Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722721

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
I OSK 2810/17
Brak związania zarzutami i wnioskami skargi a związanie granicami przedmiotu zaskarżenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.).

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1648/16 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1648/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2016 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy wydania abonamentu za parkowanie w O., przy ul. G.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. M., jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.") przez bezzasadne uznanie, że zawarta w piśmie Wiceprezydenta Miasta O. z dnia (...) maja 2016 r. odmowa przyznania skarżącemu prawa do abonamentu za parkowanie nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w powołanym przepisie;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie tylko nierozpoznanie skargi w granicach sprawy, ale nawet co do istoty podniesionych w niej zarzutów w odniesieniu do zgodności z prawem zarówno trybu uchwalenia uchwały nr (...), jak i zawartego w niej wyłączenia z prawa do abonamentu za parkowanie określonej kategorii adresatów i pominięcia tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

2) prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez aprobatę stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., że zatytułowany przez skarżącego jako "odwołanie" dokument jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 127 k.p.a., a nie wezwaniem do zaprzestania naruszenia prawa, umożliwiającym złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że zawarta w piśmie Wiceprezydenta Miasta O. z dnia (...) maja 2016 r. odmowa przyznania skarżącemu prawa do abonamentu za parkowanie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego, za słusznością tej tezy przemawiają następujące argumenty. Wydanie tej czynności nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i z pominięciem formy aktu administracyjnego. Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie wynikał z treści aktu prawa miejscowego, wydanego przez organ samorządu terytorialnego z upoważnienia ustawowego, tj. aktów prawa powszechnie obowiązujących i tym samym miał charakter publicznoprawny. Ponadto w rozstrzygnięciu Wiceprezydenta Miasta O. skarżący został zindywidualizowany nie tylko jako osoba fizyczna, ale i jako użytkownik konkretnej nieruchomości położonej na ulicy, objętej obowiązkiem opłaty za parkowanie i tym samym rozstrzygnięcie to miało charakter czynności materialno-tecznicznej.

Powołując się na zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wskazał, że przepis ten stanowi środek ochrony własnego interesu prawnego i uprawnień w sytuacji, gdy naruszenie to ma charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w niniejszej sprawie wszystkie te przesłanki wystąpiły łącznie, co z kolei obligowało Sąd pierwszej instancji do uchylenia przedmiotowej uchwały w części, w jakiej akt ten wyłączał inne niż mieszkańcy podmioty, dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości, posadowionej przy ulicy, a objętej obowiązkiem uiszczania opłaty parkingowej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V, i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Chodzi więc o takie akty i czynności, które podejmowane są w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Muszą one mieć także charakter publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przedmiotowe pismo Wiceprezydenta Miasta O. z dnia (...) maja 2016 r., nr (...), stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego z dnia (...) kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia rocznej opłaty abonamentowej dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, nie jest aktem w rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W piśmie tym skarżący został jedynie poinformowany o treści i skutkach wynikających z uchwały nr (...) Rady Miasta O. z dnia (...) października 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, tj. że możliwość wykupienia rocznej, zryczałtowanej opłaty parkingowej dla mieszkańców strefy - według tej uchwały - przysługuje wyłącznie mieszkańcom strefy płatnego parkowania. Skarżący został również poinformowany, że budynek zlokalizowany przy ul. G. w O., którego jest właścicielem, nie jest budynkiem mieszkalnym, bowiem służy do prowadzonej działalności gospodarczej, dlatego wskazano na brak przesłanek do spełnienia przez skarżącego kryterium mieszkańca strefy płatnego parkowania, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie mu przedmiotowego abonamentu.

Pismo Wiceprezydenta Miasta O. nie ma zatem charakteru indywidualno-konkretnego, bo nie kreuje po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie daje mu przez to żadnych uprawnień, ani nie nakłada żadnych obowiązków, które następnie mogłyby być przez skarżącego zakwestionowane w trybie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym.

Bezzasadny jest zatem w tym kontekście zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowe pismo z dnia (...) maja 2016 r. jest jedynie odpowiedzią organu na wystąpienie skarżącego, przez co nie może ono zostać zaskarżone w trybie administracyjnym.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji co do zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd jest jednak związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Wiceprezydenta Miasta O. z dnia (...) maja 2016 r. i to jego legalność kontrolował Sąd pierwszej instancji. Sąd, badając zgodność z prawem tego postanowienia, nie był więc uprawniony do kontroli legalności uchwały Rady Miasta O. z dnia (...) października 2011 r., dlatego nie mógł przyjąć, że wniesione przez skarżącego odwołanie od pisma Wiceprezydenta Miasta O. stanowi w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia, które należy złożyć przed wniesieniem do sądu skargi na uchwałę organu gminy.

Badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem uchwały, podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może nastąpić w odrębnym postępowaniu, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Chybiony jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., skoro przedmiotem zaskarżenia, a następnie oceny Sądu pierwszej instancji nie była zgodność z prawem przedmiotowej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.