Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2630307

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 lutego 2019 r.
I OSK 4102/18
Zmiana decyzji organu administracji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1907/17 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1907/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2017 r., nr (...), w przedmiocie przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu (...) kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o pomoc w formie usług opiekuńczych - gospodarczych na 2017 r., które byłyby kontynuacją udzielonego uprzednio świadczenia.

Decyzją z (...) kwietnia 2017 r. Prezydent (...) przyznał wnioskodawczyni świadczenie w formie usług opiekuńczych od 2 maja 2017 r. do 31 października 2017 r. w wymiarze 2 godzin dziennie, 3 razy w tygodniu i 6 godzin w miesiącu oraz ustalił odpłatność za przyznane świadczenie w wysokości 15% kosztu usługi, tj. 2,60 zł za godzinę. Zakres czynności usług opiekuńczych został zawarty w decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przyznając pomoc usługową uwzględnił aktualną sytuację wnioskodawczyni.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną przyznanego świadczenia stanowił art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), zwanej dalej u.p.s. Wskazał również na regulacje wynikające z uchwały Rady (...) nr (...) z dnia (...) września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez (...) w zakresie zadań własnych gminy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca spełnia określone w powyższych przepisach przesłanki uprawniające do otrzymania pomocy w formie usług opiekuńczych.

Organ wskazał, że dochód skarżącej wynoszący 1521,60 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Dochód ten stanowi 240% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a więc mieści się między 201% a 250% tego kryterium określonego w tabeli zamieszczonej w § 3 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały.

Dodatkowo, mając na względzie brzmienie § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, a w szczególności uzasadnioną sytuację życiową skarżącej, odpłatność za usługi obniżono z 20% do 15%. Uwzględniając obowiązujący koszt 1 godziny usług, tj. 17,30 zł, ustalono koszt każdej godziny usługi na kwotę 2,60 zł. Jednocześnie łączna kwota należności za dany miesiąc uzależniona jest od liczby godzin świadczonych usług w miesiącu.

Kolegium wskazało, że powołana uchwała Rady (...) jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że dopóki uchwała ta funkcjonuje w obrocie prawnym, to organ zobowiązany jest stosować jej postanowienia.

Kolegium podkreśliło, że decyzje w sprawie usług opiekuńczych mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania. Wyjaśniła, że nie kwestionowała prawidłowości decyzji lecz kwestionowała rozstrzygnięcie w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze.

Pełnomocnik z urzędu skarżącej w piśmie z (...) stycznia 2018 r., sprecyzował i uzupełnił zarzuty i wywody skargi. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim organ I instancji ustalił brak podstaw do zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezspornie skarżąca spełnia kryteria przyznania usług opiekuńczych i usługi te zostały jej przyznane. Wskazał przy tym, że zakres, rodzaj i czasowy wymiar usług opiekuńczych, a także ich odpłatność całkowitą czy też częściową, organ określa na zasadach uznania. Organ musi zatem z jednej strony uwzględnić indywidualną sytuację wnioskodawcy, a z drugiej strony - również możliwości ośrodka. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie, w pełnym zakresie uwzględniony przez organ, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości danego organu udzielającego pomocy.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów co do kwalifikacji i oceny stałych i koniecznych wydatków ponoszonych przez skarżącą. Wskazał, że organy w zakresie koniecznym do rozpoznania sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wobec czego niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Sądu okoliczność, że skarżąca w poprzednich okresach była zwalniana z odpłatności za usługi opiekuńcze nie oznacza, że w każdym przypadku organ będzie uwzględniał w całości jej wniosek. Sąd zważył, że skarżąca jest objęta innymi formami pomocy. Wielokrotnie otrzymywała zasiłki celowe. Oznacza to, że skarżąca nie jest pozostawiona bez pomocy oraz, że w miarę możliwości jej potrzeby są zaspakajane przez organ pomocowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 134 § 1, w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, albowiem nie powołano z urzędu biegłego lekarza sądowego i nie wyjaśniono czy wskazane przez skarżącą preparaty - suplementy diety - są jej niezbędne do polepszenia zdrowia, a jednocześnie OPS posiada recepty wypisywane przez lekarzy również na suplementy diety, jako koniecznych do prawidłowego leczenia, a co za tym idzie ich koszt powinien zostać zaliczony do wydatków stałych i koniecznych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że:

* zaciągnięty kredyt oraz opłata polisy w związku, iż nie są stałymi wydatkami nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy z doświadczenia życiowego wynika, iż osoby korzystające z usług opiekuńczych są zmuszone obciążyć się takimi wydatkami z powodu braku możliwości sfinansowania wielu niezbędnych rzeczy, w tym najczęściej wykupu leków, co miało miejsce w przypadku skarżącej, zaś ubezpieczenie opłacane jest na wypadek śmierci, co pozwoli w przyszłości pokryć koszty pogrzebu nie obciążając tym wydatkiem OPS-u,

* odpłatność za czynsz przypadająca na skarżącą miesięcznie wynosi 252,73 zł, w sytuacji gdy właściwa część czynszu to 438,66 zł, zaś wskazana przez Sąd kwota 252,73 zł stanowi kwotę faktycznie wpłacaną, a nie tę która jest należna, zaś opłacanie części czynszu za powierzchnię użytkowaną przez brata skarżącej B. D., również nie w pełnej wysokości, nie świadczy o zwiększeniu możliwości finansowych skarżącej;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. zarzutu braku ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosku skarżącej o co wnosiła pismem z dnia (...) maja 2017 r., a w konsekwencji skierowanie przez ten organ sprawy do organu odwoławczego, czym rażąco naruszono art. 127 § 1 k.p.a., albowiem w ten sposób zaskarżona decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa;

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem pismo skarżącej z dnia (...) maja 2017 r. nie było odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wysokości odpłatności za usługę oraz o całkowite zwolnienie z odpłatności;

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z:

* odpowiedzi organu odwoławczego w sprawie wywołanej skargą brata skarżącej, albowiem dokument dotyczył innej sprawy, w sytuacji gdy okoliczność, która miała być wykazana tym dowodem jest istotna dla rozpoznania sprawy, ponieważ przedmiotowa odpowiedź jest tożsama z odpowiedzią wystosowaną w niniejszej sprawie, co świadczy, iż organ nie dokonał pogłębionej analizy sprawy, a w istocie dokonał przeniesienia rozstrzygnięcia zapadłego w tamtej,

* pisma skarżącej z dnia (...) sierpnia 2016 r. skierowanego do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy (...) albowiem dokument dotyczył innej sprawy, w sytuacji gdy okoliczność, która miała być wykazana tym dowodem jest istotna dla rozpoznania sprawy, ponieważ w ten sposób skarżąca wykazała, iż potrafi właściwie zatytułować i skierować pismo do odpowiedniego organu, wbrew wskazaniom organów I i II instancji.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów medycznych na okoliczność konieczności zażywania suplementów diety lub leków bez recepty, a co za tym idzie ich koszt należy zaliczyć do wydatków stałych i koniecznych.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wniosła o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne w postępowaniu kasacyjnym wykonane na zasadzie prawa pomocy oświadczając że koszty udzielonej pomocy nie zostały zapłacone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Zauważyć przyjdzie, że skarga kasacyjna oparta została na jednej z podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Przypomnieć zatem należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego związku w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie wykazała.

Przechodząc do oceny kolejno sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 134 § 1, w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie poddaje się kontroli z uwagi na wadliwą jego konstrukcję. Po pierwsze w art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie występują jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Przepis ten określa zakres obowiązywania ustawy. Nie wiadomo zatem, o jaki w istocie przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej. Po drugie przepisy art. 145 i art. 151 p.p.s.a., to przepisy wynikowe. Nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Ponadto postawienie zarzutu naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jak i art. 151 p.p.s.a. jest wewnętrznie sprzeczne. Nie sposób bowiem naruszyć jednocześnie obu tych przepisów w ten sam sposób.

Powiązanie zarzutu naruszenia powyższych przepisów z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. mającym polegać na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego, albowiem nie powołano z urzędu biegłego lekarza sądowego i nie wyjaśniono czy wskazane przez skarżącą preparaty - suplementy diety - są jej niezbędne do polepszenia zdrowia, a jednocześnie OPS posiada recepty wypisywane przez lekarzy również na suplementy diety, jako koniecznych do prawidłowego leczenia, nie mogło wpłynąć na ocenę zasadności tych zarzutów. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w tym zakresie. Brak powołania biegłego mógłby stanowić podstawę do wzruszenia decyzji jedynie wówczas, gdyby zarzucono i wykazano naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tymczasem nie zostało wykazane, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne. Poza tym w takiej sytuacji organ mógłby, a nie musiałby, skorzystać z tego środka dowodowego. W postępowaniu dowodowym regułą jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organy w niniejszej sprawie w sposób dostateczny oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wyprowadziły z niego prawidłowe wnioski i nie znalazły powodów, dla których miałyby się posiłkować opinią biegłego. Takie działanie organów nie spowodowało naruszenia wskazywanych przepisów k.p.a.

Powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. również nie znajduje uzasadnienia. Zarzut ten odwołuje się do wadliwego wzorca kontroli kasacyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto z urzędu pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, czy ustalony stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle miarodajnego w danej sprawie stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3250/15). Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych. Nie można także za pośrednictwem tego rodzaju zarzutu kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). Trzeba również stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie wadliwie powiązała w ramach zarzutu kasacyjnego przepisu art. 80 k.p.a. z przepisami postępowania sądowego. O ile zarzut wadliwej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia administracyjnego z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania dowodowego, o których mowa w art. 80 k.p.a., może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, o tyle powiązanie powyższego przepisu z art. 133 § 1 p.p.s.a., wyrażającym przede wszystkim zasadę orzekania przez sąd po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, jest błędne (wewnętrznie niespójne). Czym innym jest bowiem kompletność akt stanowiących podstawę orzekania sądu administracyjnego, a czym innym prawidłowość oceny legalności ocen dowodowych organu. Również powiązanie tego zarzutu z art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Ten ostatni przepis określa elementy składowe uzasadnienia decyzji, zaś skarżąca kasacyjnie nie wskazała, czy w ogóle i w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tego przepisu.

Co do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a ponadto z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to wskazać należy, iż przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku a więc zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji tym obowiązkom sprostał, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazuje na powody dla których kwestionowane decyzje organów odpowiadają prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd w sposób wyczerpujący przedstawił stan sprawy przytaczając zarówno, przyjęty przez organy stan faktyczny, ich ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, stanowisko skarżącej prezentowane w trakcie postępowania oraz zarzuty podniesione w skardze.

Z kolei okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu braku ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosku skarżącej, a w konsekwencji skierowanie przez ten organ sprawy do organu odwoławczego, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Dopatrywanie się bowiem naruszenia przepisów w takim właśnie postępowaniu organu I instancji nie znajduje usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że organ nie może zmieniać wydanej przez siebie decyzji, chyba że stanie się ona ostateczna i wystąpią przesłanki uzasadniające jej zmianę w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z kolei strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść odwołanie od decyzji w przepisanym prawem terminie, przy czym zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie jest przy tym rolą organu I instancji na tym etapie postępowania dokonywanie oceny co do rzeczywistych intencji strony. Jest natomiast jego obowiązkiem, zgodnie z art. 133 k.p.a., przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Z treści art. 132 k.p.a. wynika natomiast, że organ może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednakże jedynie wówczas, gdy uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Skoro w niniejszej sprawie organ nie uznał zasadności odwołania, to nie miał innej możliwości, jak tylko przekazać to odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Nie doszło zatem w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania, co tym bardziej powoduje, że nie sposób rozważać w tym kontekście zarzutu rażącego naruszenia prawa.

O ocenie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. po części była już wyżej mowa. Dodać jedynie wypadnie, że możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bowiem możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powszechnie przyjmuje się, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por.: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 239/05; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 9/06). Natomiast przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy. W niniejszej sprawie stwierdzić przyjdzie, że okoliczności, które miały być potwierdzone wnioskowanymi do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodami, znane były organom orzekającym. To zaś oznacza, że brak jest uzasadnionych podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Podobnie należy ocenić zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w niej dokumentów medycznych na okoliczność konieczności zażywania suplementów diety lub leków bez recepty, a co za tym idzie ich koszt należy zaliczyć do wydatków stałych i koniecznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się bowiem pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por.m.in. wyroki NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II FSK 3349/16; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1451/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych jako podstawy kasacyjne przepisów postępowania i uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, czego skutkiem było oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.