I OSK 3365/15, Lista pracowników jako informacja nie publiczna. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2380136

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. I OSK 3365/15 Lista pracowników jako informacja nie publiczna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz.

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 129/15 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność (...) Spółki z o.o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Stowarzyszenia (...) na rzecz (...) Spółki z o.o. w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 129/15 wydanym w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność (...) Spółki z o.o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał (...) Spółka z o.o. w P. do załatwienia wniosku M. R. z dnia 9 kwietnia 2015 r. w zakresie spisu umów z kontrahentami podpisanych w latach 2014 i 2015, skanów umów z członkami Zarządu i Rady Nadzorczej oraz skanów kontraktów menadżerskich - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego wyroku (pkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 9 kwietnia 2015 r. M. R. zwróciła się do (...) w P. Spółki z o.o. (dalej: Spółka, ZWiK) o udostępnienie następujących informacji: skanów/spisów umów podpisanych z kontrahentami w latach 2014-2015; darowizn i zwolnień z długu dokonanych przez ZWiK w P.; dokapitalizowania spółki przez gminę w latach 2013-2015; aktualnego zadłużenia spółki; skanów rejestrów umów darowizny i sponsoringu zwartych przez ZWiK w latach 2010-2014; skanów umów z członkami zarządu i rady nadzorczej oraz listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne oraz kontrakty menadżerskie.

Spółka odmówiła udzielenia informacji odnośnie listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i na umowy cywilnoprawne, umów zawartych z członkami zarządu oraz listy kontrahentów spółki z uwagi na konieczność ochrony prywatności. W ocenie Spółki w tym zakresie wniosek M. R. nie dotyczył informacji publicznej, zatem nie zachodzi obowiązek wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

M. R. wniosła do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia wskazanych wyżej informacji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o osobach zatrudnionych, informacji o zawartych umowach oraz umowach z członkami zarządu w spółce, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy i została powołana do wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym. Skarżąca stanęła na stanowisku, że wydatkowanie pieniędzy na wynagrodzenia i usługi oraz podpisane w tym zakresie umowy, związane jest z wykonywaniem zadań publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym, i dlatego wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Skarżąca powołała się m.in. na treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, że w żądanych umowach o pracę, w tym umowach zawartych z członkami zarządu Spółki, znajdują się dane osobowe np. dotyczące miejsca zamieszkania, które ewidentnie nie są informacją publiczną i nie mogą być rozpowszechniane nawet jeśli dotyczą pracowników spółki gminnej. W odniesieniu do umów zawieranych z kontrahentami spółki wskazano, że w każdej z umów znajduje się klauzula zobowiązująca ją do zachowania poufności warunków umowy. Podkreślono także, że Spółka udzieliła informacji odnośnie sposobu wydatkowania środków publicznych - tj. kwoty i ich przeznaczenia na poszczególne cele.

Stowarzyszenie (...) w W. które zostało dopuszczone do działu w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. poparło skargę M. R.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uznał skargę za częściowo zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku z dnia 9 kwietnia 2015 r. w zakresie udostępnienia spisu umów z kontrahentami podpisanych w latach 2014 i 2015, skanów umów z członkami zarządu i rady nadzorczej oraz skanów kontraktów menadżerskich. Natomiast w zakresie listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, którzy nie pełnią funkcji publicznych, skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że lista pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej i w tej materii zasadnie odmówiono wydania tych danych w formie zwykłego pisma. W ocenie Sądu wolą ustawodawcy zasadą jest ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, a wyjątek odnosi się tylko do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 ustawy). Jeżeli więc pracownik jest wykluczony z kręgu osób pełniących funkcje publiczne - jego praca ma charakter usługowy lub techniczny - to przysługuje mu ochrona prywatności. Informacja taka nie ma waloru publicznej i nie podlega obowiązkowi udostępnienia w trybie analizowanej ustawy. Ponadto Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przesądza o tym w ocenie Sądu niewielki upływ czasu i fakt udzielenia odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku oraz odmienne pojmowanie obowiązków nałożonych przez ustawę na "organ", który jako priorytet uznał ochronę danych poufnych i drażliwych. Sąd podkreślił, że konsekwencją tego było również nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie (...), zaskarżając go w części dotyczącej punktu drugiego i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia podanie do publicznej wiadomości listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne z tego powodu, iż według Sądu I instancji udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć tylko i wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto poniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zobowiązania spółki do wydania w określonym terminie listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, i oddalenie skargi w tym zakresie oraz brak stwierdzenia, że bezczynność spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wymierzenia grzywny ze względu na bezczynność Spółki w sytuacji, gdy Spółka była zobowiązana do wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej listy umów o pracę i umów cywilnoprawnych pracowników. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie skargi przez NSA, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, że osoby zatrudnione na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych w Spółce otrzymują wynagrodzenie z jej majątku, który jest majątkiem publicznym, i z tego względu lista takich osób powinna stanowić informację publiczną.

(...) Sp. z o.o. w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić trzeba, że podstawą oddalenia skargi w części kwestionowanej skargą kasacyjną, tj. w zakresie żądania udostępnienia listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, było uznanie, że nie jest to informacja publiczna. Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d) u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne i Trybunału Konstytucyjnego zdefiniował informację publiczną. Z uwagi na to, że lista pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne nie spełnia przesłanek wynikających z tych przepisów Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja ta nie jest publiczną. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej twierdzi, że żądana lista jest informacją publiczną, jednak nie zarzuciło naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d) u.d.i.p., co czyni skargę kasacyjna bezskuteczną.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia prawa materialnego został postawiony jedynie zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis reguluje ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej i wyjątki, których to ograniczenie dotyczy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w tym jej przepis art. 5 ust. 2 ma zastosowanie tylko w sytuacji uznania żądanej informacji za publiczną stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji uznał, że listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne nie są informacją publiczną, zatem w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uważna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd przywołał art. 5. ust. 2 u.d.i.p. na wzmocnienie argumentacji przemawiającej przeciwko uznaniu listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne za informację publiczną. Wynikało to z konieczności oddzielenia informacji publicznych dotyczących spisu umów z kontrahentami i skanów umów z członkami zarządu i Rady Nadzorczej oraz skanów menadżerskich jako dotyczących osób pełniących funkcje publiczne od informacji niepublicznych w zakresie listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne dotyczących osób niepełniących funkcji publicznych. W tych okolicznościach podważanie niepublicznego charakteru listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, w sytuacji niezarzucenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. czyni zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nietrafnym.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy podkreślić, że żądanie wnioskodawczyni nieuznane przez Sąd za informację publiczną dotyczy listy, a nie (o czym zdaje się zapominać autor skargi kasacyjnej) umów o pracę. Lista osób nie zawiera żadnych elementów umów o pracę i umów cywilnoprawnych. Zatem przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Tak sformułowany wniosek nie dotyczy informacji w zakresie wydatkowania środków publicznych i nie jest informacją z zakresu finansów publicznych co kwalifikowałoby ją jako informację publiczną.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało, że (...) Sp. z o.o. w P. jest w bezczynności w załatwieniu wniosku w zakresie listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne. Niewykazanie bezczynności Spółki uniemożliwiało orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa i o wymierzeniu Spółce grzywny. W rezultacie nie doszło naruszenia przez Sąd art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., który w tym zakresie prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił w tej części skargę Oczywiście niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Regulacja ta ma zastosowanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia i nie ma zastosowania w sprawach ze skargi na bezczynność.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz Spółki, ograniczającego się do wynagrodzenia pełnomocnika Spółki za udział w rozprawie przed NSA, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.