczynię zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z takich zabiegów minimum raz w tygodniu i sama strona w wywiadzie środowiskowym podała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego było uznanie, że udzielenie stronie pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Potrzeby te zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Sąd drugiej instancji wskazał, że jeżeli zatem organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi 80 zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym - choć nie w takim jak żądała tego strona - zakresie jej niezbędne potrzeby. Stanowisko organu I instancji, zaaprobowane następnie przez organ odwoławczy, w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego pozostawało w tej sytuacji w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. Rozpoznający wówczas sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie determinowały potrzeby strony w związku z czym ustalenia związane z ilością środków, którymi dysponował organ i sposób ich rozdziału, nie było konieczne do wykazania zasadności wydanych decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym a wydane w sprawie decyzje zawierały uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co czyniło stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przyznana pomoc ma jedynie charakter uzupełniający względem świadczeń udzielanych stronie w ramach NFZ, jak również, że rozmiar przyznawanego świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających jej udzielenie (a więc m.in. winno być determinowane niezbędnymi potrzebami strony), co dostatecznie uzasadniało jego przyznanie w niższej, niż wnioskowana, kwocie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wówczas, że uchylenie decyzji organów obu instancji - z uwagi na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego - było nieprawidłowe. Nie uzasadniało zatem oparcia zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji zastosował się do powyższej oceny i zaskarżonym obecnie przez skarżącą wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. oddalił skargę z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niczym też nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera wszystkie niezbędne określone ww. przepisem prawa elementy.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1427/10 (lex nr 1106517) Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że: "Na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." Podobny pogląd Sąd ten wyraził w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. akt I FSK 526/12 (lex nr 1336000).

Podnoszenie w tej sytuacji w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji zarówno art. 190 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz 134 § 1, art. 151 i 190 p.p.s.a. skutkujące, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej, niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji organu II instancji, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustaleniem stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, uznać należy za nieusprawiedliwione. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie podkreślono za organami administracji, że z przedstawionych przez samą skarżącą zaświadczeń lekarskich oraz jej twierdzeń podanych w wywiadzie środowiskowym wynikało, że niezbędnym jest dla niej korzystanie z zabiegów rehabilitacyjno-medycznych minimum raz w tygodniu. W wywiadzie środowiskowym sama skarżąca podała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ. Za chybiony w tej sytuacji uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zaakceptowania przez sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Powoływanie się przez skarżącą w skardze kasacyjnej na dodatkowe, nowe zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia skarżącej, wydane w okresie od marca 2010 r. do stycznia 2011 r. jest o tyle nietrafne, że jak wynika z okoliczności sprawy i twierdzeń samej skarżącej zawartych w skardze kasacyjnej, skarżąca jest osobą niepełnosprawną wskutek wypadku jakiemu uległa w przeszłości i w związku z tym wymaga stałej rehabilitacji i leczenia w szerokim zakresie. W związku ze staniem zdrowia oraz swoją sytuacją materialną, korzysta w szerokim zakresie z comiesięcznej pomocy ośrodka pomocy społecznej, przedstawiając na bieżąco stosowne zaświadczenia lekarskie dotyczące jej potrzeb w tym zakresie. Niniejsza sprawa administracyjna została zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 14 stycznia 2011 r. i dotyczył przyznania zasiłku celowego w miesiącu maju 2011 r. Do wniosku skarżąca dołączyła stosowne zaświadczenie lekarskie. Rozpoznając sprawę organ przeprowadził wywiad środowiskowy, którego ustalenia były elementem ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Poczynione w sprawie ustalenia, w niczym nie naruszają wyżej wskazanych przepisów postępowania. To zaś, że skarżąca nie zgadza się z oceną stanu faktycznego przyjętą przez Sąd I instancji nie oznacza jeszcze, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonych decyzji administracyjnych w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Dodać należy, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska, co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego, którego w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego Sąd I instancji także w niczym nie naruszył.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), dalej także u.p.s.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten w ustępie 3 stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W myśl zaś ustępu 4 ww. przepisu prawa, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z powyższych przepisów prawa wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny. Ponadto, jak wynika z art. 39 ust. 1 u.p.s., którego zarzut naruszenia skarżąca niezasadnie podnosi, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a nie wszystkich potrzeb osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie, wobec treści art. 39 ust. 1 u.p.s.a. podkreślono i uznano, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy udzielenie skarżącej pomocy powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, które zostały określone przez lekarzy oraz samą stronę. Niezbędna potrzebą w niniejszej sprawie, co prawidłowo ustalono, była potrzeba skorzystania przez skarżącą w maju 2011 r. z dwóch zabiegów rehabilitacyjnych o łącznej wartości 160 zł, oprócz zabiegów, które skarżąca może uzyskać w ramach NFZ. Trafnie w świetle powyższego przyjęto w sprawie, że jeżeli koszt jednego zabiegu, z którego skarżąca powinna skorzystać wynosi 80 zł a niezbędnym jest skorzystanie przez skarżącą z takich zabiegów minimum raz w tygodniu, zaś sama skarżąca wskazała, że dwa razy w miesiącu korzysta z zabiegów refundowanych przez NFZ, to zasadnym jest udzielenie jej pomocy w miesiącu maju 2011 r. w kwocie 160 zł na sfinansowanie dwóch zabiegów rehabilitacyjnych jako niezbędnej potrzeby, która powinna być zaspokojona ze środków pomocy społecznej. Zaspokojenie tej potrzeby pozostawało w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami wynikającymi jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3 u.p.s., a przede wszystkim art. 39 ust. 1 u.p.s.

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 u.p.s.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o powyższym wniosku, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 p.p.s.a., orzekanie o przyznaniu ustanowionemu dla strony pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.