I OSK 2839/16, Nabycie przez gminę własności gruntu zajętego pod drogę. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2571174

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2018 r. I OSK 2839/16 Nabycie przez gminę własności gruntu zajętego pod drogę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec, del. WSA Mariusz Kotulski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 431/16 w sprawie ze skargi T. J. i S. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę własności gruntu zajętego pod drogę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. J. i S. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę własności gruntu zajętego pod drogę, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z (...) 2014 r.; w punkcie 2. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Objęte kontrolą Sądu I instancji decyzje wydane na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdzały nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Warszawa - (...) prawa własności nieruchomości położonej w m. st. Warszawa, Dzielnica (...), obręb (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0012 ha, objętej księgą wieczystą KW nr (...), zajętej pod część ulicy (...). Kierując się przesłankami określonymi w art. 73 ust. 1 ww. ustawy organy ustaliły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), z której została wydzielona działka nr (...) o pow. 0,0012 ha, byli T. J. i S. J. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186) ulica (...) w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

Dokonując analizy obszaru zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy zaznaczyły, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W aktach sprawy znajdują się: kopia mapy zasadniczej, której aktualność (w zakresie istniejącej sytuacji terenowej i urządzeń podziemnych) w granicach A-B-C-D-A na dzień (...) 1987 r. została potwierdzona przez uprawnionego geodetę, kopia mapy - załącznika do protokołu (...) - arkusz 7 z (...) 1993 r. oraz mapa sytuacyjna wg wykazu powierzchni z projektowanym podziałem, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) 2007 r. i zaewidencjonowana pod nr (...). Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia geodezyjna sporządzona w dniu (...) 2015 r., w której dokonano porównania ww. dokumentów dotyczących działki nr (...). Z treści tej opinii wynika, że ogrodzenie posesji przy ul. (...) w Warszawie od roku 1987 co najmniej do roku 2007, od strony ulicy nie uległo żadnym przesunięciom oraz że część nieruchomości oznaczona jako dawna działka (...) od strony ul. (...) znajduje się poza istniejącym ogrodzeniem. Z metryki odcinka ul. (...) wynika, że szerokość ulicy wynosi 6.50 m, natomiast szerokość jezdni wynosi 3.00 m. Z kopii ww. map wynika z kolei, że szerokość ulicy (...) na wysokości posesji Nr (...), od ogrodzenia tej posesji do ogrodzenia nieruchomości po przeciwnej stronie ulicy wynosi ok. 6 m. Usytuowanie istniejącego od co najmniej 1987 r. ogrodzenia posesji przy ul. (...) oraz założona w dniu (...) 1995 r. metryka tej ulicy, pozwalają stwierdzić, że grunt oznaczony jako działka nr (...) o pow. 0,0012 ha z obrębu (...), stanowiący część działki (...), w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod drogę publiczną.

Dokonując oceny zaistnienia kolejnej z przesłanek zastosowania art. 73 Przepisów wprowadzających, tj. władania publicznoprawnego, organy uwzględniły, że w aktach sprawy znajduje się metryka ulicy (...) w Warszawie, sporządzona w dniu 8 grudnia 1995 r., z której wynika, że kapitalny remont ww. ulicy odbył się w 1989 r., a ponadto w pasie drogowym znajdują się urządzenia inżynierskie - gaz, przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne oraz latarnie, co świadczy o tym, że gmina musiała faktyczne władać tym gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Za poprawne Sąd uznał jedynie ustalenia organów o zaliczeniu ulicy (...) do dróg publicznych i o stanie prawa własności działki nr (...) na dzień 31 grudnia 1998 r. Jeśli zaś chodzi o władztwo publicznoprawne nad sporną częścią nieruchomości (a w okolicznościach tej sprawy pośrednio także o zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną), Sąd uznał, że organy nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń skarżących, z których wynika, że to oni przed dniem 31 grudnia 1998 r. sprawowali władztwo nad częścią nieruchomości oznaczoną obecnie jako działka nr (...).

Sąd podkreślił, że skarżący nie przeczą, iż sporna część nieruchomości (obecnie oznaczona jako działka nr (...)) pozostawała poza ogrodzeniem pozostałej części ich nieruchomości (działki nr (...), obecnie nr (...)). Rzecz jednak w tym, że zdaniem skarżących utwardzenia obecnej działki nr (...) dokonali sami skarżący (płytami pozostałymi po budowie domu) i to oni wykorzystywali tę część nieruchomości do parkowania własnych pojazdów (prowadzili wówczas firmę transportową). Jeśli okazałoby się, że stworzone w ten sposób miejsce do parkowania pojazdów nie było ogólnodostępne (co jest warunkiem uznania drogi za publiczną), a służyło wyłącznie skarżącym, jako właścicielom nieruchomości, to nie można byłoby uznać, że był to element pasa drogowego w postaci parkingu (również w znaczeniu zajętości pod drogę publiczną), a nasuwałoby też wątpliwości, czy wykonywane było władztwo publiczne nad tym obszarem.

Wątpliwości - w odniesieniu do owego władztwa publicznego - wiążą się nie tylko z tym, kto dokonał utwardzenia działki nr (...) i kto taką "infrastrukturę" wykorzystywał, ale również z tym, jakie inne urządzenia techniczne i kiedy zostały wykonane w obszarze oznaczonym jako działka nr (...). Skarżący twierdzą bowiem (o czym świadczy pismo złożone na rozprawie i wyjaśnienia do protokołu rozprawy odbytej w dniu (...) 2016 r.), iż media w ulicy (woda, gaz) przeprowadzono dopiero w latach 2005 - 2010, a urządzenia telekomunikacyjne i służące do oświetlenia ulicy przebiegały po drugiej jej stronie (nie po działce skarżących). Te same okoliczności skarżący podnosili także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a do czego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Sąd uznał, że powyższe twierdzenia skarżących mają istotny wpływ na ustalenia dotyczące tego, jakie elementy pasa drogowego istniały na spornej części nieruchomości w relewantnej dacie 31 grudnia 1998 r., a także na ustalenia dotyczące władztwa nad sporną nieruchomością. Tymczasem ustaleń w tych dwóch zakresach (odnośnie do dwóch przesłanek wywłaszczenia z mocy prawa) organ dokonał wyłącznie na podstawie innych dowodów (metryki drogi, map geodezyjnych), nie konfrontując ich z twierdzeniami strony i nie przeprowadzając dowodów mogących potwierdzić lub zaprzeczyć twierdzeniom skarżących (np. z zeznań świadków, z przesłuchania strony lub innych). Takie postępowanie organów narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia jest również - zdaniem Sądu - fakt, że Urząd Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z (...) 2004 r. skierowanym do skarżących (załączonym do skargi) informował, że dla zrealizowania inwestycji ("kompleksowej budowy ulicy") konieczne będzie poszerzenie istniejącej drogi i zwraca się do skarżących z pytaniem, czy możliwe będzie "odstąpienie Miastu części swojej nieruchomości o pow. około 12 m2". Z tego wynika, że Miasto stołeczne Warszawa jeszcze w 2004 r. nie uważało się za właściciela działki nr (...), czyli pięć lat po wejściu w życie art. 73 Przepisów wprowadzających.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr (...) o pow. 0,0012 ha przesłanek z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, a także nie rozpatrzyły sprawy pod kątem podnoszonych w zarzutach okoliczności związanych z władaniem przedmiotową nieruchomością, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ administracji ocenił moc dowodową i wiarygodność zgromadzonych w sprawie dowodów;

2.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i S. J. wnieśli o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problematyka zagadnień związanych z ingerencją w prawo własności opartą na przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z uwagi na cel regulacji jakim jest dostosowanie tytułów prawnych nieruchomości de facto wywłaszczonych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa wiąże się niewątpliwie z precyzją w dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego.

W sprawach opartych na art. 73 ust. 1 ww. ustawy rozstrzyga się bowiem sytuacja właścicieli danej nieruchomości oraz podmiotu prawa publicznego, który przejął nieruchomość we władanie na cele budowy dróg publicznych.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16 (CBOSA), w świetle tego przepisu podstawowe znaczenie miało to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, np. wykazując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Przy czym, co również należy podkreślić, stan władania cudzą nieruchomością należało odnosić na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokonane na tę datę ustalenia powinny obejmować geodezyjnie wyznaczoną granicę pasa drogowego, w tym urządzenia przeprowadzonej infrastruktury, oraz kwestię faktycznego wykonywania władztwa nad tą nieruchomością. Rozważeniu przy tym podlega ewentualny związek funkcjonalny nieruchomości z drogą. Wypada jednak podkreślić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 790/15, CBOSA, że spełnienie przesłanki władztwa i zajętości nie zmieniają okoliczności, że na działce (pasie drogowym) nie zostały posadowione pewne elementy infrastruktury drogowej. Droga bowiem to nie tylko jezdnia, ale również wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania.

W warunkach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia wymagała kwestia sprawowania władztwa nad częścią nieruchomości oznaczonej nr (...). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zagadnienie to nie zostało w sposób przekonujący rozważone i przedstawione przez organy w uzasadnieniu decyzji. Brak dokonania ustaleń, jaki charakter miała sporna część nieruchomości, którą - jak twierdzą skarżący - wykorzystywali jako parking na własny użytek, sprawia, że nie można przyjąć, iż pozostawała ona zajęta pod drogę publiczną. Wątpliwości przy tym budzi, czy w takim wypadku można mówić o powszechnym korzystaniu z tej części nieruchomości. W tym zakresie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ nie wykorzystał wszelkich możliwych środków dowodowych na okoliczność prawdziwości twierdzeń strony. Podkreślić trzeba, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą celem uzyskania jej rzeczywistego obrazu i trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ zobowiązany jest przy tym zająć się żądaniem strony w całości. Uwzględniając przy tym obowiązki nałożone przepisem art. 77 k.p.a. zaznaczyć należy, że organ nie może przyjmować całkowicie biernej postawy oczekując, że strona udowodni fakty, z których wywodzi swoje żądanie. Do takiej zaś konkluzji zmierza argumentacja skargi kasacyjnej przyjmując, że skarżący poza polemiką ze stanowiskiem organu nie przedłożyli żadnych dowodów w postaci np. innych dokumentów, które stanowiłyby przeciwdowód dla treści wynikających z dokumentów urzędowych. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy nie poczyniły żadnych starań w ustaleniu prawdziwości twierdzeń strony co do wypełnienia przesłanek wywłaszczenia z mocy prawa, jak też nie ustosunkowały się do nich w uzasadnieniu decyzji. Powyższe uchybienia należało ocenić jako istotnie wpływające na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie zostało wykazane, by ponieśli oni jakiekolwiek koszty niezbędne w rozumieniu art. 204 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.