I OSK 3833/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3010202

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r. I OSK 3833/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sędziowie: NSA Iwona Bogucka, del. WSA Grażyna Staniszewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., B. K. i U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1586/17 w sprawie ze skargi K. P., B. K. i U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1586/17) oddalił skargę K. P., B. K. i U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) sierpnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z (...) czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. (...) została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - zwanego dalej dekretem). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie.

Orzeczeniem z (...) kwietnia 1969 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło spadkobiercom P. S. przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości o powierzchni 2903 m2, stwierdzając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod inwestycje (...) - rozbudowa zakładu.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia złożyły K. P., B. K. i U. S.

Decyzją z (...) czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z (...) kwietnia 1969 r. Zdaniem Ministra, w dniu wydania orzeczenia nieruchomość była objęta postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy - Dzielnicy Mokotów (Plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy 31 stycznia 1961 r., zgodnie z którym nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny. Natomiast decyzją o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji zatwierdził lokalizację dla "rozbudowy (...) na powiększonym terenie". Z porównania załącznika graficznego do decyzji i położenia nieruchomości wynika, że była ona objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej, a zatem dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości. Celem użyteczności publicznej było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwu państwowemu, którego celem działalności była produkcja filmów dokumentalnych i fabularnych oraz (...). Minister zwrócił również uwagę, że wzorcem kontroli był art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Decyzją z (...) sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z (...) czerwca 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyły K. P., B. K. i U. S., zarzucając jej naruszenie art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną.

Przytaczając ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy oraz wskazując na art. 7 ust. 2 dekretu i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że funkcja ogólna wskazana w planie, jaka mogła być realizowana na przedmiotowej nieruchomości została skonkretyzowana w decyzji o lokalizacji z (...) listopada 1961 r., którą zatwierdzono lokalizację inwestycji, jaką była rozbudowa (...). Nie ulega wątpliwości, że funkcja ta mogła być realizowana tylko przez administrację publiczną, gdyż była ona związana z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa państwowego "(...)", którego celem była produkcja filmów oraz (...). Nie mogła więc być realizowana przez byłego właściciela nieruchomości i uzasadniało to odmowę przyznania prawa własności czasowej oraz brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że już tylko zbadanie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu pozwalało na wydanie orzeczenia odmownego bez potrzeby odnoszenia się do regulacji zawartej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W tych okolicznościach zbędnym było także odnoszenie się do zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów prawa materialnego, w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że o dopuszczalnym sposobie wykorzystania nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego uchwalonego w 31 stycznia 1961 r., który warunkował sposób rozpoznania złożonego przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej wniosku dekretowego, decydowała decyzja o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne, bez zebrania niezbędnych do tego dowodów stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa stanu faktycznego, w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z (...) kwietnia 1969 r. w obrocie prawnym pozostawała "konkretyzująca" postanowienia obowiązującego planu miejscowego wydanego 31 stycznia 1961 r. i wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości decyzja o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r. przeznaczająca nieruchomość pod rozbudowę (...) i w konsekwencji wadliwe ustalenie, iż następcy prawni byłego właściciela nieruchomości nie mogli wykorzystywać przedmiotowego gruntu zgodnie z postanowieniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy - Dzielnica Mokotów (Plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. przeznaczającego grunt pod przemysł budowlany i magazyny;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 31 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P.1966.25.129) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieustalenie, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r. pozostawała jako ważna w obrocie prawnym w chwili wydania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczenia z (...) kwietnia 1969 r. w sytuacji, gdy ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej z mocy prawa traciła na ważności, gdy nie została zrealizowana w okresie obowiązującego w latach 1960 - 1965 II Planu Pięcioletniego albo zamieszona w kolejnym obowiązującym od 1965 do 1970 r. III Planie Pięcioletnim;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 31 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r. pozostawała w obrocie prawnym oraz nie ustalenie skutków utraty ważności ww. decyzji w chwili wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z (...) kwietnia 1969 r. odmawiającego byłym właścicielom prawa do przedmiotowej nieruchomości, jak również poprzez nie odniesienie się do zawartego w skardze zarzutu nie ustalenia, czy w całości grunt, którego dotyczyło ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z (...) kwietnia 1969 r. był objęty powołaną powyżej decyzją lokalizacyjną z (...) listopada 1961 r. i w efekcie nie wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, co doprowadziło do wydania wadliwego wyroku;

5. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

6. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że podstawą do oceny przesłanek nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z (...) kwietnia 1969 r. była treść decyzji z (...) listopada 1961 r. o lokalizacji szczegółowej, podczas gdy podstawą do rozpoznania złożonego w trybie art. 7 dekretu wniosku dekretowego były wyłącznie przepisy obowiązującego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy - Dzielnica Mokotów (Plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z (...) stycznia 1961 r., w świetle których należało przyznać prawo do gruntu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli;

7. § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu z 31 maja 1966 r. poprzez pominięcie, iż skutki prawne wywołuje jedynie ważna decyzja o lokalizacji szczegółowej, tj. decyzja, która została zrealizowana w okresie obowiązującego II Planu Pięcioletniego w latach 1960 - 1965 albo została zamieszona w kolejnym III Planie Pięcioletnim obowiązującym w latach 1965 - 1970 r.

Wskazując na powyższe, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących wg norm przepisanych. Skarżące zrzekły się nadto rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że istota niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd, za organem stanowiska, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r. "konkretyzowała" obowiązujący w chwili wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. plan miejscowy, wyznaczając ostateczne przeznaczenie nieruchomości na potrzeby rozpoznania wniosku dekretowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2328 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące zrzekły się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem z urzędu przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu.

W pierwszej kolejności poddać analizie należało charakter prawny decyzji o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r. i jego wpływie na ocenę przesłanki "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że przy badaniu powyższej przesłanki nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Stanowiła ona bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Wynika to jednoznacznie z przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniania przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.), uchylony w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy przez ustawę z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), po obowiązującą od 2003 r. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Zatem przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

W rozpatrywanej sprawie należało zatem uwzględnić, że ustawa z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), pod rządem której uchwalony został Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 10 lipca 1961 r. przewidywała dwa rodzaje planów: ogólne i szczegółowe (art. 13 pkt 1 i 2). Wskazywała wyraźnie, że "plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań" (art. 14 ust. 3). Zatem plan ogólny zawierał "podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych", co oznacza że jego charakter (pod względem stopnia szczegółowości oczywiście) był bliższy współczesnemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niż miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego we współczesnym rozumieniu. Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że "sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego", a pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że "w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji". Co istotne natomiast, art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że "podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego".

W świetle powyższego nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane wówczas przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać w ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r. I OSK 139/17, z 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl). Zwrócić również należy uwagę, że moc obowiązująca ww. planu także nie budzi zastrzeżeń (por. wyroki NSA z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10, 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1643/11, 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3043/15 i 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 90/17).

Dodatkowo należy zaakcentować, że powyższe zagadnienie nie jest badane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne, tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej, czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej było prawidłowe.

Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 1) i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 6), gdyż o dopuszczalnym sposobie wykorzystania nieruchomości, a w konsekwencji sposobie rozpoznania wniosku decydowała także decyzja o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r.

Powyżej wskazywany, nadzwyczajny tryb kontrolowanego postępowania administracyjnego ma również znaczenie dla oceny podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, której skutki wykonania lub nawet wygaśnięcia winny być przede wszystkim ocenione przez pryzmat przesłanki "rażącego naruszenia prawa" odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania na nieruchomości przejętej na podstawie dekretu. W świetle § 22 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 25, poz. 129): "(d)ecyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność, jeżeli w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego nie przystąpiono do budowy, a inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie". I chociaż prawidłowo wskazywał skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ustalono konkretnej daty rozpoczęcia realizacji inwestycji jak i momentu jej zakończenia, to jednak nie sposób uznać tego braku za wadliwość postępowania administracyjnego, która uchybia zasadom ustalania przez organy stanu faktycznego sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Archiwum Państwowego w Warszawie z 2 czerwca 2015 r., w którym wskazano, że po sprawdzeniu spisów zdawczo - odbiorczych oraz istniejącej ewidencji akt odpowiednich zespołów nie odnaleziono akt Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji z lat 1950 - 1973 a jedynie ww. decyzję lokalizacyjną. Oznacza to, że organ miał prawo założyć, że nie da się ustalić konkretnej daty zrealizowania inwestycji na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r., a więc kiedy została ona "skonsumowana". Co istotne również, w aktach sprawy zgromadzono dokumenty świadczące o przygotowaniu do realizacji inwestycji (decyzja z (...) lutego 1963 r. o przekazaniu w użytkowanie nieruchomości na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej z (...) listopada 1961 r., protokół zdawczo - odbiorczy z 27 lipca 1963 r. o przekazaniu ww. nieruchomości). Nie jest wreszcie kwestionowany fakt zrealizowania inwestycji, o której mowa w decyzji z (...) listopada 1961 r., a zgodnie zaś z tzw. III planem pięcioletnim (uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o pięcioletnim planie rozwoju gospodarki narodowej na lata 1966 - 1970, Dz. U. Nr 48, poz. 296): "zwiększenie i podniesienie poziomu produkcji filmowej, zwłaszcza dla potrzeb telewizji; zakłada się, że nakłady inwestycyjne dla potrzeb kultury wyniosą w latach 1966 - 1970 około 2,8 mld zł. Przyrost zatrudnienia w stosunku do 1965 r. wyniesie około 12 tys. osób". Zauważyć przy tym należy, że plan ten nie przewidywał w zakresie usług kulturalnych realizacji konkretnych inwestycji, czy wykonania określonych decyzji inwestycyjnych, co nie pozwalało z kolei na uznanie, że zrezygnowano w realizacji którejkolwiek, konkretnej inwestycji. Nie pozwala to również przesądzić, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej utraciła ważność i na skutek jakich zdarzeń, szczególnie że organ miał podstawy, by zakładać, że inwestycja stanowiąca rozbudowę wybudowanej w 1949 r. fabryki była zaplanowana i konieczna. Jak słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, wydanie już samej decyzji o lokalizacji stanowiło doprecyzowanie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, a w efekcie przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie fakt jej wcześniejszego przejęcia na podstawie przepisów dekretu. Zwrócić bowiem należało uwagę, że ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu. Zgodnie z jej art. 54 ust. 1 odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy grunt mógł być wywłaszczony. W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego niezbędne zatem było rozważenie czy odmowa przyznania byłym właścicielom omawianej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntu rażąco naruszała także powołane przepisy prawa.

Nie było tym samym podstaw do uznania, że odmowa ustanowienia wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości orzeczona decyzją z (...) kwietnia 1969 r. stanowiła rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następcy prawni właściciela nieruchomości pozbawionej w trybie dekretu mogli korzystać z przedmiotowego gruntu zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, uszczegółowionego zapisami ww. decyzji z (...) listopada 1961 r. Podkreślić należy, że do "rażącego naruszenia prawa" dochodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a naruszenie to wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1032/06; 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1092/06; 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 368/07; 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1934/08 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego skutku nie sposób dopatrzeć się w sytuacji, gdy odmowa ustanowienia wieczystego użytkowania nastąpiła w stosunku do nieruchomości, która niezależnie od skutków działań dekretu mogłaby zostać wywłaszczona na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, zaś rozbudowana inwestycja spełniała wymóg celu użyteczności publicznej.

Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 2), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 31 maja 1966 r. (zarzut 3), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 ww. zarządzenia (zarzut 4) i § 48 w zw. z § 22 zarządzenia (zarzut 7). W konsekwencji niepodważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (zarzut 5).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.