Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1557253

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 lipca 2013 r.
I OSK 2773/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys (sprawozdawca), del. WSA do Marian Wolanin.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2012 r. III SA/Kr 203/2011 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie pozbawienia statusu poszukującego pracy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. III SA/Kr 203/2011, oddalił skargę M.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), w przedmiocie pozbawienia statusu poszukującego pracy.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: M.B. został zarejestrowany w dniu (...) listopada 2003 r. w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie jako osoba poszukująca pracy. W dniu 4 listopada 2010 r. odebrał wezwanie o zgłoszenie się do tegoż urzędu pracy w dniu 25 listopada 2010 r. celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W związku z niestawieniem się w wyznaczonym dniu, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., (...), wydaną na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 22, art. 33 ust. 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), orzekł o pozbawieniu M. Bi. z dniem 25 listopada 2010 r. statusu osoby poszukującej pracy, wyjaśniając w jej uzasadnieniu, że za osobę poszukująca pracy nie może być uznana osoba, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Odwołując się od powyższej decyzji M.B. wskazał jako przyczynę nieobecności w wyznaczonym terminie stan chorobowy, w który popadł, w tym 40 stopniową gorączkę. Nie posiada zaświadczenia lekarskiego na tę okoliczność ze względu na panujący w tym okresie strajk lekarzy. Nie został przyjęty do żadnej przychodni. Nie poinformował telefonicznie Urzędu ze względu również na konieczność opłacania połączeń telefonicznych, a on sam znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Wyraził przy tym ogólnie niezadowolenie z działań Urzędu Pracy wobec bezrobotnych i poszukujących pracy. Do odwołania załączył dokument w postaci zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego niezdolność do pracy od (...) stycznia 2011 r. do (...) lutego 2011 r.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., i art. 33 ust. 4a pkt 2 i ust. 4b pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) grudnia 2010 r., orzekającą o pozbawieniu M.B. statusu osoby poszukującej pracy od dnia 25 listopada 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z obowiązków, jakie nakłada ustawa na osoby poszukujące pracy, jest obowiązek zgłaszania się w uzgodnionych terminach we właściwym urzędzie celem potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w ustawie. Przy czym, o ile termin stawiennictwa nie zostanie wyznaczony, jeżeli poszukujący pracy nie utrzymuje kontaktu z urzędem pracy co najmniej raz na 90 dni w celu potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w ustawie, zostaje pozbawiony statusu poszukującego pracy. Organ zauważył przy tym, że skarżący w dniu 4 listopada 2010 r. potwierdził przyjęcie do wiadomości kolejnego terminu stawiennictwa wyznaczonego na dzień 25 listopada 2010 r. W terminie tym skarżący nie stawił się w urzędzie, ani w terminie późniejszym nie skontaktował się z urzędem celem wyjaśnienia przyczyn niestawiennictwa i z tego powodu, jak podał dalej Wojewoda, zaszły podstawy do orzeczenia zgodnie z art. 33 ust. 4b pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Usprawiedliwienie niestawiennictwa znalazło się w odwołaniu, niemniej nie ma to znaczenia dla kwestii statusu skarżącego jako osoby poszukującej pracy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniesiono w niej zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu, podkreślając zwłaszcza okoliczność, że skarżący jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, w związku z czym ma utrudnioną możliwość znalezienia zatrudnienia na rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu z dokonanych przez organy ustaleń bezsprzecznie wynika, że skarżący uchybił obowiązkowi określonemu w art. 33 ust. 4a pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czego konsekwencją było pozbawienie go statusu osoby poszukującej pracy. Nie utrzymywał bowiem kontaktów z urzędem pracy co najmniej raz na 90 dni w celu potwierdzenia zainteresowania pomocą określoną w tej ustawie. Sąd podzielił pogląd organów administracji, że bieg siedmiodniowego terminu do powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej powiadomienie. Skarżący nie wykazał jednak, kiedy przyczyna ta ustąpiła. Ponadto nie powiadomił o przyczynie niestawiennictwa urzędu pracy w sposób wymagany przepisami. Nie chodzi tutaj bowiem o usprawiedliwienie przyczyny nieobecności w dniu wyznaczonym przez urząd pracy, lecz o podanie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. Skarżący jednakże okoliczności te zrównuje, utożsamiając powiadomienie o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu z usprawiedliwieniem tego niestawiennictwa. Podniósł bowiem w odwołaniu, że nie mógł dostarczyć zaświadczeń ZUS ZLA do urzędu pracy, bo nie został przyjęty z powodu strajku lekarzy. Uznając nawet za wiarygodne okoliczności jego choroby w czasie, kiedy wyznaczono termin stawiennictwa w urzędzie pracy, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, do czego był zobligowany powołując się na tą okoliczność, że nie mógł poinformować organu drogą telefoniczną, iż w wyznaczonym dniu z tego powodu się nie stawi. Wręcz przeciwnie, przyznał sam w odwołaniu, że nie zadzwonił do urzędu pracy, bo za połączenia telefoniczne trzeba płacić. Biorąc również pod uwagę sytuację materialną, w jakiej znajduje się skarżący (jak wynika z akt utrzymuje się z zasiłku stałego), nie wykazał on zdaniem Sądu, że nie mógł skorzystać z telefonu sąsiada, czy też wyręczyć się inną osobą w powiadomieniu urzędu o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w zgodzie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a przeprowadzone postępowanie je poprzedzające nie naruszało przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.B. Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji uznaniu, iż organy administracyjne obu instancji wydały decyzję, na mocy której z dniem 25 listopada 2010 r. został on pozbawiony statusu osoby poszukującej pracy bez naruszenia ww. przepisów, mimo, że skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy ze względów obiektywnych i niezawinionych, powiadomił Powiatowy Urząd Pracy w ciągu 7 dni od daty ustania przyczyny uniemożliwiającej mu stawiennictwo, a nadto Sąd nie ustalił, czy był pouczony o obowiązku stawiennictwa i konsekwencjach jego braku - co ma dla kwestii spełnienia przesłanek do pozbawienia statusu poszukującego pracy zasadnicze znaczenie.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która nie została opłacona ani w całości ani w części.

W ocenie skarżącego usprawiedliwił on swe niestawiennictwo wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Termin 7-dniowy winien być liczony, od dnia, w którym ustala przyczyna uniemożliwiająca niestawiennictwo, a nie od dnia, w którym skarżący miał się stawić. Sąd I instancji nie rozwinął tej kwestii jako mającej znaczenie dla ww. przepisu. Samo stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał kiedy ustała przyczyna niestawiennictwa nie jest wystarczające. Nadto Sąd nie rozważył, czy skarżącego w ogóle pouczono o wynikających pośrednio z powyższej normy prawnej obowiązkach, co ma również znaczenie dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki pozbawienia skarżącego statusu osoby poszukującej pracy. Zdaniem skarżącego Sąd winien był ustalić, od kiedy skarżący miał obiektywną możliwość powiadomienia urzędu pracy o przyczynie swojego niestawiennictwa w dniu 25 listopada 2010 r., a następnie ocenić czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 33 ust. 4a pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący podniósł również, iż złożył do akt sprawy zaświadczenia lekarskie stwierdzające jego niezdolność do pracy w dniu (...) stycznia 2011 r. oraz w dniu (...) lutego 2011 r., zatem Sąd winien był zbadać i rozważyć czy stan, w jakim znalazł się skarżący w styczniu 2011 r. miał bezpośredni związek z przyczyną niestawiennictwa w dniu 25 listopada 2010 r.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 p.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący powołuje się na podstawę naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mimo, że wadliwie w petitum skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki reakcyjnej tego przepisu, wszak uczynił to w jej uzasadnieniu precyzując, że chodzi o pkt 1 tego przepisu. Co prawda nie ten przepis winien być wskazany jako naruszony, bowiem zaskarżona decyzja (zresztą słusznie - przy przyjęciu dokonanych przez ten organ ustaleń i rozważań) powołała się na art. 33 ust. 4a pkt 2 cytowanej ustawy, to jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na ten przepis jako właściwy w sprawie. Uczynił to mimo rozważań w przedmiocie obowiązku stawiennictwa w wyznaczonym terminie, a więc obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 4a pkt 2 cytowanej ustawy. Tymczasem są to dwa różne przepisy zawierające różne obowiązki i przesłanki ewentualnego pozbawienia statusu osoby zarejestrowanej w urzędzie pracy. Trzeba jednak stwierdzić, że to uchybienie skargi kasacyjnej nie było istotne, skoro jej treść pozwalała na wywiedzenie zakresu zaskarżenia. Przepis art. 33 ust. 4a pkt 2 cytowanej ustawy, jako bardziej szczegółowy od regulacji pktu 1 tego przepisu, ma charakter przepisu szczególnego, stąd - zwłaszcza w okolicznościach sprawy - należało przyjąć go jako podstawę prawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Rację ma skarżący, że ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw jego zastosowania są niedoskonałe i nie powinny tym skutkować. Zatem naruszenie przepisów prawa procesowego, do jakiego doszło w obu postępowaniach, miało oczywisty wpływ na poprawność wykładni przywołanej normy, której wynikiem było błędne jej zastosowanie w sprawie. Poza sporem jest, że skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Jednakowoż powiadomił o przyczynie niestawiennictwa. Przeto konieczne stało się ustalenie czy uczynił to w terminie 7 dni od ustania przyczyny niestawiennictwa i czy było ono usprawiedliwione. Utrwalone orzecznictwo dopuszcza bowiem dowodzenie tego rodzaju okoliczności, i to nie ograniczając środków dowodowych do druków niezdolności do pracy, ekskulpujących stronę. Takiego dowodu w prawie zabrakło. Ani bowiem Sąd meriti ani organy orzekając w sprawie nie zadały sobie trudu ustalenia daty ustania powodu niestawiennictwa, a przyczyny podawanej przez stronę nie uznały za niemożliwą do przezwyciężenia, przeto nie stanowiącą dostatecznego usprawiedliwienia. W aktach administracyjnych zalegają tymczasem dowody w postaci zwolnień lekarskich na ciągłą w zasadzie niezdolność skarżącego do pracy, z reguły z adnotacjami, że może on chodzić. Przy czym niezdolność do pracy nie oznacza sama przez się niemożności stawiennictwa w urzędzie pracy, jak też niezdolność do pracy tej możliwości sama z siebie nie wyklucza. Jednakowoż analizując stan sprawy niepodobna pominąć dwóch okoliczności. Po pierwsze tej, że nie wykazano dotąd, aby skarżący był pouczony o obowiązku stawiennictwa i skutkach zaniedbania go, bo w aktach administracyjnych brak takiego dokumentu, po wtóre nie rozważono, jaki wpływ na zrozumienie ewentualnego pouczenia i zakreślenia terminu stawiennictwa ma jego stan zdrowia. Chodzi przy tym o jego stałą chorobę zaliczającą go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jak też chorobę wskazaną jako przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy. Tym bardziej ta okoliczność ma znaczenie dla sprawy, jeśli dostrzec, że termin 25 listopada 2010 r. został mu zakomunikowany podczas trwania choroby, co potwierdza zalegające w aktach zwolnienie lekarskie. Nie zostało również wyjaśnione, czy skarżący miał realną możliwość powiadomienia urzędu pracy o niemożności stawiennictwa, bo wywody w tej materii formułowane przez organy i Sąd I instancji nie są przekonujące. W tym stanie rzeczy nie do odparcia okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do uchybienia prawa materialnego w obu tych orzeczeniach.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Trzeba w tym miejscu nadmienić, że Sąd nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu świadczonej pomocy prawnej z urzędu, gdyż w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ dokona stosownych ustaleń faktycznych po uzupełnieniu materiału sprawy w powyższych kierunkach, nie wyłączając przesłuchania skarżącego, po czym w wyniku oceny wiarygodności zgromadzonego materiału ustali stan faktyczny i dokona rozważań, na podstawie których wyda trafną decyzję.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.