Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205272

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 grudnia 2016 r.
I OSK 381/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer (spr.), del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2915/13 w sprawie ze skarg P. S.A. w W. i T. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2.

zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. S.A. w W. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2915/13 oddalił skargi P. S.A. w W. i T. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Tarnobrzeski, działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), decyzją z dnia (...) września 1991 r. nr (...), stwierdził nabycie przez "P." prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1294 o pow. 1421 m2, położonej w J. i nieodpłatne nabycie własności budynku zlokalizowanego na ww. działce.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. A. M., W. M., A. M., E. J., B. A. i J. M. (następcy prawni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości), wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia (...) września 1991 r.

Postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. nr (...) Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) września 1991 r. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zwrotu uwłaszczonej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia (...) września 2011 r. Minister Infrastruktury podjął zawieszone postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z dnia (...) września 1991 r.

Decyzją z dnia (...) września 2012 r. nr (...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia (...) września 1991 r., wskazując, iż następcy prawni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie posiadają aktualnie interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili A. M., W. M., A. M., E. J., B. A. i J., wskazując, że stanowisko organu zostało oparte na błędnej informacji od Starosty Janowskiego w przedmiocie prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości. Ponadto do wniosku została dołączona kopia nowego wniosku o zwrot ww. nieruchomości z dnia 19 października 2012 r.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. nr (...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił ww. decyzję z dnia (...) września 2012 r. i orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia (...) września 1991 r., zmienionej decyzją z dnia (...) sierpnia 1995 r.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Z powyższego przepisu wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć.

W ocenie organu zgłoszenie roszczenia o zwrot nieruchomości przez uprawniony podmiot tworzy po jego stronie uprawnienie do występowania we wszystkich postępowaniach dotyczących nieruchomości, której zwrotu żąda, przy czym interes prawny oparty jest wówczas na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu decyzji przedstawił również, jakie decyzje zostały wydane odnośnie przedmiotowej nieruchomości.

Wskazano m.in., że decyzją z dnia (...) marca 1960 r. nr (...) Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia (...) sierpnia 1959 r. nr (...) o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na wniosek P., nieruchomości położonej w J. o pow. 1455 m2, stanowiącej własność Z. i P. małż. M. Orzeczeniem z dnia (...) listopada 1971 r. nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie orzekło o zwrocie na rzecz Z. i P. M. wywłaszczonej ww. decyzjami nieruchomości.

Decyzją z dnia (...) maja 1972 r. nr (...) Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania P., uchyliła decyzję organu I instancji i umorzyła postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.

Ponadto decyzją z dnia (...) listopada 2001 r. nr (...), utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) marca 2002 r. nr (...), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia (...) maja 1972 r.

Następnie wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 817/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1195/04 oraz powyższe decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia (...) marca 2002 r. i z dnia (...) listopada 2001 r. stwierdzając, iż w postępowaniu odwoławczym o zwrot nieruchomości organ nie ustalił, iż nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia, a mimo to błędnie umorzył postępowanie o zwrot.

Decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia (...) maja 1972 r.

Następnie Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., uchylił ww. orzeczenie z dnia (...) listopada 1971 r. i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, wskazując na brak przepisów intertemporalnych, które umożliwiałyby merytoryczne orzekanie w sprawie rozpatrzenia odwołania.

Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Janowie Lubelskim wynika, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jednakże pismem z dnia 19 października 2012 r., spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości ponownie złożyli wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten nie został do chwili obecnej w sposób prawem przewidziany rozpatrzony. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym nierozpatrzonego wniosku o zwrot nieruchomości, następcy prawni byłych właścicieli przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości aktualnie posiadają interes prawny wynikający z art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, co obliguje organ nadzoru do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia (...) września 1991 r.

Rozpoznając złożony wniosek merytorycznie organ wskazał, że ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia z dnia (...) lutego 2008 r. wywołała skutek ex tunc. Oznacza to, że w dniu uwłaszczenia nieruchomością pozostawało w obrocie prawnym nieostateczne orzeczenie z dnia (...) listopada 1971 r. o zwrocie nieruchomości. Nieuwzględnienie tej okoliczności oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Organ dokonał również analizy czy wystąpiły negatywne przesłanki w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego, określone w art. 156 § 2 k.p.a.

Działka nr 1294 podzieliła się na działkę nr 1294/1, ujawnioną w księdze wieczystej (...) jako własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. którego następcą jest P. S.A. z siedzibą w W. oraz na działkę nr 1294/2, ujawnioną w księdze wieczystej (...) jako własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym T. S.A z siedzibą w W. Z treści ww. ksiąg wieczystych nie wynika, aby dokonano zbycia praw rzeczowych na rzecz osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak również aby nastąpiły jakiekolwiek zmiany stanu prawnego nieruchomości, stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej. W szczególności przeszkody takiej nie stanowi transformacja przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, jak również sprzedaż udziałów w tej spółce (komercjalizacja). Organ uznał zatem, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2013 r. wniosły P. S.A. z siedzibą w W. oraz T. S.A. z siedzibą w W.

W skardze P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464); 2) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; 3) norm postępowania administracyjnego, w tym art. 8 k.p.a.

W skardze T. S.A. z siedzibą w W. decyzji zarzuciła natomiast naruszenie: 1) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik, w tym niewłaściwe zastosowanie jego przepisów tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; 2) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; 3) norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a.; 4) naruszenie interesu prawnego skarżącej, polegające na tym iż uchylenie decyzji z dnia (...) września 2012 r. i stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej - w stosunku do użytkownika wieczystego nieruchomości nr 1294/2 i jednocześnie właściciela posadowionych na niej budynków, faktycznie pozbawia go tytułu prawnego do tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia (...) września 1991 r., następcy prawni Z. i P. M., mają interes prawny do wszczęcia tego postępowania. Ten interes prawny wynika z faktu wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz z pisma 21 czerwca 2013 r. Starosty Janowskiego wynika bowiem, że w dniu 23 lutego 2009 r. wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonych działek 1294/1 i 1294/2. Nie został on do tej pory rozpoznany. Ponadto w dniu 19 października 2012 r. do Starosty Janowskiego został ponownie złożony wniosek o zwrot przedmiotowych działek.

Przechodząc do dalszej oceny kwestionowanej decyzji Sąd wskazał, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 i nast.k.p.a. przedmiotem oceny jest legalność aktu administracyjnego przez pryzmat stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania ocenianego aktu. Skoro więc przedmiotem oceny nadzorczej organu administracji w rozpatrywanej sprawie była decyzja z (...) września 1991 r., to oceny tej należało dokonać w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w tym dniu. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), w którego ust. 1 wskazano, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie omawianego art. 2 nastąpiło 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. i dlatego stan ten nie zaistniałby tylko wtedy, gdyby przysługiwały do gruntu prawa osobom trzecim.

Zdaniem Sądu ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego z mocy samego prawa, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania jedynie oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego w ramach tzw. uwłaszczenia. Klauzula "nie narusza praw osób trzecich", oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Prawo byłych właścicieli (ich następców prawnych) zostało im przyznane bowiem znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

W realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał za prawidłowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ta okoliczność wynika z faktu, że decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2008 r., stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 1972 r., uchylającą decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie orzekającą o zwrocie na rzecz Z. i P. M. wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia (...) września 1991 r., w obrocie prawnym funkcjonował nierozpatrzony ostatecznie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczyło uwłaszczenie, a tym samym decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa osób trzecich.

W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że decyzja Ministra Infrastruktury, mocą której "odżył" wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, została wydana dopiero w 2008 r. Decyzja stwierdzająca nieważność ma bowiem skutek ex tunc. Podkreślono ponadto, że w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wobec tego organ prawidłowo uznał, że został przy wydawaniu kwestionowanej decyzji rażąco naruszony art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r.

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym funkcjonował nierozpoznany wniosek o zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi P. S.A. w sytuacji, gdy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2013 r. wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż w dacie wydania ww. decyzji toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości z wniosku A. M., W. M., A. M., E. J., B. A. i J. M., a co za tym idzie uznając, że wnioskodawcy ci mieli interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie oraz w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, w niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości, które zostały wywłaszczone na podstawie decyzji z dnia (...) stycznia 1959 r. utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji z dnia (...) maja 1960 r., przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia (...) września 1991 r. wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w sytuacji gdy Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. stwierdził nieważność decyzji organu II instancji z dnia (...) maja 1072 r., którą to decyzją została uchylona decyzją organu I instancji z dnia (...) listopada 1971 r. orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oraz umorzono postępowanie. Nadto w dniu 23 lutego 2009 r. wpłynął wniosek następców prawnych byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonych działek, który nie został rozpoznany. Kolejny wniosek o zwrot został złożony w dniu 19 października 2012 r. tj po złożeniu wniosku w dniu 10 października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzja z dnia (...) września 2012 r., w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja z dnia (...) października 2013 r.

Wojewódzki Sąd podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przyjął, że następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości posiadają interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) września 1991 r., wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. albowiem nie został rozpoznany ich wniosek o zwrot, a to narusza prawa osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje ukształtowane orzecznictwo na tle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w aspekcie zawartego w nim zastrzeżenia" że nie narusza to praw osób trzecich", a w konsekwencji przyjmowanie pierwszeństwa praw poprzednich właścicieli nieruchomości dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Prawo byłych właścicieli "korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.". Przyjęta wykładnia zwrotu "nie narusza to prawa osób trzecich", kładzie nacisk na obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie uwłaszczenia, uprzedniego wyjaśnienia kwestii roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości zgłoszonych przed ostatecznym załatwieniem sprawy uwłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. bez dokonania takich ustaleń, jest obciążona ryzykiem podważenia jej legalności w przypadku, gdyby doszło do zrealizowania roszczeń poprzednich właścicieli zgłoszonych w przewidzianym prawem trybie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. I OSK 303/10). Prawo byłych właścicieli "korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r." Należy się również zgodzić z ogólnie ukształtowanym w orzecznictwie poglądem, że stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, które wywołuje skutek ex tunc, może oznaczać, że w dacie podejmowania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej nie był rozpoznany wniosek o zwrot nieruchomości.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. otwiera możliwość rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, który istniał w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, ale nie był rozstrzygnięty. Natomiast w rozpoznawanej sprawie w jej stanie faktycznym wstępują jeszcze dodatkowe okoliczności, które sprawiają, że stan faktyczny i prawny nie jest tak typowy jak w innych tego rodzaju sprawach, a przez to wymaga szczególnej oceny. Przede wszystkim należy rozważyć, który z wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest tym nierozpoznanym wnioskiem, który umożliwił stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) września 1991 r., a w konsekwencji po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej będzie rozpoznawany. W uzasadnieniu wyroku Sąd z jednej strony wskazuje na wnioski w sprawie zwrotu nieruchomości złożone przez następców prawnych byłych właścicieli z dnia 23 lutego 2009 r. i z dnia 19 października 2012 r. z drugiej zaś strony wydaje się, że decydujące znaczenie przykłada do faktu, że decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2008 r. stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 1972 r. uchylającą decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w Lublinie z dnia (...) listopada 1971 r. orzekającą o zwrocie, co oznacza, że w dacie wydawania decyzji z dnia (...) września 1991 r. w obrocie funkcjonował nierozpoznany wniosek. Należy jednak zwrócić uwagę, że ten nierozpoznany wniosek, a konkretnie nierozpoznane odwołanie od decyzji z dnia (...) listopada 1971 r. zostało rozpoznane i decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję z dnia (...) listopada 1971 r. i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu, decyzja ta jest ostateczna, a jako wydana w zwykłym postępowaniu wywołuje skutek ex nunc. Tym samym rozstrzygnięcia wymaga, czy decyzja z (...) stycznia 2009 r., może mieć prawne znaczenie w przedmiotowej sprawie, czy też skutki prawne z niej wynikające nie mają takiego znaczenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) września 1991 r. skutkiem tego będzie, że działka oznaczona poprzednio nr ew. 1294, a obecnie 1294/1 i 1294/2 położona w J. stanowiąca własność Skarbu Państwa nie będzie obciążona prawem użytkowania wieczystego i to ze skutkiem ex tunc. Czy zatem stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) września 1991 r. będzie oznaczało dla następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości możliwość rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, który w dacie wydania decyzji z dnia (...) września 1991 r. nie był rozpoznany. Postępowanie z wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w takich okolicznościach (tj. po stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej) prowadzone jest w trybie postępowania zwykłego, które toczy się w aktualnym czasie. Aby takie postępowanie mogło być prowadzone musi nadal istnieć wniosek o zwrot nieruchomości, należy zatem rozważyć, czy wniosek istniejący w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) września 1991 r. istnieje nadal, skoro ostateczną decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. organ rozstrzygnął w sprawie tego wniosku uchylając decyzję z dnia (...) listopada 1971 r. w sprawie zwrotu i umarzając postępowanie. Po rozstrzygnięciu powyższej kwestii i w zależności od wyniku tego rozstrzygnięcia należy się również odnieść do kolejnych wniosków o zwrot nieruchomości jakie zostały złożone przez następców prawnych byłych właścicieli tj wniosku z 16 lutego 2009 r. (który wpłynął do organu w dniu 23 lutego 2009 r.) i wniosku z dnia 19 października 2012 r. i rozważyć prawne znaczenia tych wniosków dla rozpoznania sprawy uwzględniając zarówno datę ich złożenia jak i stan faktyczny i prawny jaki był ukształtowany w dacie składania wskazanych wniosków. Powyższe okoliczności faktyczne i prawne, które występują w przedmiotowej sprawie powodują, że ocena prawna rozstrzyganej sprawy wymaga szczegółowego ich rozważenia i odniesienia się do nich. W rozpoznawanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z takimi typowymi okolicznościami jak w większości rozpoznawanych spraw, w których nierozpoznany wniosek o zwrot nieruchomości istniał zarówno w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej, jak i po stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej wniosek ten nadal istnieje w obrocie prawnym, a więc nie ma prawnych przeszkód w aktualnym prowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i merytorycznego rozpoznania tego wniosku. W okolicznościach tej sprawy istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie jest sam fakt wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, ale stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej ma umożliwić następcom prawnym przeprowadzenie następnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, stąd też istnienie nierozpoznanego wniosku w sprawie zwrotu nieruchomości ma prawne znaczenie w obu tych sprawach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy skarga kasacyjna jest zasadna, a rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona pełnej oceny prawnej uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne występujące w tej sprawie.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.