Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145116

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 marca 2012 r.
I OSK 499/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Go 56/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi powszechnej R. K. w przedmiocie zmian gruntowych oraz granic działki postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Go 56/11) odrzucił skargę R. K w przedmiocie zmian gruntowych oraz granic działki, jako wniesioną w trybie art. 227 k.p.a.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R. K. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze zatytułowanej "Pozew" wniósł o uchylenie zmian gruntowych dotyczących działki nr (... w obrębie wsi R. Powiat S. oraz o wykreślenie tej działki z Księgi Wieczystej nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Skarżący w toku postępowania złożył również skierowane do Starosty Powiatu S. "wezwanie przedprocesowe" oraz skierowane do Wojewody L. zażalenie wniesione na podstawie art. 37 k.p.a., które organ ten przekazał L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego celem rozpatrzenia.

Na mocy zarządzenia z dnia 22 listopada 2011 r. Przewodniczący wezwał skarżącego do wskazania, którego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." dotyczy złożona skarga, pod rygorem uznania, że została ona wniesiona na bezczynność Starosty S. (w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmian gruntowych oraz granic działki).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący ostatecznie podał, iż przedmiotowa skarga został wniesiona na podstawie art. 227 k.p.a. R. K. poinformował przy tym, iż zaskarża w całości wykaz zmian gruntowych sporządzonych w roku 1999 dotyczących działki (...), powstanie działki (...), fakt przepisania w dniu (...) maja 1999 r. przez Starostwo Powiatowe działki (...) państwu N. bez posiadania aktu własności oraz naniesione kolorem czerwonym zmiany na mapie pierworysowej, a także fakt, iż gospodarstwo 39 zmieniło powierzchnię gruntu z (...) ha na (...) ha. Ponadto stwierdził, że w skład gospodarstwa (...) wchodziła tylko jedna działka do roku 1999, była to działka (...) obecna (...).

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej odrzucenie.

Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niedopuszczalna.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd - przytaczając treść art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. - stwierdził, że przedmiotem skargi na bezczynność może być jedynie takie postępowanie organu, które co do istoty powinno zostać zakończone przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, bądź rozstrzygającego sprawę co do istoty, a także postanowienia - w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponadto skarga na bezczynność możne dotyczyć także innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Ponadto, jeżeli organ, będąc zobowiązanym do wydania jednego z ww. aktów administracyjnych, nie czyni tego, również jego bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.

W świetle powyższego Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, będąc wezwanym do sprecyzowania wniesionej przez siebie skargi ostatecznie oświadczył, iż stanowi ona pismo o, którym mowa w art. 227 k.p.a. Poza tym R. K. w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. podał także, że w istocie żąda wyjaśnienia nieprawidłowości w zakresie działania urzędników Starostwa. W ocenie zatem Sądu podważał on prawidłowość wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Przedmiotem zaś skargi, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, jest zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ samodzielny tryb postępowania skargowego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega regulacjom tego kodeksu dotyczącym jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, przedmiotowa skarga była niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd podniósł też, iż pisma skarżącego, skierowane do Starosty Powiatowego w S. w istocie dotyczą działalności tego organu podjętej w przeszłości, wobec której skarżący wyraża wątpliwości co do jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zawierając żądanie wyjaśnień co do sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie, nie mogą powodować wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego. Skoro zatem nie mogą skutecznie zainicjować postępowania jurysdykcyjnego w trybie przepisów k.p.a., nie może też dojść do wydania rozstrzygnięcia, podlegającego kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a więc skarżący nie mógł w związku z tym wnieść skargi na bezczynność organu w tym zakresie.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że jeżeli skarżący kwestionuje stan rejestru gruntów i budynków prowadzonego przez Starostę, może żądać wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków na określonym obszarze ewidencyjnym, a w sprawie podejrzeń popełnienia przez osobę piastującą funkcję starosty lub inne osoby przestępstwa poświadczenia nieprawdy czy innych czynów karalnych skarżący powinien się zwrócić do właściwych organów ścigania. Doprowadzenie natomiast księgi wieczystej do stanu zgodnego z prawem czy też dochodzenie naprawienia szkód poniesionych wskutek nieprawidłowego działania Starosty S., leży w kognicji sądu powszechnego.

W złożonej skardze kasacyjnej R. K., zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

1.

art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a.

a)

poprzez naruszenie konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia stronie w okolicznościach danego stanu faktycznego, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy,

b)

poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżącego w skardze celem rozpoznania jej merytorycznie, co również miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy tj.

2.

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez WSA tylko w granicach skargi tj. w szczególności w zakresie powołanej podstawy prawnej przez skarżącego, mimo że działał on bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, co także miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy,

3.

art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię zakresu znaczeniowego pojęcia bezczynność organu w podjęciu innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a w konsekwencji wadliwe odrzucenie skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej skarżący wywodził, iż choć odpowiadając na wezwanie Przewodniczącego, wskazał jako podstawę wniesionej skargi na art. 227 k.p.a. (określił jej podstawę prawną), Sąd I instancji, nie był nią związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd niesłusznie zatem przyjął, że skargę tę należy traktować jako skargę powszechną wnoszoną w trybie działu VIII k.p.a.

W ocenie R. K., Sąd Wojewódzki dowolnie uznał, że przedmiotem żądania skarżącego jest wyjaśnienie nieprawidłowości w zakresie działania urzędników Starostwa. Jego zdaniem brak podjęcia konkretnych działań przez organy nie może rodzić skutków prawnych niekorzystnych dla skarżącego, tym samym nie może ograniczać mu prawa do Sądu. Każda sprawa powinna podlegać indywidualnej ocenie, zaś pojawiające się wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz dopuszczalności drogi sądowej, tak aby prawo do sądu uczynić prawem realnym.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wyczerpał środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, co powinno otworzyć mu drogę do merytorycznej oceny zarzutów niniejszej skargi.

Stwierdził również, że bezczynność organu administracji występuje wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia lub dokonaniem czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a. Pisma kierowane do Starosty S. a także do Wojewody L. obejmowały żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które zostałoby zakończone jednym z opisanych w ww. aktem administracyjnym. Wobec czego pisma sporządzone przez Starostę S. z 2010 r., czy też z 2011 r., bądź też pismo z dnia (...) kwietnia 2011 r. wystosowane przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należy potraktować jako prawną formę działania organu administracji publicznej, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie występując z pismami do Starosty S. domagał się podjęcia określonego rozstrzygnięcia, które przyznawałoby mu jakieś uprawnienie bądź stwierdzało jego istnienie. Niniejsza zaś sprawa mieści się w obszarze materialnego prawa administracyjnego, przewidującego jej rozstrzygnięcie w formie decyzji lub postanowienia w stosownym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wywodziła, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w sporządzonym przez siebie uzasadnieniu, dlaczego pisma składane przez skarżącego do Starosty w S. nie mogą powodować wszczęcia odrębnego postępowania.

W jego również ocenie możliwość zaskarżenia określonego aktu lub czynności do sądu administracyjnego nie sprowadza się jedynie do tych aktów lub czynności, które zostaną wydane lub dokonane, ale również do odmowy wydania określonego aktu lub podjęcia czynności przez dany organ. W niniejszej sprawie to organy odmówiły dokonania określonych czynności postulowanych przez skarżącego. Właściwą drogą do zakwestionowania odmowy podjęcia czynności przez organ jest skarga wniesiona do Sądu Administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analiza pism sporządzonych przez Starostę wskazuje, że organ ten odmówił podjęcia określonej czynności żądanej przez skarżącego. Tak więc kontrola prawidłowości tej odmowy winna zostać dokonana w ramach skargi wniesionej zgodnie z ww. przepisem. Podstawowe znacznie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia ma ustalenie charakteru prawnego pisma R. K. z dnia (...) sierpnia 2011 r.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że nie dysponował wystarczającą wiedzą o trybie kwestionowania bezczynności organu, jak również w trakcie postępowania nie został pouczony o prawie i sposobie wniesienia zażalenia czy skargi do sądu administracyjnego. Nie można zatem obciążać go negatywnymi konsekwencjami braku wystarczającej wiedzy procesowej w sytuacji, gdy podejmował próby wszczęcia postępowania administracyjnego kierując szereg pism do Starosty S. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie, na skutek skierowanego do niego wezwania, sprecyzował ostatecznie iż złożone przez niego pismo z dnia (...) sierpnia 2011 r., zatytułowane "pozew", zostało wniesione na podstawie art. 227 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. oświadczenie uzasadniało zatem przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że pismo to stanowi skargę powszechną, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju środek zaskarżenia, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlega zaś kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji zasadnie zatem odrzucił wniesioną przez stronę skargę w tym przedmiocie.

Należy zwrócić przy tym uwagę, że z treści znajdujących się w aktach sprawy pism ww. organu oraz samego skarżącego wynika, że R. K. kwestionuje prawidłowość działań Starosty S. dokonanych w przeszłości oraz żąda przeprowadzenia wyjaśnień w zakresie przeprowadzonego przed nim postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że taki zakres czynności nie może zaś stanowić przedmiotu odrębnego postępowania administracyjnego. Może natomiast zostać objęty wniesioną przez R. K. skargą powszechną, która dotyczy zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania spraw. Skarga ta wnoszona jest albo w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi, co w niniejszym przypadku zostało uczynione.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać, że Sąd Wojewódzki, wydając kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenie, naruszył normę zawartą w art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis wprawdzie stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak odnosi się on wyłącznie do merytorycznego już etapu badania skargi. Zatem przepis ten ma zastosowanie przy rozpoznaniu skarg, których wniesienie do sądu administracyjnego było dopuszczalne. Powyższe oznacza, że ww. przepis nie mógł odnaleźć zastosowania w stosunku do wniesionej przez stronę skargi powszechnej. Sąd Wojewódzki nie był zaś uprawniony samodzielnie poszukiwać i modyfikować skargę wniesioną przez stronę w sytuacji, gdy jednoznacznie sprecyzowała ona jej charakter.

Zaklasyfikowanie przez R. K. pisma z dnia (...) sierpnia 2011 r., wyłącznie jako skargi powszechnej automatycznie powodowało, że Sąd Wojewódzki, odrzucając ją, nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wniósł bowiem skargi na bezczynność w zakresie wskazanym w tych przepisach, co sam stwierdził w oświadczeniu złożonym na skutek skierowanego do niego przez Przewodniczącego wezwania, a które - jak wyżej wspomniano - Sąd Wojewódzki zobligowany był uwzględnić.

Nie zasługuje również na akceptacje zarzut nieprawidłowego skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, dlaczego pisma skarżącego, kierowane do Starosty nie mogą skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego. Sąd wskazał bowiem, iż zawierają one żądanie wyjaśnień, co do sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie, którego prawidłowość nie może podlegać kontroli w samodzielnym postępowaniu administracyjnym.

Zwrócić w tym miejscu trzeba również uwagę, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 227 k.p.a. a zatem nie zakwestionował w skardze kasacyjnej oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego, iż pismo jego inicjujące postępowanie sądowe stanowi skargę powszechną.

Nie można też uznać, że wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko narusza przysługujące stronie prawo do sądu. Nie pozbawia ono bowiem skarżącego kasacyjnie możliwości skutecznego złożenia do sądu wojewódzkiego skargi na bezczynność organu, w zakresie nie wydania aktu lub dokonania czynności, które w świetle przepisów powinien był dokonać. Taką skargę skarżący musi bowiem najpierw wnieść.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwianych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.