Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2142168

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 sierpnia 2016 r.
I OSK 3284/15
Zasada domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej a upływ czasu i niemożność ustalenia stanu faktycznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek, del. WSA Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 774/15 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego

1)

oddala skargę kasacyjną;

2)

zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Ł. kwotę 414 (czterysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 774/15, po rozpoznaniu skargi Gminy Ł., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...) oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. decyzją z dnia (...) października 1977 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Ł., obejmującego działki nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) o łącznej powierzchni (...) ha, stanowiącego własność W. S. i M. S.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wniosek M. (M.) Sojki z dnia 8 lipca 2006 r., podtrzymany po jej śmierci przez kuratora spadku S. S., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., a następnie decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia (...) października 1977 r. stanowił art. 31 oraz art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 31 tej ustawy przejęcie nieruchomości na własność państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. Natomiast art. 28 ust. 1 wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. W aktach sprawy brak jest przedmiotowego wniosku, a w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek byłych współwłaścicieli. O braku złożenia przedmiotowego wniosku świadczy także oświadczenie M. S. z dnia 15 grudnia 2006 r., w którym stwierdziła, że opisane w decyzji działki zostały wykupione przez Skarb Państwa bez zgody właścicieli.

Gmina Ł. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., zarzucając brak dowodów na okoliczność niezłożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa przez M. S. oraz brak uprawnień przysługujących kuratorowi spadku do reprezentowania spadkobierców w prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniu nieważnościowym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że problematyczna w przedmiotowej sprawie jest kwestia ustalenia, czy w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. złożony został przez byłych właścicieli wniosek o przejęcie gospodarstwa, bowiem w aktach postępowania wniosek taki się nie zachował. Z treści zaskarżonej decyzji również nie wynika, aby wniosek taki został złożony, widnieje w niej jedynie zapis, że przedmiotowa decyzja została wydana "po rozpatrzeniu sprawy Ob. S. W. i M".

Organ podkreślił, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że w żadnym z urzędów, do których się zwracał nie odnaleziono wniosku byłych właściciel, tj. M. S. i W. S. o przekazanie nieruchomości na własność Państwa. W toku poszukiwań nie stwierdzono, żeby akta powyższej sprawy były kiedykolwiek zdekompletowane, przenoszone, czy też zniszczone. W ocenie organu, powyższa analiza prowadzi do konkluzji, że wniosek taki nigdy nie został przez właścicieli złożony. Poczynione ustalenia jednoznacznie wskazują, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. naruszył w sposób rażący prawo, bowiem wydał decyzję bez wniosku stron, a zatem nie została spełniona zasadnicza przesłanka, o której mowa w art. 28 omawianej ustawy, stanowiącym podstawę prawną przejęcia nieruchomości na własność Państwa.

Gmina Ł. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz decyzji jej poprzedzającej, ewentualnie ich uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 30 § 5 k.p.a. w zw. z art. 667 § 2 k.p.c. w zw. z art. 935 § 3 k.p.c. Skarżąca Gmina podkreśliła, że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Brak w archiwaliach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 38 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Przedmiotowe postępowanie wykazało co najwyżej, że w sprawie nie udało się odnaleźć akt sprawy i wniosku o przejęcie nieruchomości. Nie stanowi żadnego dowodu oświadczenie M. S., albowiem nie wywołuje ono skutków takich jak zeznanie świadka. Można je traktować jedynie jako oświadczenie strony bez waloru dowodowego, albowiem osoba ta nie została przesłuchana w sprawie. Brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że takiego wniosku nigdy nie było, jak też dowodu potwierdzającego tezę przeciwną. Nie można zatem, w ocenie skarżącej, tworzyć domniemania, że skoro takiego wniosku nie odnaleziono w chwili obecnej, to taki wniosek nie był nigdy złożony.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru zbyt pochopnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak było wniosku byłych właścicieli o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Stanowisko organu, że w toku poszukiwań nie stwierdzono, aby akta były kiedykolwiek rozkompletowywane, przenoszone, czy zniszczone jest nieprawidłowe, skoro organ ten nie miał dostępu do oryginalnych akt postępowania z 1977 r., a polegał jedynie na trzech kopiach dokumentów z tych akt, przesłanych przez Urząd Miejski w Ł. przy piśmie z dnia 21 października 2014 r. W piśmie tym zaznaczono, że jest to całość akt archiwalnych, zaś wniosku nie odnaleziono. Nie można zatem wywnioskować, czy jest to rzeczywiście całość akt w znaczeniu kompletu dokumentów z 1977 r., czy tylko całość dokumentów, które się zachowały. Wyjaśnienie to nie daje odpowiedzi na pytanie, czy strony akt były numerowane. Nie można więc uznać, że archiwalne akta, nadesłane przy piśmie z dnia 21 października 2014 r., są kompletne. Sąd podkreślił, że z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia (...) października 1977 r. nie wynika, iż została ona wydana z urzędu, bowiem widniejący w niej zapis "po rozpoznaniu sprawy Ob. S. W. i M." może sugerować, że sprawa została zainicjowana na żądanie tych osób. Dlatego ustalenie na podstawie oryginalnych dokumentów, czy istnieje "teczka akt", "komplet", i czy można założyć ich zupełność lub nie i wyciągnąć z tego wnioski, może mieć istotne znaczenie dla sprawy, z punktu widzenia wymogów z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek M. (błędnie wpisanej jako "M.") S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1977 r. został przekazany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia 29 listopada 2011 r., po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia (...) stycznia 2007 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. Wojewoda Śląski po raz pierwszy, z naruszeniem przepisów o właściwości, rozpoznawał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1977 r. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia (...) stycznia 2007 r. sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1977 r. toczyła się od nowa przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj. już po śmierci M. S. Na organie nadzoru spoczywał zatem obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, gdyż śmierć M. S. nie nastąpiła w trakcie postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prowadzenie postępowania z udziałem kuratora spadku nastąpiło z naruszeniem art. 30 § 5, art. 10 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie:

1.

prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne w wyniku błędnej oceny, że organ nadzoru pochopnie przyjął, iż W. i M. S. nie złożyli wniosku o przejęcie gospodarstwa;

2.

przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nadzoru mógł ustalić, czy akta sprawy są kompletne tylko na podstawie oryginalnych dokumentów;

b)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 5, art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że sprawa tocząca się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi była nową sprawą, nie było więc zasadne prowadzenie tego postępowania z udziałem kuratora spadku, gdyż śmierć M. S. nie nastąpiła w trakcie postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że sąd nie wziął pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia M. S., że przedmiotowe działki "zostały wykupione przez Skarb Państwa bez zgody właścicieli". Zwrócono też uwagę na zakres działań podjętych przez organ nadzoru w celu zgromadzenia dokumentów sprawy. Z tego względu za bezpodstawne uznano stwierdzenie Sądu o pochopnym przyjęciu przez organ, że brak było wniosku właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do kwestii kuratora spadku, wskazano że złożenie podania nawet do organu niewłaściwego wszczyna postępowanie. Z tej przyczyny postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie było odrębnym postępowaniem od tego zainicjowanego wnioskiem M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) października 1977 r. Dlatego w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła spadku nieobjętego, prowadzenie tego postępowania z udziałem kuratora spadku było słuszne.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącej Gminy Ł. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2015 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). W literaturze podkreśla się więc, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116).

Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach k.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się przy tym na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, występują w sposób oczywisty i nie pozostawiający wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49 oraz wyrok NSA dnia z 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276). Jednym z przypadków, gdy możliwe jest odstąpienie od zasady trwałości ostatecznej decyzji, o którym wspomina art. 16 § 1 k.p.a, stanowi sytuacja, w której ustalono w sposób bezsporny, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co może stanowić przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w postaci stwierdzenia jej nieważności.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie nie zgromadzono całości oryginalnych akt postępowania administracyjnego, w którym zapadła przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia (...) października 1977 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Ł. W istocie bowiem, jak zauważył trafnie Sąd, organ administracji publicznej - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji, oparł swoje rozstrzygnięcie na trzech dokumentach urzędowych (kopiach), tj. decyzji z dnia (...) października 1977 r., protokołu szacunkowego ustalającego wartość gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz potwierdzenia odbioru decyzji. W takiej sytuacji zachodziły poważne wątpliwości, czy przesłane do organu nadzoru akta sprawy były kompletne, czy też - na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - przekazane zostały tylko te dokumenty w sprawie, które się do tego czasu zachowały w archiwach. Mogło się bowiem także zdarzyć, że na skutek przekształceń organizacyjno - ustrojowych aparatu administracji, czy podczas archiwizacji akt, nie zachowały się wszystkie pisma, które były w aktach sprawy w połowie lat 70-tych XX w. Kwestia ta miała tymczasem zasadnicze znaczenie w sprawie legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1977 r., gdyż jedyną przesłanką, z powodu której organ nadzoru stwierdził nieważność tej decyzji, było uznanie, że została ona wydana bez koniecznego wniosku stron - właścicieli przejętego gospodarstwa rolnego i przez co rażąco naruszono prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wniosku rolnika - właściciela przejmowanych na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego - wymagał przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w analogicznych sprawach w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika wcale nie musi oznaczać, że wniosek taki nie został złożony. Organ nadzoru powinien także brać pod uwagę inne okoliczności konkretnej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m.in. w tym, że decyzja o przejęciu gospodarstwa nie była przez nią kwestionowana, wniosek o stwierdzenie nieważności został zaś złożony po wielu latach od jej wydania, a więc akta po takim czasie mogą być już niepełne (por.m.in. wyroki NSA z dnia 8 marca 2016 r., I OSK 1488/14; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 912/07; z dnia 7 października 2014 r., I OSK 463/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., I SA/Wa 156/14 - CBOSA).

W opisanych wyżej okolicznościach należało dojść do konkluzji, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru nie dowiedziono w sposób niezbity, że decyzja z dnia (...) października 1977 r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego została wydana bez uprzedniego wniosku właścicieli. Sam fakt, że w toku postępowania nie udało się odnaleźć tego wniosku nie może bowiem jeszcze prowadzić do kategorycznego stwierdzenia, że wniosek taki w ogóle nie został złożony. Zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru zbyt pochopnie przyjął, że w sprawie zakończonej decyzją z 1977 r. brak było formalnego wniosku byłych właścicieli o przejęcie gospodarstwa rolnego. Ustalenie występowania przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uznanie, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa nie może być oparte na domniemaniach co do okoliczności faktycznych prowadzących do takiej konkluzji organu, lecz powinno znajdować swoje oparcie w materiale dowodowym sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, aby można było stwierdzić, że decyzja administracyjna rażąco narusza prawo, wykazane musi być w sposób niebudzący wątpliwości, że w danej sprawie w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa, a naruszenie to miało tak istotną wagę, że powinno być zakwalifikowane jako rażące.

Ponadto uwzględniając wcześniejsze uwagi na temat znaczenia zasady trwałości decyzji podkreślić dodatkowo trzeba, że w sytuacji, gdy decyzja administracyjna pozostaje od wielu dziesiątków lat w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne, a jednocześnie z powodu upływu tak znacznego czasu powstaje problem ze zgromadzeniem oryginalnych akt postępowania, to organ nadzoru badając legalność takiej decyzji jest zobowiązany w sposób szczególnie wnikliwy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, tak aby nie wywoływało jakichkolwiek wątpliwości, że wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a jej dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z punktu widzenia wymagań praworządności. W żadnym bądź razie brak pewności co do kompletności akt postępowania, ich niezupełność lub wręcz całkowity brak spowodowany upływem czasu, nie może prowadzić do podważania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zachowanie wspomnianej zasady ma bowiem ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest zarazem koniecznym warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 60). Nawet wyjątkowy przypadek ewentualnej obiektywnej niemożności ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy związany z bardzo długim upływem czasu od wydania rozstrzygnięcia nie powinien prowadzić do niweczenia, wywiedzionej w literaturze i orzecznictwie z art. 16 § 1 k.p.a., zasady domniemania legalności (prawidłowości) ostatecznej decyzji administracyjnej. Z istoty tej zasady wynika bowiem, że aby obalić skutecznie to domniemanie, musi zostać wykazane w sposób pewny, że decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1977 r., organowi nadzoru - Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi - nie udało się jednak zebrać w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie rozpatrzyć go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Zebraniu tego materiału służy cały system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego powodujące wadliwość wydanej decyzji. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie należy tymczasem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. Dowodami tymi mogą być nie tylko dokumenty, ale również m.in. zeznania świadków czy opinie biegłych, a w ostateczności środek dowodowy w postaci przesłuchania stron. Ustawodawca nie ograniczył bowiem liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych a zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. W takim stanie rzeczy, wobec zaniechań organu w powyższym zakresie, należało uznać, że w zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie doszło do uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a przez to również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczności sprawy niniejszej nie zostały bowiem przez organ wyjaśnione lub niewyjaśnione przynajmniej w stopniu dostatecznym do jej prawidłowego załatwienia. W szczególności dotyczy to mającego podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ustalenia faktu złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego.

W tej ostatniej kwestii dodatkowe wątpliwości wywołuje również to, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia (...) października 1977 r. nie była przez właścicieli kwestionowana w administracyjnym toku instancji, a zgodnie z pouczeniem w niej zawartym przysługiwało od niej prawo wniesienia odwołania do Wojewody Katowickiego. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności został zaś złożony dopiero w 2006 r., a więc niemal po 30 latach od jej wydania. Znamienne może także wydawać się, że we wspomnianym wniosku podniesiono jedynie, że w przekonaniu składającej go strony nieruchomości "zostały wykupione z naruszeniem prawa". Dopiero w odpowiedzi na pismo organu prowadzącego postępowanie o podanie informacji, czy wnioskodawczyni występowała wraz z mężem o wykup nieruchomości rolnej, w piśmie z dnia 15 grudnia 2006 r. oświadczyła ona, że nieruchomości zostały wykupione bez zgody ich właścicieli. Pismo to nie spełnia jednak wymogów formalnych, aby mogło być uznane za oświadczenie strony w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. (brak pouczenia o odpowiedzialności za fałszywe zeznania). Zresztą w systemie środków dowodowych w procedurze administracyjnej oświadczenie strony może dotyczyć zasadniczo jedynie tzw. faktów przyznanych, czyli takich które nie budzą większych wątpliwości co do zgodności ze stanem rzeczywistym i znajdują swoje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 358). Jednoznacznej odpowiedzi w kwestii istnienia wniosku właścicieli gospodarstwa nie daje również treść samej decyzji z 1977 r., choć trzeba wziąć tutaj pod uwagę, że została ona sporządzona na gotowym już formularzu wzoru takiej decyzji, wydrukowanym w wielu egzemplarzach. Ponadto w sprawie nie zostały również wyjaśnione poważne wątpliwości odnośnie niezgodności pomiędzy imieniem osoby fizycznej - właścicielki przejętej nieruchomości i adresatki decyzji z 1977 r. (M. S.) oraz imieniem uczestnika postępowania nieważnościowego (najpierw jako autorka wniosku M. S., potem podawane i zmienione na M. S.). Tymczasem ustalenia wymagałoby, czy te różnice w imieniu strony wynikały jedynie z błędów w dokumentacji urzędowej, z używania przez nią samą obu tych imion zamiennie, czy też może wręcz są to dwie różne osoby pod względem tożsamości.

Za uzasadnione należało także uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z udziałem kuratora spadku nastąpiło z naruszeniem art. 30 § 5, art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołany wyżej art. 30 § 5 k.p.a. upoważnia organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Zagadnienia zarządu spadku nieobjętego oraz ustanowienia i zadań kuratora tego spadku normują przepisy art. 666-6681 k.p.c. Zaznaczyć jednak wypada, że przepis art. 30 § 5 został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. głównie ze względu na pewne sytuacje, które występowały ówcześnie w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 221). Na gruncie innych spraw znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych przypadkach. W praktyce w sytuacji śmierci strony postępowania, celem umożliwienia jego kontynuowania, organ powinien zwrócić się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku najczęściej wtedy, gdy wiadomym jest, że zmarła strona nie pozostawiła następców prawnych. Odmiennie było jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z lektury akt administracyjnych można bowiem wyprowadzić wniosek, że prowadzący postępowanie organ wiedział o istnieniu następców prawnych zmarłej w dniu (...) lipca 2008 r. M. S., która traktowana była jak strona postępowania, a nawet znał ich imienia i nazwiska oraz adresy zamieszkania, gdyż przesyłał im korespondencję. Jak wynika m.in. z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2014 r. o ustanowienie kuratora spadku, problem zasadniczy dla organu nadzoru w kontynuacji postępowania stanowiło pomimo to, że dotychczas nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Ponadto, co istotne, zastosowanie przez organ nadzoru art. 30 § 5 k.p.a. było również nieuprawnione, gdyż - jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji - śmierć strony nie nastąpiła w toku postępowania, lecz już po jego formalnym zakończeniu przed Wojewodą Śląskim (decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r.), ale jeszcze przed rozpoczęciem toku postępowania przed właściwym organem - Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11, CBOSA).

W opisanej wyżej sytuacji, zamiast zwracać się do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, organ nadzoru zobowiązany był do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W tym celu powinien był w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tzw. zagadnienie wstępne) zawiesić postępowanie w sprawie, wzywając jednocześnie stronę (prawdopodobnego następcę prawnego), na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., aby wystąpiła do sądu cywilnego o stwierdzenie nabycia spadku, chyba że wcześniej przedstawiłaby zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza (por. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., I SA 528/00, Lex 54740; z dnia 22 lutego 2000 r., I SA 403/99, Lex nr 55739 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 927/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r., I SA/Wa 1991/04 - CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że następca prawny zmarłej strony postępowania powinien legitymować się w tym względzie sądowym stwierdzeniem nabycia spadku, a od 2008 r. także równoważnym mu zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, ponieważ ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 23 września 1994 r., III SA 1655/93, Rejent 1999/11/146 i z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64). Wymienionym aktom przysługuje domniemanie, że osoba, która je uzyskała jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.), co oznacza, że może się ona nimi następnie posługiwać wobec osób trzecich (art. 1027 k.c.), w tym organów władzy publicznej.

W niniejszej sprawie zastosowanie przez organ nadzoru przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. jest uprawnione, ponieważ za moment wszczęcia postępowania w trybie nadzoru należy uznać przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy piśmie Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2011 r., wniosku M. S. z dnia 8 lipca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1977 r. Według dominującego poglądu orzecznictwa i doktryny datą wszczęcia postępowania jest bowiem w takim przypadku moment doręczenie żądania (podania), czyli tu jego przekazania, dopiero właściwemu organowi - art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r., I OSK 260/14, CBOSA oraz J. Borkowski, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 148-149). Wprawdzie w orzecznictwie funkcjonuje także pogląd, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku z art. 61 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, Lex nr 55299), to jednak biorąc pod uwagę szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza zaś to, że przedmiotowy wniosek został w niej już raz rozpatrzony, choć przez organ niewłaściwy, należało przyjąć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) października 1977 r. zostało wszczęte wraz z przekazaniem wniosku na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a.

Na powyższą ocenę nie miała wpływu okoliczność, że autorka wniosku z 2006 r. zmarła jeszcze zanim został on przekazany do organu właściwego. W sytuacji bowiem, gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (brak właściwości organu), stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia (...) stycznia 2007 r. podjętej w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1977 r. z naruszeniem prawa - sprawa z wniosku M. S. wróciła do stanu sprzed jego rozpoznania, co oznaczało tym samym, że sam wniosek nadal podlegał rozpoznaniu (od nowa), ale już przy udziale następców prawnych zmarłej strony (spadkobierców). W celu ich prawidłowego i formalnego ustalenia właściwy organ powinien był zatem sięgnąć do wspomnianego wyżej narzędzia prawnego przewidzianego w art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaniechanie tych czynności i rozpoznanie sprawy przy udziale kuratora spadku mogło prowadzić do naruszenia prawa wszystkich stron (następców prawnych) do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (art. 10 § 1 k.p.a.), a poprzez to, niezależnie od braku kompletnych i oryginalnych akt sprawy z 1977 r., mogło również przyczynić się do braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a tym samym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.