Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1446557

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 lutego 2014 r.
I OSK 2906/12
Forma rozstrzygnięcia o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek, del. WSA Marian Wolanin (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Klubu Sportowego (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 476/12 w sprawie ze skargi (...) Klubu Sportowego (...) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie trwałego zarządu nieruchomości

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od (...) Klubu Sportowego (...) na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 476/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) Klubu Sportowego (...) w (...) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2009 r. (...) Klub Sportowy (...) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), zmienionej decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) przy ul. (...), przekazaniu tej nieruchomości w trwały zarząd na czas nieokreślony - Komendzie Głównej Policji, protokolarnym przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, i o wyznaczeniu terminu zagospodarowania tej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 r. W decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), zmieniającej z urzędu decyzję z dnia (...) listopada 2007 r. stwierdzono, że protokolarne przekazanie nieruchomości na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) nastąpi po uprawomocnieniu się przedmiotowej decyzji.

Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność Skarbu Państwa, położona jest w (...), oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o pow. (...) ha, została przekazana w użytkowanie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzjami administracyjnymi: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej (...) z dnia (...) maja 1971 r., z dnia (...) stycznia 1973 r. oraz decyzją Urzędu (...) z dnia (...) czerwca 1978 r. Użytkowanie to, po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) zostało z mocy prawa przekształcone w zarząd, a następnie, z mocy prawa, w trwały zarząd. Wskutek zmian prawno-organizacyjnych oraz możliwości dofinansowywania resortowego sportu oraz zmiany struktury organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzono nieprzydatność tego obiektu na potrzeby statutowe Ministerstwa, i jednocześnie stwierdzono jej niezbędność do realizacji celów statutowych, w tym szkoleniowo - kondycyjnych służb mundurowych organów porządku i bezpieczeństwa państwa. Zamierzony sposób postępowania mający na celu utrzymanie obiektu i jego sportowego charakteru dla kultury oraz sprawności fizycznej funkcjonariuszy służb mundurowych resortu został uzgodniony z właściwym Podsekretarzem Stanu oraz zaakceptowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaaprobowano rozwiązanie polegające na przekazaniu kompleksu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zachowaniem dostępu do urządzeń sportowych przez (...) Klub Sportowy (...) oraz pozostałe zainteresowane jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc organem nadzorującym, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i Komendy Głównej Policji, wyraził zgodę obejmującą swym zakresem zarówno Komendanta Głównego Policji, jak i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na złożenie odpowiedniego wniosku, a Komendant Główny Policji, mając stosowne uzgodnienia, pismem z dnia (...) sierpnia 2007 r. wystąpił do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, deklarując zainteresowanie przejęciem przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd Komendy Głównej Policji. Dyrektor Generalny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji sporządził w imieniu obu zainteresowanych jednostek organizacyjnych stosowny wniosek, który został zaakceptowany w dniu 22 października 2007 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organ nadzorujący obydwie jednostki, tj. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendę Główną Policji, a następnie minister właściwy do spraw administracji publicznej wydał decyzję z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), zmienioną decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...).

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) września 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r. na wniosek (...) Klubu Sportowego (...) ponieważ wnioskodawca nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a przedstawione umowy użyczenia z dnia 1 września 1992 r. i dzierżawy z dnia 15 września 1992 r. wskazują, że Klub korzystał z obiektu na zasadach umownych, i ponieważ nie jest państwową ani samorządową osobą prawną, nie mógł i nie może ubiegać się o uzyskanie takiej formy władania nieruchomością jaką jest trwały zarząd. Minister Skarbu Państwa, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia (...) października 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) września 2009 r., ale obie decyzje Ministra Skarbu Państwa zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2155/09, i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 8143/10, oddalając skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa, przesądził, że dzierżawca ma status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomości obciążonej umową dzierżawy.

W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) października 2011 r., nr (...), odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., i decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) października 2011 r. wskazując, że żaden z przepisów polskiego prawa nie nakłada obowiązku używania w aktach i dokumentach administracyjnych wyłącznie słownictwa i określeń zaczerpniętych z aktu normującego rozstrzyganą problematykę. Użycie zatem zwrotu lub słowa synonimicznego, które nie narusza ducha przepisu i nie budzi wątpliwości co do intencji rozstrzygnięcia, nie stanowi naruszenia prawa, w szczególności rażącego, mogącego stanowić o nieważności decyzji. Dla wykazania, iż dla tego samego rodzaju czynności ustawodawca dopuszcza użycie różnych synonimicznych określeń, organ wskazał, że dla czynności związanych z "przysporzeniem, przekazaniem, daniem", ustawodawca w art. 60 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ocenianej decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., używa sformułowania "oddaje w trwały zarząd". Wyraz "oddaje" jest jeszcze jednym określeniem czynności związanej z rozporządzaniem nieruchomością. Nie ma zatem podstaw, aby zgodzić się z zarzutem, że określenie "przekazanie" jest nieznane ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wniosek Komendanta Głównego Policji o uzyskanie trwałego zarządu miał wszystkie cechy wspólnego wniosku dwóch jednostek organizacyjnych, dla których jest jeden wspólny organ nadzorujący. Nie budzi zatem wątpliwości, że zgoda Ministra, której brak zarzuca strona, była wyrażona dla każdej z obu nadzorowanych jednostek. Wniosek ten, po zaakceptowaniu w dniu (...) października 2007 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu nadzorującego obydwie jednostki, został sfinalizowany wydaniem przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej decyzji z dnia (...) listopada 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc organem nadzorującym, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyraził więc zgodę na złożenie odpowiedniego wniosku, obejmującą swym zakresem zarówno Komendanta Głównego Policji, jak i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przepis art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wymieniony w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) listopada 2007 r. nie jako jej podstawa rozstrzygnięcia, lecz celem wskazania jednostce obejmującej trwały zarząd nad nieruchomością możliwości i sposobu zgodnej z ustawą rezygnacji z całości lub części nieruchomości poddanej trwałemu zarządowi, a zatem ma charakter wyłącznie instrukcyjny. Natomiast art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Użyte w nim sformułowanie "powinna" oznacza, że nie chodzi o elementy, których umieszczenie w osnowie decyzji jest bezwzględnie obowiązujące, a których pominięcie stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) listopada 2007 r. przeznaczenie i sposób zagospodarowania opisane zostały jako "potrzeba budowy obiektu służbowego o kubaturze ca 10.000 - 12.000 m2", a cel określono jako "potrzeby Komendy Głównej Policji". Sformułowania te dają możliwość stwierdzenia, czy nieruchomość została zagospodarowana i jest wykorzystywana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, w przypadku zamiaru weryfikacji prawidłowości działań związanych ze sprawowaniem trwałego zarządu. Istotą przekazania trwałego zarządu jest zmiana jednostki organizacyjnej, która ten zarząd wykonuje, natomiast same warunki wykonywania trwałego zarządu (cel, przeznaczenie, termin i właściciel) pozostają bez zmian. W ocenie organu, bezpodstawny jest zarzut, iż z powodu uchybienia w wykonaniu dyspozycji zawartych w art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Przepis art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzyga o kompetencjach właściwego organu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami przy wydawaniu decyzji administracyjnej z urzędu w razie stwierdzenia zaistnienia choćby jednej z przesłanek wymienionych w tym artykule, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Nie zachodziła bowiem żadna z wymienionych przesłanek do wydania przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, co przesądza, że zarzut o braku uzyskania zgody wojewody jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodę taką organ musiałby uzyskać tylko wtedy, gdyby wydawał decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomością, która stała się zbędna, i po zawiadomieniu właściwego organu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazywał ją do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Ponieważ taka sytuacja nie miała miejsca, zarzut naruszenia tego przepisu, zdaniem organu, jest pozbawiony podstawy prawnej.

Oddalając skargę (...) Klubu Sportowego (...) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Jeśli ustawodawca użył sformułowania "powinna zawierać", a nie "zawiera" - to oznacza, że brak któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, nie oznacza jej nieważności. Niniejsza sprawa dotyczy przekazania trwałego zarządu, o czy mowa w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których to sprawach stosuje się art. 45 ust. 3. Przepis art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący przekazania trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi nie zawiera odesłania do art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa, co powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Przepis art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy natomiast wygaśnięcia trwałego zarządu, czyli innej instytucji prawnej, niż przekazanie trwałego zarządu, o czym mowa w zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był podstawą rozstrzygnięcia decyzji, przepis ten dotyczy bowiem wygaszenia trwałego zarządu na wniosek, a nie przekazania trwałego zarządu. Przywołanie w uzasadnieniu decyzji tego przepisu miało jedynie charakter informacyjny i nie żadnego wpływu na ważność decyzji.

Przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy "przekazania" trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek; w decyzji tej orzeka się o "wygaśnięciu" trwałego zarządu dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego "ustanowieniu" na rzecz jednostki wnioskującej o przekazanie. Skoro zaś art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, to należy uznać, że użycie przez organ sformułowania "przekazanie nieruchomości" w nieodpłatny trwały zarząd nie jest niezrozumiałe, i nie oznacza konieczności wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, szczególnie, że to wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu zawarte w jednej decyzji nazwano w ustawie "decyzją o przekazaniu trwałego zarządu" nieruchomości.

Nieuczestniczenie zaś (...) Klubu Sportowego (...) w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, jak również nie miało żadnego wpływu na ważność tej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 476/12, (...) Klub Sportowy (...) zarzucił naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 47 i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pozbawienie skarżącego jakichkolwiek praw w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w każdej decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu - także w trybie art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami - istnieje bezwzględny obowiązek zadośćuczynienia wymogom z art. 45 ust. 2 pkt 1 - 9 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, w każdej decyzji - także wówczas, gdy odbywać się ma to w trybie art. 48 tej ustawy - należy określić przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania. Teza Sądu, że art. 48 nie zawiera odesłania do art. 45 ust. 2 i w związku z tym art. 45 ust. 2 nie ma w sprawie zastosowania jest całkowicie chybiona i prowadziłaby do konkluzji, że treść decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu mogłaby być całkowicie dowolna. Decyzja o przekazaniu trwałego zarządu składa się z dwóch części - pierwsza dotyczy wygaśnięcia trwałego zarządu przysługującego jednej jednostce organizacyjnej, a druga ustanowienia trwałego zarządu na rzecz drugiej jednostki organizacyjnej. Druga część decyzji powinna odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Jest to warunkiem sine qua non nie tylko wykonalności, ale także bytu prawnego takiej decyzji (jej skuteczności prawnej). W szczególności, brak wskazania w rozstrzygnięciu decyzji przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania powoduje, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nie ma określonych zasad w jaki sposób i w jakim celu zarząd ma sprawować, a w konsekwencji nie może podlegać kontroli, czy swoje obowiązki sprawuje zgodnie z prawem (w tym decyzją ustanawiającą zarząd). Zgodnie przy tym z art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części, w razie stwierdzenia w szczególności, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu albo nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji. Pogląd Sądu, że: "jeśli ustawodawca użył sformułowania "powinna zawierać" a nie "zawiera" - oznacza, że brak któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 45 ust. 2 ustawy w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, nie oznacza jej nieważności" jest całkowicie nie do przyjęcia i prowadzi do przekonania, iż w każdym przypadku, w którym przepisy konstytuują elementy konieczne decyzji, postanowienia, stanowiąc jednoznacznie o tym co dany akt powinien zawierać, w istocie są przepisami, których można nie stosować, gdyż - zgodnie z uzasadnieniem Sądu w niniejszej sprawie - taka decyzja będzie i tak ważna. Decyzja musi zatem rozstrzygać o przeznaczeniu nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania, albowiem w przeciwnym wypadku jest wadliwa (narusza bezwzględnie obowiązujące wymogi), jest nieweryfikowalna i nieegzekwowalna. Nie może zatem wywrzeć skutków prawnych i podlegać wykonaniu. Decyzja, pomimo bezwzględnego obowiązku, wynikającego z art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie zawiera w swej sentencji ani wskazania przeznaczenia nieruchomości, ani określenia sposobu jej zagospodarowania. Jedynie w jej uzasadnieniu znajdują się enigmatyczne stwierdzenia. Uzasadnienie nie sanuje jednak braków sentencji decyzji, która posiada braki strukturalne (konstrukcyjne) w sentencji rozstrzygnięcia. Ogólnikowe wskazanie na "potrzeby" Komendy Głównej Policji w istocie rzeczy jest stwierdzeniem nic nie znaczącym, zważywszy także na bardzo dużą powierzchnię spornej nieruchomości przy ul. (...) (10.1984 ha) oraz istniejącą tam infrastrukturę (szereg budowli, hal sportowych, stadion). Szczątkowe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji całkowicie abstrahuje od charakterystyki nieruchomości nią objętej - jej bardzo dużego obszaru i istniejącej na niej infrastruktury (stadionu sportowego, hal sportowych, budynków użytkowych, kortów tenisowych, hal gimnastycznych).

Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w każdej decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, także w trybie art. 48 tej ustawy, należy określić cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Tymczasem, sentencja decyzji nr (...) nie czyni zadość także temu wymogowi, nie wskazuje celu na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Punkt 4 sentencji decyzji określa jedynie termin zagospodarowania nieruchomości, nie określając sposobu i celu jej zagospodarowania w tym terminie.

Powoływanie w decyzji art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zupełnie niezrozumiałe i potwierdza jedynie okoliczność, że organ administracyjny, odwołując się jednocześnie do dwóch różnych trybów wygaszenia trwałego zarządu - trybu unormowanego w art. 47 oraz w art. 48 powołanej ustawy - w istocie rzeczy naruszył obydwa te przepisy i nie wypełnił wymogów żadnego z nich. Organ, w sposób całkowicie niedopuszczalny (sprzeczny z ustawą) zastosował jednocześnie, w sposób wyrywkowy, dwa całkowicie odmienne tryby orzekania o trwałym zarządzie, tj. unormowany w art. 48 oraz w art. 47 powołanej ustawy. W szczególności organ nie uzyskał zgody organu nadzorującego odnośnie wniosku Komendanta Głównego Policji z dnia (...) sierpnia 2007 r.

Decyzja wydawana w trybie art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją konstytutywną. Istotą takiej decyzji jest, że w założeniu kreować ma nowy stosunek prawny (tworząc go, zmieniając bądź znosząc obowiązki i uprawnienia adresata decyzji). Z tego względu decyzja winna określać stosunek prawny, który ma ukonstytuować. W przeciwnym wypadku jest niewykonalna i nie może wywrzeć skutku prawnego. Każda decyzja o charakterze prawno-kształtującym musi mieć ponadto oparcie w przepisie i czynić zadość jego wymaganiom. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w decyzji o przekazaniu trwałego zarządu orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, a jednocześnie o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Właściwy organ nie wydaje decyzji o przekazaniu trwałego zarządu, lecz decyzję, w której orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz jego ustanowieniu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem. Wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu zawarte w jednej decyzji nazwano w ustawie "decyzją o przekazaniu trwałego zarządu". W żadnym zaś razie w takiej decyzji nie orzeka się o "przekazaniu" trwałego zarządu, jak uczynił to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Takie pojęcie samo w sobie jest ustawie nieznane. Orzekając w sentencji decyzji "o przekazaniu" Minister zastosował więc instytucję nieznaną ustawie. Jednocześnie w decyzji brak jest części formalnie ustanawiającej trwały zarząd.

Zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym resortu spraw wewnętrznych i administracji, także wówczas, gdy odbywać się ma to w trybie art. 48 powołanej ustawy, wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. W niniejszej sprawie wojewoda powyższej zgody nie wydał. Powyższe rażące uchybienie samodzielnie przesądza o nieważności decyzji i konieczności jej jak najszybszego wyeliminowania z obrotu prawnego, celem zapobieżenia powstawaniu w majątku skarżącego kasacyjnie dalszych szkód majątkowych.

Ponadto, w niniejszej sprawie brak było zgody organu nadzorującego na wniosek Komendanta Głównego Policji z dnia (...) sierpnia 2007 r.

Skarżący kasacyjnie od samego początku traktowany był, jako przedmiot, a nie podmiot postępowania. Minister Skarbu Państwa nawet bez wyroku sądów administracyjnych obu instancji nie zamierzał merytorycznie zbadać skargi o stwierdzenie nieważności decyzji nr (...), przy wydaniu której skarżący w całości został pominięty. Skarżący miał i ma nie tylko bezsporny interes prawny w niniejszym postępowaniu, ale także od jego wyniku zależy los klubu. Twierdzenie organu administracyjnego, że decyzja nr 43/07 nie ingeruje w sferę prawną skarżącego i dlatego skarżący nie powinien być uczestnikiem procedury poprzedzającej wydanie decyzji nr (...) nie może się ostać. Skutki tej decyzji nie tylko ingerują w sferę prawną skarżącego (skutkują utratą prawa do nieruchomości), ale ingerują w tę sferę tak dalece, że uniemożliwiają skarżącemu prowadzenie działalności statutowej. Wykonanie decyzji nr (...) doprowadzi do unicestwienia skarżącego.

Decyzja nr (...) bezsprzecznie została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 2 pkt 4 oraz pkt 5, art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie ulega wątpliwości, iż niezbędne jest jej uchylenie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Minister Skarbu Państwa oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w których podzielono argumenty Sądu pierwszej instancji i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...), wydana w trybie nadzorczym unormowanym w art. 156 i nast. k.p.a., dlatego argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej - mająca wykazać nieważność ocenianej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...) - podlega rozpoznaniu tylko o tyle, o ile skutkowałaby ustaleniem zaistnienia wad nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które są przedmiotem rozpoznania w trybie nadzorczym. W szczególności, podnoszone w skardze kasacyjnej rażące naruszenie prawa nie oznacza jakiegokolwiek naruszenia, lecz polega na oczywistej sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu, a skutki takiego naruszenia nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności, pozostając w sprzeczności z celem, lub niwecząc ten cel, którego osiągnięciu służą przepisy prawa mające być rażąco naruszonymi.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), posiada liczne niedostatki formalnoprawne. Jej sentencja i treść uzasadnienia mogłaby zostać sformułowana w sposób bardziej kompletny, czytelny i przekonywujący. Nie oznacza to jednak, aby niedostatki te należało uznać za rażące naruszenie prawa. Nie pozostają one bowiem w oczywistej sprzeczności z literalną treścią przepisów stanowiących podstawę do wydania tej decyzji. Dlatego za prawidłową należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2012 r., w której organ nie dopatrzył się zaistnienia wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika w sposób jasny i oczywisty, aby przepis ten miał bezwzględne zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z komparycji i treści sentencji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), wynika, że decyzja ta wydana została w trybie określonym w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którego ust. 2 wskazano, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. W sprawach tych stosuje się przepis art. 45 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W cytowanej wyżej treści art. 48 nie ma odesłania do jakiegokolwiek stosowania art. 45 ust. 2 powołanej ustawy, a jedynie do art. 45 ust. 3 tej ustawy. O ile więc można w drodze wykładni twierdzić, że powołany art. 45 ust. 2, określający niezbędne elementy decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, należałoby odpowiednio stosować także do decyzji wydawanej na podstawie art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tyle brak jest podstaw, aby niezastosowanie art. 45 ust. 2, jak w niniejszej sprawie, miało stanowić rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem uznać za rażące naruszenie prawa takiego działania lub zaniechania organu administracji, które nie spełnia wymagań wynikających jedynie z zastosowania jednej z możliwych wykładni prawa zwłaszcza, gdy działanie to lub zaniechanie nie stoi w oczywistej sprzeczności z literalną treścią danego przepisu prawa. Brak odesłania w art. 48 do stosowania art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że niezastosowanie tego przepisu przy wydawaniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem, dlatego prawidłowo zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako nie mające cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten - o treści obowiązującej w 2007 r. - stanowił, że decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym resortu spraw wewnętrznych i administracji - wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Cytowany przepis nie miał jednak zastosowania do decyzji wydawanej na podstawie art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak w niniejszej sprawie, ponieważ znajdował on zastosowanie jedynie w wypadku wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w okolicznościach określonych w art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Przepis art. 46 ust. 2 nie obejmuje natomiast sytuacji polegającej na orzeczeniu w zakresie przekazania trwałego zarządu w sposób określony w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Także powołanie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), nie stanowi o jej nieważności, skoro miało jedynie charakter informacyjny służący poinformowaniu o uprawnieniu do zgłoszenia wniosku o wygaszenie trwałego zarządu do całej lub części nieruchomości. Informację tę należy uznać za skierowaną do jednostki organizacyjnej, która uzyskała trwały zarząd z powołanej decyzji, co wyklucza zarzucaną w skardze kasacyjnej okoliczność, jakoby miałoby to świadczyć o zastosowaniu przez organ dwóch różnych trybów wygaszenia trwałego zarządu.

Brak jest również podstaw do uznania zaistnienia naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 48 ust. 1, właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki. Z art. 48 ust. 2 wynika zaś, że w decyzji o przekazaniu trwałego zarządu orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie.

Jakkolwiek więc formą rozstrzygnięcia o przekazaniu trwałego zarządu w trybie powołanego art. 48 ust. 1 i 2 jest orzeczenie o wygaśnięciu trwałego zarządu dotychczasowej jednostki organizacyjnej oraz orzeczenie o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz kolejnej jednostki organizacyjnej, o tyle zaniechanie użycia tych sformułowań w decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli z podstawy prawnej tej decyzji i z pozostałej jej treści wynika, w jakim trybie została wydana. W podstawie prawnej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), wskazano m.in. art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w sentencji tej decyzji orzeczono m.in. o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz o przekazaniu w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Głównej Policji nieruchomości opisane w punkcie pierwszym decyzji. Przedstawiony sposób rozstrzygnięcia nie pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile bowiem orzeczenie "o przekazaniu" nie spełnia wymagania wynikającego z art. 48 ust. 2 "ustanowienia trwałego zarządu", to odpowiada jednak sformułowaniu użytemu w art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Literalnie wskazanie w art. 48 ust. 1 na orzekanie przez właściwy organ, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi oznacza, że użycie tego sformułowania w sentencji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), nie pozostawia wątpliwości co do podstawy prawnej tej decyzji. Użycie w decyzji takiego określenia nie może być zatem uznane za rażące naruszenie prawa tylko dlatego, że nie zostało użyte sformułowanie wynikające z art. 48 ust. 2, w którym ustawodawca doprecyzował jedynie, w czym ma się przejawić orzeczenie o przekazaniu trwałego zarządu. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił ustalenia Ministra Skarbu Państwa dotyczące posłużenia się w decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), sformułowaniem "przekazanie trwałego zarządu". Wbrew bowiem zarzutowi skargi kasacyjnej, pojęcie to jest "znane" w ustawie o gospodarce nieruchomościami, skoro zostało literalnie użyte w art. 48 ust. 1 tej ustawy, przez co ma charakter normatywny.

Prawidłowo również zostało ocenione w zaskarżonym wyroku, że złożenie wniosku przez Komendanta Głównego Policji o orzeczenie o przekazaniu trwałego zarządu zostało poprzedzone zgodą organu nadzorującego, skoro w dniu (...) października 2007 r. - jak zostało ustalone w sprawie - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będący organem nadzorującym obie jednostki organizacyjne, między którymi miało nastąpić przekazanie trwałego zarządu, zaakceptował wniosek Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji sporządzony w imieniu obu zainteresowanych jednostek organizacyjnych, o wydanie orzeczenia o przekazaniu trwałego zarządu.

Zarzut kasacyjny pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu jest o tyle niezasadny, że dotyczy on postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), tymczasem przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2012 r. dotyczący decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...), w których skarżący kasacyjnie brał udział. Jeżeli zaś przedstawiony zarzut miałby skutkować uznaniem tej okoliczności, jako wady nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), to w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, dlatego nie może być traktowana, jaka wada nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za wady nieważności w rozumieniu tego przepisu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.