Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2036086

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 marca 2016 r.
I OSK 3017/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.).

Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka, del. Jacek Hyla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2113/13 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

1)

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2)

odstępuje od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2113/13 (dalej wyrok z 12 sierpnia 2014 r.), działając w sprawie ze skargi W. C., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej Ministrem) z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) (dalej decyzja z dnia (...) czerwca 2013 r.) oraz decyzję Ministra z dnia (...) marca 2010 r., nr (...) (dalej decyzja z dnia (...) marca 2010 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Minister Skupu zarządzeniem z dnia (...) grudnia 1955 r., nr (...) (dalej zarządzenie z dnia (...) grudnia 1955 r.), działając na podstawie art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. z 1927 r. Nr 49, poz. 437 z późn. zm.), ustanowił z dniem (...) grudnia 1955 r. przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "Młyn Wodny wł. Ob. C. A., C. A., G. M. (H.), dzierżawca K. A., poł. w m. K., powiat K., wojew. L.", powierzając go Rejonowemu Przedsiębiorstwu Młynów Gospodarczych w L.

Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia (...) maja 1968 r., nr (...) stwierdził, że przedsiębiorstwo Młyn Wodny C. A., C. A., G. H., dzierżawca A. K., K., pow. K. wojew. L. z dniem (...) marca 1958 r. z mocy prawa przeszło na własność Skarbu Państwa.

Z podaniem o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r. wystąpił W. C.

Minister decyzją z dnia (...) lipca 2002 r., nr (...) umorzył postępowanie administracyjne, wskazując, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu, gdyż legitymację do wystąpienia z podaniem może mieć tylko spółka jawna Młyn Wodny, zaś W. C. nie mógł jej reprezentować. Następnie Minister decyzją z dnia (...) września 2002 r., nr (...) umorzył postępowanie na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.).

Rozpoznając skargę W. C. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4542/02, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia (...) września 2002 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia (...) lipca 2002 r. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, iż organ podjął jakiekolwiek kroki zmierzające do ustalenia bytu prawnego młyna wodnego w K. i w konsekwencji przedwcześnie uznał, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto podkreślił, że organ centralny powinien ustalić wszystkie strony postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister decyzją z dnia (...) marca 2010 r., nr (...) umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że pomimo kierowanych do W. C. wezwań oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu zapadłego uprzednio w sprawie wyroku, wnioskodawca nie dołączył do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłym wspólniku spółki, tj. ojcu - A. C., jak też jakichkolwiek innych dokumentów, pozwalających na ustalenie bytu prawnego spółki (umowa spółki). W aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie: poświadczonego notarialnie testamentu A. C., postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia (...) czerwca 1997 r., sygn. akt (...) oraz zmieniającego go postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia (...) sierpnia 1997 r., sygn. akt (...). Minister wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawnego, bowiem wnioskodawca nie udowodnił, że jest następcą prawnym byłego właściciela przedsiębiorstwa. Ponadto, z powodu braku odpowiednich dokumentów, nie jest możliwe ustalenie bytu prawnego młyna.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2010 r.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4542/02 oraz wyroku tego Sądu z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 192/10 w przedmiocie nałożenia na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny za niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wa 64/05 w sprawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia (...) grudnia 1955 r., organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty K. z dnia (...) stycznia 1948 r., A. C., S. G. i A. C. złożyli w dniu (...) grudnia 1947 r. zawiadomienie o prowadzeniu młyna wodnego. Natomiast zgodnie z potwierdzeniem zgłoszenia nr rej. (...) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia (...) lutego 1951 r. A. C., A. C. i H. G. prowadzili młyn w formie spółki jawnej, założonej w 1947 r. - co potwierdził także wnioskodawca w pismach kierowanych do organu.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 z późn. zm., dalej k.h.), przepisy obowiązującego wówczas kodeksu handlowego przewidywały określony sposób reprezentacji i prowadzenia spraw spółki jawnej, który nie uprawniał do występowania w sprawach spółki osób trzecich, nie licząc działalności prokurenta. Przepisy kodeksu nie przewidywały także przekazania udziałów spółki na podstawie testamentu czy innego dokumentu potwierdzającego nabycie praw do spadku. Natomiast rzeczy i prawa wniesione tytułem wkładu, a także nabyte lub uzyskane dla spółki w jaki bądź sposób w czasie jej istnienia stanowiły "majątek spółki" (art. 82 k.h.). Minister nie odnalazł jednak umowy przedmiotowej spółki jawnej, a brak dokumentów uniemożliwił wyjaśnienie okoliczności związanych z jej rozwiązaniem. Wnioskodawca wskazał, że byli wspólnicy nie założyli nowej spółki, po zaprzestaniu w 1955 r. działalności wcześniej istniejącej spółki. Ponadto w dniu śmierci A. C. nie istniała umowa wcześniej funkcjonującej spółki jawnej. Z uwagi zatem na fakt, że spółka nie istnieje obecnie, Minister uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania W. C. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że wobec nieistnienia spółki jawnej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 968 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121, dalej k.c.) w zw. z art. 961 k.c., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie brak jest elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawnego, gdyż wnioskodawca nie ma przymiotu strony; art. 7, 8, 10, 11, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędną wykładnię i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rzetelnej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów, w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz przyjęcie, że wobec nieistnienia spółki jawnej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanego zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r., nr (...).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt. IV SA/Wa 4542/02, uchylającym poprzednie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2002 r. oraz z dnia (...) września 2002 r., umarzające postępowanie w niniejszej sprawie, zalecono w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustalenie bytu prawnego Młyna Wodnego, działającego w formie spółki jawnej oraz ustalenie wszystkich stron postępowania. Organ w tym celu zwrócił się do Oddziału Centralnej Informacji KRS przy Sądzie Rejonowym L.-W. z/s w Ś. VI Wydziale Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie uzyskał informację, że w Wydziale i archiwum nie ma żadnych akt dotyczących spółki jawnej "Młyn Wodny C. A., C. A. i G. H.". Również organ nie uzyskał danych dotyczących przedmiotowej spółki z Archiwum Państwowego w L. Ponadto z danych elektronicznych Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że obecnie nie istnieje podmiot spółka jawna "Młyn wodny C. A., C. A. i G. H.".

W ocenie Sądu I instancji, nie można postawić organowi zarzutu, że nie poczynił niezbędnych kroków w celu ustalenia bytu prawnego spółki jawnej Młyn Wodny, która, jak zostało ustalone obecnie, nie istnieje. Z poczynionych jednak ustaleń organ wywiódł nieprawidłowe stanowisko w odniesieniu do oceny skutków prawnych wynikających z faktu, że skarżący występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, jest jednym ze spadkobierców wspólnika spółki jawnej A. C. Spółka, której przedmiotem był majątek znacjonalizowany zarządzeniem z dnia (...) grudnia 1955 r., funkcjonowała w okresie obowiązywania k.h. Przepis art. 81 k.h. stanowił, że spółka jawna może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Z kolei zgodnie z art. 82 k.h., rzeczy i prawa, wniesione tytułem wkładu, a także nabyte lub uzyskane dla spółki w jaki bądź sposób w czasie jej istnienia, stanowią majątek spółki. Pomimo zatem, że spółka jawna była spółką osobową i nie miała osobowości prawnej, mogła samodzielnie występować w obrocie prawnym, a prawo do jej reprezentowania miał każdy ze wspólników (art. 83 § 1 k.h.). Umowa spółki mogła jednakże przewidywać, że wspólnik może być wyłączony od prawa reprezentowania spółki lub uprawniony do reprezentowania tylko łącznie z innym wspólnikiem lub prokurentem (art. 83 § 2 k.h.). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że spółka jawna "Młyn wodny C. A., C. A. i G. H." nie widnieje w rejestrze sądowym, należy zatem uznać, że została wykreślona. Mając na uwadze, że wpis o wykreśleniu spółki jawnej z rejestru handlowego miał charakter konstytutywny, z formalnego punktu widzenia spółka nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu I instancji, skuteczne wywiedzenie, że spółka w sposób trwały nie może być stroną tego postępowania z uwagi na ustanie jej bytu prawnego, jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących majątku spółki jawnej dla spadkobierców wspólników spółki. Powyższe oznacza, że w przypadku ustania bytu prawnego spółki, interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego leży po stronie wszystkich spadkobierców nieżyjących wspólników spółki jawnej, legitymujących się właściwymi postanowieniami spadkowymi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wyrażającej się w przyjęciu, że spadkobierca nieistniejącej spółki jawnej ma interes prawny w zgłoszeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad tą spółką.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uprawniających do przeniesienia interesu prawnego ze spółki jawnej na wspólniów tej spółki. Po pierwsze, zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu nie wywołuje skutku prawnorzeczowego, bowiem nie skutkuje ono przejęciem prawa własności przedsiębiorstwa ani jakichklolwiek jego poszczególnych składników przez Skarb Państwa. Wprowadza jedynie przejściowy w założeniu stan ograniczenia właściciela w swobodnym dysponowaniu jego własnością i wykonywaniu działności gospodarczej. Po drugie, wspólnicy spółki jawnej nie są następcami prawnymi tej spółki i ani pod tytułem singularnym, ani uniwersalnym nie wchodzą w sytuację prawną samej spółki. Okoliczność, że na mocy przepisu szczególnego, tj. art. 137 § 2 k.h., wspólnicy uprawnieni byli do otrzymania majątku pozostałego z likwidacji spółki, w żaden sposób nie przekłada się na sferę administracyjnoprawną i to w dodatku w odniesienu do uprawnień, które z natury rzeczy mogły być realizowane tylko przez samą spółkę, tj. do sposobu prowadzenia działaności gospodarczej i ograniczeń w tym zakresie. Po trzecie, nie istnieje żadna norma prawna, która statuowałaby jakiś rodzaj sukcesji administracyjnoprawnej w analizowanym zakresie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. C. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 12 sierpnia 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegający na przyjęciu, że spadkobierca nieistniejącej spółki jawnej ma interes prawny w zgłoszeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustanowienia przymusowego zarządu nad tą spółką.

Sformułowany w ten sposób zarzut kasacyjny, pomimo wskazania błędnej podstawy oraz braku oznaczenia postaci zjawiskowej naruszonych przepisów postępowania w formie błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania, okazał się zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny miał w tym względzie na uwadze treść uchwały pełnego składu tego Sądu, podjętej w dniu 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), a przede wszystkim wynikający z niej obowiązek merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, w tym także twierdzeń sformułowanych celem ich potwierdzenia.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał ponadto na uwadze, że była ona przedmiotem kilkakrotnej oceny przez sądy administracyjne obu instancji, zarówno co do kontroli wydawanych przez Ministra decyzji, jak i bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4542/02, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednoznacznie, że będący przedmiotem ustaleń w sprawie Młyn Wodny działał w formie spółki jawnej, a jednym z jej wspólników był ojciec skarżącego, A. C. Nakazał następnie Ministrowi poczynienie ustaleń faktycznych zmierzających do określenia bytu prawnego Młyna Wodnego działającego w formie spółki jawnej, ustalenia wszystkich stron postępowania oraz przedstawienia przez skarżącego dokumentu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym ojcu.

W uzasadnieniu poddanego kontroli instancyjnej wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., Sąd I instancji stwierdził wyraźnie, że Ministrowi nie można postawić zarzutu braku ustalenia bytu prawnego spółki jawnej Młyn Wodny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyżej wyroku. Pomimo tego Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję zobowiązał Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy do podjęcia dalszych działań procesowych nakierowanych na ustalenie następców prawnych wszystkich wspólników spółki jawnej Młyn Wodny, nie dokonując przy tym pogłębionej analizy przydatności tego rodzaju postępowania dowodowego z punktu widzenia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Tym samym Sąd I instancji dopuścił się uchybienia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przyjmując, że spadkobierca nieistniejącej spółki jawnej ma interes prawny w zgłoszeniu podania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad tą spółką, które miało dwojaką naturę. Po pierwsze, polegało ono na automatycznym i przez to przedwczesnym przyjęciu, że podanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r. zostało złożone przez W. C., co w istotny sposób determinowało ocenę legalności decyzji z dnia (...) czerwca 2013 r. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma tego podania, co zostało potwierdzone przez pełnomocnika organu podczas rozprawy odbywającej się w dniu 11 marca 2016 r. przed Sądem II instancji. Z kolei W. C. w trakcie tej samej rozprawy nie był w stanie stwierdzić kiedy złożył podanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r., a w szczególności czy nastąpiło to przed, czy też po śmierci ojca i czy czynił to w imieniu ojca czy też własnym. Ustalenie tej okoliczności miało dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie. Dokonana przez Sąd I instancji ocena prawna zaskarżonej decyzji z dnia (...) czerwca 2013 r. oparta została jedynie na przyjęciu, że W. C. podanie o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia złożył we własnym imieniu, natomiast ten, na wspomnianej rozprawie stwierdził, że do chwili śmierci ojca działał w jego imieniu, a po jego śmierci we własnym. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się podpisany przez ojca skarżącego dokument zatytułowany jako "upoważnienie", w którym A. C. upoważnił swojego syna do działania w jego imieniu w sprawach związanych z odzyskaniem młyna wodnego położonego w K., w czasie jego nieobecności związanej z wyjazdem za granicę (patrz: biały skoroszyt na którym widnieje oznaczenie "Młyn wodny w K. woj. L. (...); p. W. C.", upoważnienie ma podwójną numerację, oznaczone jest jako k. "(...)" i "(...)"). Na dokumencie tym znajduje się podpis sekretarza gminy J. Ł. działającej z up. Wójta Gminy potwierdzający autentyczność podpisu A. C. wraz z datą tego stwierdzenia - (...) września 1990 r. Treść tego dokumentu wskazuje na drugą ewentualność, która nie została przez Sąd I instancji w ogóle rozważona, a mianowicie, że postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r. powinno być wszczęte z wniosku A. C., reprezentowanego przez syna, W. C. W takiej sytuacji wraz ze śmiercią ojca, W. C. na zasadzie art. 30 § 4 k.p.a. wstąpiłby do toczącego się z jego wniosku postępowania, jako następca prawny wnioskodawcy legitymowanego w pełni do złożenia podania o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia.

Zauważyć należy, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), organ powinien przekazać sądowi skargę z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Pomimo tego, że art. 54 § 2 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu znajduje zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, tj. począwszy od dnia 15 sierpnia 2015 r., to nie ulega wątpliwości, że również przed tą datą, wydając wyrok na podstawie akt sprawy w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd powinien zadbać, aby zgromadzony materiał dowodowy był kompletny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym i doktrynie pogląd, że gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2362/13, Lex nr 1480870, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 559/08, Lex nr 565715; zob. też K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61). Obowiązkiem bowiem Sądu I instancji było przede wszystkim ocenić kompletność zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych, rozważając konieczność wezwania Ministra do ich uzupełnienia o podanie, które stanowiło podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Dysponując kompletnymi aktami sprawy, po sprawdzeniu kto dokładnie złożył podanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r., Sąd I instancji mógł dopiero dokonać rzeczywistej oceny legalności decyzji z (...) czerwca 2013 r.

Nie wykonując tego obowiązku w sposób należyty, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie mógł prawidłowo ocenić interesu prawnego W. C. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że ten na wskazanej wyżej rozprawie oświadczył, iż do chwili śmierci ojca działał w jego imieniu, a po śmierci we własnym.

Po drugie, naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., którego dopuścił się Sąd I instancji przejawiło się również w błędnym przyjęciu, że w przypadku ustania bytu prawnego spółki jawnej interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r. przysługuje wszystkim spadkobiercom nieistniejącej spółki. Stanowisko takie nie znajduje potwierdzenia w przepisach mającego w niniejszej sprawie zastosowanie k.h. Jak trafnie zwrócił na to uwagę Minister w decyzji z dnia (...) czerwca 2013 r., przepisy k.h. nie uprawniały do występowania w sprawach spółki osób trzecich, nie licząc działalności prokurenta, nie przewidując także możliwości przekazania udziałów spółki na podstawie testamentu czy innego dokumentu potwierdzającego nabycie praw do spadku. Zgodnie z art. 83 § 1 k.h., prawo do reprezentowania spółki jawnej przysługiwało każdemu wspólnikowi. Ograniczenie tego prawa stosownie do art. 83 § 2 k.h., mogło nastąpić jedynie w umowie spółki, która powinna zostać zawarta w formie pisemnej (art. 77 k.h.). O wstąpieniu w prawa wspólnika spółki jawnej jego spadkobiercy stanowił art. 114 § 1 k.h., uzależniając taką możliwość od treści umowy spółki.

Jak zostało to już powyżej zauważone, zarówno z uzasadnienia decyzji z dnia (...) czerwca 2013 r. jak i z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku z dnia 12 dnia sierpnia 2014 r. wynika czytelnie, że Minister podjął wszelkie starania celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwracając się do wymienionych w decyzji z dnia (...) czerwca 2013 r. podmiotów o nadesłanie umowy spółki oraz wyjaśnienie okoliczności związanych z jej rozwiązaniem. Czynione w tym kierunku wysiłki nie przyniosły spodziewanego rezultatu. Zgodnie z przepisami k.h., stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r. mogła się domagać sama spółka, ewentualnie w sposób przewidziany w umowie spółki. Samej umowy spółki jawnej Młyn Wodny brak. Minister w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2014 r. wyjaśnił przekonująco, że podjął czynności zmierzające do ustalenia treści umowy, lecz nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji. Obarcza on także stronę, która w swoim dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych (Z. Janowicz, k.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 201-202, zob. też F. Elżanowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 419-420). W niniejszej sprawie strona skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia (...) grudnia 1955 r. oczekiwała wyłącznie aktywności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy pochodzącej od Ministra. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie w sytuacji gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek i gdy zmierza ono do uzyskania przez wnioskodawcę określonego uprawnienia, podmiot ten powinien współdziałać z organem w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Brak takiego współdziałania, pomimo aktywnej postawy organu, może doprowadzić do wydania decyzji odmownej względem wniesionego podania, czy też kończącej postępowanie rozstrzygnięciem o charakterze formalnym.

Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 206 p.p.s.a. odstąpił od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mając na uwadze Jego sytuację materialną oraz rodzaj uchybień przepisom prawa, które przesądziły o konieczności uchylenia wyroku Sądu I instancji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.