Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3010313

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 lutego 2020 r.
I OSK 3808/18
Zarzut naruszenia prawa materialnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Iwona Bogucka (spr.), del. WSA Grażyna Staniszewska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 235/18 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gl 235/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z (...) października 2017 r. nr (...) a w punkcie 2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca w piśmie z 25 kwietnia 2000 r. wniosła o wykup działki nr (...) położonej w N., stanowiącej drogę publiczną - ulicę W. Organ I instancji potraktował to pismo jako wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod tę drogę, a strona w sposób dorozumiany zgodziła się z taką kwalifikacją żądania.

Starosta T. pismem z 25 października 2000 r. poinformował wnioskodawczynię, że odszkodowanie zostanie wypłacone na wniosek właściciela złożony od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Mimo powyższej informacji pismem z 5 marca 2002 r., ponowionym 21 października 2004 r. Starosta wezwał stronę o nadesłanie wypisu z rejestru gruntów, a postanowieniem z (...) marca 2006 r. nr (...) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, które następnie postanowieniem z (...) września 2017 r. zostało podjęte.

Decyzją z (...) października 2017 r. Starosta T. postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek nie został złożony w terminie, a zatem brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej jako: "ustawa").

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z (...) listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. W uzasadnieniu stwierdził, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ustawy oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Termin, o którym mowa w art. 73 ustawy ma charakter materialny. Jest on terminem prekluzyjnym, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Nie przysługuje ono również w przypadku, gdy wniosek o odszkodowanie został złożony przed terminem wskazanym w ww. przepisie. Określenie w art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie go złożyć przed 1 stycznia 2001 r. Wobec faktu, że wniosek skarżącej z 25 kwietnia 2000 r. nie został złożony w ustawowym terminie, nie ma możliwości uwzględnienia jej roszczenia.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Na rozprawie sądowej w dniu 4 lipca 2018 r. skarżąca podniosła, że ponieważ organ I instancji kontynuował postępowanie w oparciu o jej wniosek i nie poinformował jej o występujących nieprawidłowościach, to była przekonana, że został on prawidłowo złożony.

W uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2018 r. Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek pismo zawierające żądanie przyznania odszkodowania zostało złożone przez skarżącą przed terminem wskazanym w art. 73 ust. 1 ustawy, to w świetle faktycznych czynności procesowych organu I instancji oraz ogólnych zasad postępowania należy przyjąć, że wywoływało on skutek również w okresie trwania tego terminu. Zatem należało przyjąć, że formalnie od 1 stycznia 2001 r. wniosek ten wywoływał taki sam skutek jak wniosek złożony fizycznie w podanym w art. 73 ust. 4 ustawy okresie. Inna ocena prawna zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej nastąpiłaby z oczywistym naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.).

Sąd I instancji podał również, że już w piśmie z 25 października 2000 r. skarżąca powinna zostać poinformowana, że jej wniosek z 25 kwietnia 2000 r. jest przedwczesny i powinna go ponowić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nadto już w okresie, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, organ I instancji nie umorzył postępowania lecz je kontynuował na wniosek z 25 kwietnia 2000 r., podejmując wiele czynności procesowych zmierzających do merytorycznego jego rozpoznania. Skarżąca miała zatem wszelkie podstawy do przyjęcia, że wniosek ten nie jest dotknięty brakami i zostanie merytorycznie rozpoznany przez ustalenie i wypłatę objętego nim odszkodowania. Sąd I instancji przyjął przy tym, że jakkolwiek we wniosku strona zwróciła się o wykup jej działki zajętej pod drogę, to w sytuacji, gdy wniosek ten został złożony już w czasie obowiązywania ustawy z 13 października 1998 r. zasadnie został zakwalifikowany jako wniosek o odszkodowanie, o jakim mowa w art. 73 tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji oczywiste zaniedbania organu I instancji co do obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podważające zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie mogą bowiem działać na jej niekorzyść.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, nie sformułował jednak wniosków dotyczących oczekiwanego rozstrzygnięcia.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy przez uznanie, że termin wskazany w ww. przepisie jest zachowany, jeżeli organ nie umorzy niezwłocznie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek o odszkodowanie złożony przed dniem 1 stycznia 2001 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne uznanie, że organy I i II instancji naruszyły wymienione powyżej przepisy prawa materialnego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że:

- organ administracji II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzji organu I instancji,

- naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. spowodowało, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożony przed terminem wskazanym w ustawie należy uznać za złożony w terminie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że określenie w art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było go skutecznie złożyć przed 1 stycznia 2001 r. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że Starosta prowadząc postępowanie naruszył obowiązujące ogólne zasady wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a., uznał jednak że uchybienia te nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem wniosek skarżącej nie został złożony w przepisanym prawem terminie. Podkreślenia wymaga, że w piśmie z 25 października 2000 r. Starosta poinformował wnioskodawczynię, że odszkodowanie zostanie wypłacone na wniosek właściciela złożony od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego i nie może skutkować przyjęciem, że złożenie wniosku przed datą wskazaną w art. 73 ust. 4 ustawy wywołuje skutki takie jak wniosek złożony w terminie. Art. 73 ust. 4 ustawy jest sformułowany w sposób jasny i przejrzysty, zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej, skutkującej w rezultacie zmianą zasad przyznawania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wobec powyższego brak jest w niniejszej sprawie podstaw do twierdzenia, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna także zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z zaznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna pozbawiona jest obligatoryjnego elementu, jakim jest wskazany w art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosek dotyczący treści żądanego rozstrzygnięcia. Ze względu na brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej brak ten nie miał jednak wpływu na możliwość jej rozpoznania.

Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie podstawy odnoszące się do naruszenia prawa materialnego: zarzut błędnej wykładni i zarzut niewłaściwego zastosowania. Ten pierwszy wymaga wykazania, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył, w konsekwencji czego ustalił niewłaściwe rozumienie normy prawnej i jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. W tej kwestii skarga kasacyjna pozbawiona jest argumentów, a sformułowany zarzut nie odpowiada stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w istocie nie rozważał kwestii związanych z wykładnią wskazanego przepisu, uzasadnienie nie odnosi się do rozumienia art. 73 ust. 4 ustawy i nie zawiera argumentacji odwołującej się do dyrektyw interpretacyjnych. Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął rozumienia, na jakie wskazano w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że ze względu na okoliczności sprawy, związane z czynnościami podjętymi przez organy, wniosek wywoływał skutek w terminie otwartym do zgłaszania żądań odszkodowawczych, wobec czego umorzenie postępowania nie jest dopuszczalne. Stanowisko to jest konsekwencją oceny okoliczności faktycznych, skutkującej stwierdzeniem przez Sąd podstaw do zastosowania w tych okolicznościach przepisu art. 73 ust. 4 ustawy. Zarzut kasacyjny przeciwko stanowisku Sądu I instancji powinien zatem być skierowany na kwestię prawidłowości zastosowania, a nie prawidłowości wykładni tego przepisu. Rozumienie art. 73 ust. 4 ustawy nie budziło w sprawie wątpliwości, rodziło je natomiast, czy w stwierdzonym stanie faktycznym przepis ten powinien znaleźć zastosowanie.

Dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma wobec tego zarzut odnoszący się do przepisów postępowania i stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie miały miejsce takie naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji uzasadniają zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 4 ustawy. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przyznano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jednak w ocenie organu II instancji, nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to, ze względu na powagę naruszeń i bezpośredni ich wpływ na sytuację prawną strony, nie jest uprawnione. W sprawie nie chodzi bowiem o to, czy naruszenia dają podstawę do uwzględnienia wniosku nie złożonego w terminie, ale czy stan sprawy, podjęte w niej czynności organu I instancji i strony dają podstawę do stwierdzenia, że w terminie otwartym do złożenia wniosku, wniosek taki należy uznać za złożony. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w całości zasługuje na aprobatę.

Trafnie Sąd I instancji zauważył, że po otrzymaniu wniosku złożonego przed terminem, organ I instancji nie umorzył postępowania, co byłoby wyraźnym sygnałem dla strony, że wniosek musi ponowić. Organ I instancji nie zawarł także informacji o konieczności ponowienia wniosku, przesyłając stronie pismo z 25 października 2000 r. Podkreślić należy, że składając wniosek strona nie wskazała trybu, w jakim ubiega się o odszkodowanie. W piśmie z 25 października 2000 r. starosta zarówno nawiązał do wniosku strony, jak i podał, że odszkodowanie "będzie wypłacone" w trybie określonym "art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw Dz. U. Nr 6 z dnia 15 lutego 2000 r.". Nie zacytowano stronie treści przepisu, zaś z nawiązania do okresu składania wniosków nie wynika, że strona powinna swój wniosek ponowić i jakie znaczenie dla jej sytuacji prawnej ma wskazany termin. Także wskazana podstawa prawna, przytoczona w sposób niepełny (pozbawiony danych dotyczących pozycji Dziennika Ustaw) nie odnosi się bezpośrednio do przesłanek przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, lecz wyłącznie do sposobu ustalania odszkodowania z zastosowaniem przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ocena Sądu I instancji, że w ten sposób doszło do naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach mogących mieć wpływ na załatwienie wniosku, jak również obowiązku czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, jest uzasadniona.

Natomiast po otwarciu terminu do składania wniosków, organ podjął w sprawie czynności, o czym stronę informował. W szczególności stronie przekazano do wiadomości pismo starostwa powiatowego skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych, którym przekazano wniosek strony dotyczący wypłaty odszkodowania, celem wystąpienia do wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie nieruchomości na rzecz gminy. Stronę wezwano także dwukrotnie do nadesłania dokumentów, wskazując że wezwanie pozostaje w związku z wnioskiem strony z 25 kwietnia 2000 r. o wypłatę odszkodowania. W końcu postanowieniem z (...) marca 2006 r., już po zamknięciu ustawowego terminu do składania wniosków, organ I instancji zawiesił postępowanie prowadzone na wniosek strony w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wprost wskazał, że strona wystąpiła o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową wnioskiem z 25 kwietnia 2000 r. Działania organu I instancji nie mogą być uznane za pozbawione znaczenia dla sprawy, albowiem w taki sposób doszłoby do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i akceptacji sytuacji, w której działania organu mogły wprowadzić stronę w błąd co do skuteczności złożonego wniosku. Gdyby organ działał zgodnie z zasadą legalności i zasadą informowania oraz budowania zaufania, nie doszłoby do wytworzenia po stronie wnioskodawczyni przekonania, że postępowanie zostało skutecznie wszczęte i jest w toku.

Organ I instancji miał przez okres kilku lat możliwość umorzenia prowadzonego postępowania, dając stronie szansę na wyraźne ponowienie wniosku. Mając wiedzę o stanie prawnym, winien także stronę wyraźnie poinformować o konieczności ponowienia wniosku. Skoro tego zaniechał, stan ten nie może rodzić negatywnych i nieodwracalnych skutków dla strony, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Oceniając, że stwierdzone naruszenia zasad postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy przez przyjęcie, że okoliczności sprawy uzasadniają jego zastosowanie. Postępowanie z art. 73 ust. 4 ustawy jest prowadzone na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a., organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, uzyskując zgodę strony. Przepis ten ma charakter ochronny względem osób, które ze względu na różnorodne okoliczności nie mają należytego rozeznania o przysługujących im uprawnieniach i trybie ich dochodzenia. Z tego względu należy dopuścić jego stosowanie także wtedy, gdy brak należytego rozeznania mógł zostać spowodowany czynnościami samego organu, stwarzającymi pozory rozpoznawania wniosku strony. Zasadnie Sąd I instancji przyjął w ustalonym stanie faktycznym, że ze względu na zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), w sprawie wniosek złożony przed terminem nie mógł zostać pominięty. Postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie w sprawie pierwszej czynności przez organ administracji. Czynności takie były podjęte w terminie otwartym do składania wniosków o odszkodowanie, prawidłowo wobec tego Sąd I instancji uznał, że żądanie strony podlegało rozpoznaniu i nie było podstaw do umorzenia postępowania jedynie ze względu na kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku. Miała ona znaczenie drugorzędne ze względu na podjęcie przez organ administracji czynności w sprawie z urzędu, tak bowiem Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikuje działania organu I instancji dokonywane w sprawie po dniu 1 stycznia 2001 r., będące konsekwencją uprzedniego naruszenia art. 9 k.p.a. Usunięcie skutków tego naruszenia, polegających na stworzeniu pozorów prowadzenia postępowania na wniosek strony, było możliwe jedynie przez jego wszczęcie z urzędu, zaś kwestia zgody strony na prowadzenia takiego postępowania nie budzi wątpliwości w okolicznościach sprawy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko taka kwalifikacja czynności podejmowanych przez organ w toku trwającego 16 lat postępowania umożliwia ochronę zasady legalności, w przeciwnym wypadku to strona ponosi wszystkie negatywne konsekwencje naruszenia przez organ zasad ogólnych k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.