I OSK 369/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2592334

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r. I OSK 369/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec (spr.), del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 686/17 w sprawie ze skargi M.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 7 marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 686/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że (...) M.D. - (...), w dniu (...) 2015 r., w wyniku przeprowadzonych badań profilaktycznych, otrzymał zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że wobec przeciwwskazań zdrowotnych jest niezdolny do podjęcia/wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Z uwagi na powyższe, Komendant Powiatowy Policji w (...), zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), skierował (...) M.D. z urzędu do komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych, celem ustalenia jego stanu zdrowia oraz zdolności do dalszej służby.

Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w (...) orzeczeniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) uznała (...) M.D. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczyła do (...) grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą i szczególnymi właściwościami służby. Od powyższego orzeczenia wyżej wymieniony policjant złożył odwołanie do Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w (...), która po jego rozpatrzeniu orzeczeniem z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) uznała (...) M.D. za trwałe niezdolnego do służby w Policji, zaliczając go do (...) grupy inwalidzkiej, przy czym wskazała, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15 uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia trwałej niezdolności wyżej wymienionego policjanta do służby w Policji i odrzucił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten został zaskarżony przez policjanta do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Komendant Powiatowy Policji w (...) w dniu 22 lutego 2016 r. wszczął wobec (...) M.D. postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Następnie rozkazem personalnym z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) zwolnił go ze służby w Policji na wskazanej podstawie prawnej z dniem 11 marca 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że ww. policjant z dniem 19 lutego 2015 r. zaprzestał służby z powodu choroby, a ponadto ostatecznym orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w (...) z dnia 1 czerwca 2015 r. nr (...) został uznany za trwale niezdolnego do służby i zaliczony do (...) grupy inwalidzkiej.

Na skutek wniesienia przez stronę odwołania od ww. rozkazu personalnego sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w (...), który decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...), zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że przesłanki do zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji występują dopiero z chwilą prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15 uchylił zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...), w części dotyczącej ustalenia trwałej niezdolności (...) M.D. do służby w Policji uznające (...) M.D. za trwałe niezdolnego do służby w Policji. W dniu zwolnienia skarżącego ze służby nie istniało zatem prawomocne orzeczenie lekarskie o uznaniu go za trwale niezdolnego do służby, a więc w dacie tej nie istniała przyczyna uzasadniająca zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16 uprawomocnił się w dniu 24 listopada 2016 r.

M.D. wnioskiem z dnia 26 listopada 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w (...) o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji z dniem 11 marca 2016 r. W uzasadnieniu wniosku podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/OI 926/16 uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr (...), jednocześnie stwierdził, że zwolnienie ze służby w oparciu o przedmiotową decyzję nastąpiło z naruszeniem art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w (...) postanowieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia (...) M.D. ze służby w Policji z dniem 11 marca 2016 r. zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...). W uzasadnieniu postanowienia podał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością określoną w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Wskazał, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana przez stronę we wniosku z dnia 26 listopada 2016 r., gdyż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) została prawomocnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia (...) M.D. ze służby, na skutek wyroku tego Sądu z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/OI 926/16, do chwili obecnej nie zostało zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem, jest kontynuowane na etapie postępowania odwoławczego i winno być zakończone wydaniem stosownej decyzji. Pozostający w chwili obecnej w obrocie prawnym jako jedyny w tej sprawie rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) nie jest decyzją ostateczną.

Niezależnie od powyższego, Komendant Wojewódzki Policji w (...) postanowieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) zawiesił postępowanie w sprawie odwołania M.D. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...). w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, z uwagi na złożenie przez niego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15.

Na skutek wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) o odmowie wznowienia postępowania, sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia (...) marca 2017 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż w tej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w (...) rozpoznał wniosek M.D. z dnia 26 listopada 2016 r. z pominięciem faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...), eliminując ją z obrotu prawnego. W obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja - rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...).

Organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie zbadać powyższą kwestię, a w przypadku, gdy okaże się niewłaściwym do załatwienia sprawy, przekazać ją do rozpoznania organowi właściwemu. Podał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a uchybienie to nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Ustalenie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia jest kluczowe dla sprawy, bowiem dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwe będzie rozpoznanie wniosku strony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i nast.k.p.a., poprzez "utrzymanie w mocy Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) Nr (...) z dnia (...).01.2017 r. pomimo tego, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy prawa - organ drugiej instancji winien był orzec, co do istoty sprawy" oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez "niewywiązanie się z obowiązku organu do należytego uzasadnienia wydanego postanowienia, z którego to treści nie sposób jest wywnioskować dlaczego organ skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił w całości zaskarżone postanowienie, gdy tymczasem ekonomika procedury administracyjnej nakazywała wprost, aby wypowiedział się w sprawie merytorycznie, zaś sama dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do tzw. "rozstrzygnięć kasacyjnych", które można stosować w wyjątkowych sytuacjach określonych ściśle w tym przepisie".

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wytycznych, którymi powinny się kierować organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając prawidłowość zastosowania tego przepisu podał jego treść i stwierdził, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są:

1)

stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz

2)

uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uchylenie decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy podejmuje tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy zatem ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. Organ odwoławczy nie może jednak zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w (...) uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. W ocenie Sądu, ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia nie został uzasadniony, zaś przedstawione w zaskarżonym postanowieniu przesłanki podjętego rozstrzygnięcia nie pozwalały na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawił w sposób przekonujący istnienia przesłanek określonych art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie wskazał przyczyn uniemożliwiających przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 k.p.a., tj. w postępowaniu odwoławczym. Komendant Główny Policji nie skorzystał z określonych powyżej kompetencji, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oczywiście błędne przyjęcie, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. na gruncie przedmiotowej sprawy nie powinien znaleźć zastosowania, mimo iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, a ustalenie organu właściwego do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia było kluczowe dla sprawy i z oczywistych przyczyn w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie mogło mieć miejsca, natomiast dopiero po dokonaniu ustaleń w danym zakresie byłoby możliwe rozpoznanie wniosku M.D. z dnia 26 listopada 2016 r. zgodnie z obowiązującym prawem;

3)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także brak wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że Komendant Wojewódzki Policji w (...) rozpoznał wniosek M.D. z dnia 26 listopada 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego nieostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) z pominięciem faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...), eliminując ją z obrotu prawnego. W obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja - rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...).

Z art. 150 § 1 k.p.a. wynika, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

W związku z tym, że postępowanie, w którym w pierwszej instancji został wydany rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) o zwolnieniu M.D. ze służby w Policji nie zostało jeszcze zakończone, gdyż zostało ono w drugiej instancji zawieszone, z uwagi na złożenie przez M.D. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15, brak było podstaw do przyjęcia, iż organem właściwym w sprawie wniosku strony złożonego w trybie art. 150 § 1 k.p.a. był Komendant Wojewódzki Policji w (...). Organ ten we wskazanej sprawie jeszcze bowiem nie orzekał, a nie zaistniały w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Komendant Wojewódzki Policji w (...) nie wyjaśnił, w trybie art. 64 § 1 k.p.a, intencji strony w zakresie wniosku z dnia 26 listopada 2016 r. Wobec faktu, iż w toku pozostawało postępowanie w sprawie odwołania M.D. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), obowiązkiem organu było wyjaśnienie, co jest przedmiotem i istotą tego wniosku - wznowienie wskazanego postępowania, czy też rozpatrzenie odwołania strony, tj. procedowanie przez organ w sprawie zwolnienia wymienionego ze służby w Policji.

Z powyższych względów koniecznym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustalenie istoty żądania strony, a także organu właściwego do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia było kluczowe dla sprawy, bowiem dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwe byłoby prawidłowe rozpoznanie wniosku M.D. z dnia 26 listopada 2016 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

M.D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów postępowania zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że wydanie przez Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było niezasadne. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawił w sposób przekonujący istnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz nie wskazał przyczyn uniemożliwiających przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Komendant Wojewódzki Policji w (...) nie ustalił żądania strony oraz organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a. jest nietrafny.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. prawidłowo wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy korzystając z uprawnienia określonego w art. 136 k.p.a. ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy.

Odnosząc się do podanych przez skarżącego kasacyjnie argumentów dotyczących tego zarzutu stwierdzić należy, iż w sprawie nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia zarówno intencji strony w zakresie wniosku z dnia 26 listopada 2016 r., jak i właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Komendanta Głównego Policji regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo faktu, iż w tym czasie w toku pozostawało postępowanie w sprawie odwołania M.D. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) marca 2016 r. nr (...), który był znany Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w (...), przedmiotowy wniosek nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego, że intencją wyżej wymienionego było żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji z dniem 11 marca 2016 r. Natomiast ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został rozpatrzony przez właściwy organ należała do organu odwoławczego. W przypadku gdyby organ odwoławczy uznał, że do wznowienia postępowania bądź odmowy wznowienia postępowania właściwy jest inny organ, aniżeli ten, który wydał zaskarżone postanowienie będące przedmiotem kontroli instancyjnej, powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, wskazując jednocześnie, który organ - zdaniem organu odwoławczego - jest właściwy do rozpatrzenia wniosku M.D. z dnia 26 listopada 2016 r. W przypadku stwierdzenia, że organ, który wszczął postępowanie na żądanie strony, nie jest właściwy do jego prowadzenia, konieczne jest umorzenie postępowania oraz przekazanie wniosku organowi właściwemu. Powyższe rozważania prowadzą do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego, a zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w tej sytuacji było nieprawidłowe. Powyższe nie skutkowało także naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty podano podstawę prawną uwzględnienia skargi oraz zawarto wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia umożliwiające dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez ten Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i prawidłowo zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 151 p.p.s.a., a więc oddalenia skargi, nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepisy te są bowiem przepisami o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu nie może być utożsamiane z ich naruszeniem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.