Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721333

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
I OSK 2647/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Dariusz Chaciński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3266/16 w sprawie ze skargi G. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. U. kwotę 4100 (cztery tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 3266/16), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. U., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) października 2016 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z (...) września 2014 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej (...). Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z (...) lutego 2015 r. częściowo zmienił powyższą decyzję Wojewody i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Decyzją z (...) października 2015 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 767.146,00 zł na rzecz G. U. za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr (...), przeznaczonej pod budowę odcinka drogi ekspresowej (...),

2) powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 38.357,30 zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości,

3) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony 28 listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. U., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej (...) dotyczącej operatu szacunkowego, a także ustalenie odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego 11 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Decyzją z (...) października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił Minister, w sporządzonym 28 listopada 2014 r. na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym, zaktualizowanym 28 listopada 2015 r. oraz 13 września 2016 r., wskazano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest po zachodniej stronie al. (...) w pierwszej linii zabudowy, w odległości ok. 5 km od centrum R. i ok. 13 km od centrum W. w sąsiedztwie zabudowy usługowej, w dalszej odległości zabudowy mieszkaniowej, terenów rolnych i niezagospodarowanych, przeznaczonych pod inwestycję drogową. Wzdłuż al. (...) znajdują się obiekty handlowo - usługowe, w tym centrum handlowe w J. Szacowana działka jest niezagospodarowana, nieużytkowana, nieuzbrojona, porośnięta samosiejkami wierzby, brzozy i osiki bez wartości użytkowej. Północna część działki znajduje się w strefie uciążliwości linii energetycznej eWN. Na działce posadowiony jest słup EE należący do właściciela sieci elektroenergetycznej (nie podlega wycenie). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyceniana nieruchomość w przeważającej części położona była w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej KS, zaś wąski pas w części północnej znajdował się w strefie 9UP - usługowo - produkcyjnej. Zasadnicza część wycenianej działki przeznaczona jest pod drogę, natomiast pas terenu usługowo - przemysłowego ze względu na kształt i wielkość, jak również położenie w strefie linii energetycznej eWN, nie ma możliwości inwestycyjnych zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego. Uzyskana wartość jednostkowa gruntu wykazuje zbieżność zarówno z cenami nieruchomości inwestycyjnych na badanym rynku jak i z wartością odszkodowań wypłacanych w związku z obecną realizacją projektów drogowych w okolicach W. Stąd też przyjęto przeznaczenie przeważające w dokumentach planistycznych. Na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne obejmującego obszar powiatu (...) oraz wyznaczono okres jego analizy od 2013 - 2014 r. Większość gruntów drogowych nabywanych jest w drodze decyzji administracyjnej, na terenie gminy R. odnotowano zaledwie kilka transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Ich ceny kształtowały się w przedziale od 80 zł/m2 do 246 zł/m2. Dokonano wyboru transakcji nieruchomości o największym podobieństwie do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy cen transakcyjnych nieruchomości drogowych autor operatu szacunkowego stwierdził, iż zasadniczy wpływ na cenę miały następujące cechy rynkowe: położenie, atrakcyjność lokalizacji (waga 30%), otoczenie, przeznaczenie i zagospodarowanie terenów przyległych (waga 25%), kształt działki, powierzchnia, możliwości inwestycyjne (waga 15%), zagospodarowanie (waga 15%), uzbrojenie, dojazd i inne (waga 15%).

Jak zauważył również Minister, z uwagi na przedłożenie 5 listopada 2014 r. przez skarżącą oświadczenia wartość odszkodowania prawidłowo została powiększona o kwotę odpowiadającą 5% wartości nieruchomości, przyjmując, że termin uprawniający do powiększenia odszkodowania powinien być liczony od dnia uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności.

Nadto, zdaniem Ministra, ocena ww. operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Odpowiada on wymogom z art. 134 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2104 z późn. zm.). Także nieruchomości porównawcze spełniają kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec natomiast uznania, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo nie było koniecznym prowadzenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej. Strona nie przedłożyła także "kontroperatu" ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stwierdzającej nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Decyzję ustalającą odszkodowanie wydano przed upływem 12 miesięcy od sporządzenia operatu szacunkowego, a pismami z 28 listopada 2015 r. i 13 września 2016 r. biegły potwierdził aktualność sporządzonej wyceny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. U., zarzucając jej naruszenie art. 156 ust. 3 w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 77 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła również, że przedmiotowa działka została z wydzielona z działki (...), razem z działką nr (...) o powierzchni 11 m2, której wartość na podstawie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu ustalono o 25% większą od przedmiotowej. Nadto skarżąca wskazała, że w latach 2009 - 2010, złożyła własny operat wyliczający odszkodowanie za działkę (...), w kwocie o ponad 35% wyżej od ustalonej w operacie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na treść art. 154 ust. 1 u.g.n., stwierdzając, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy, pod warunkiem, że nastąpi potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym. Aktualizacja operatu może być nawet kilkukrotna. Znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenia aktualności operatu co do zasady spełniają warunki, jakim powinna odpowiadać klauzula. Zawierają oświadczenie rzeczoznawcy, że operat pomimo upływu terminu wskazanego w art. 156 § 3 u.g.n. zachował aktualność, datę, podpis i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Okolicznością jednak, która w ocenie Sądu nie została właściwie wyjaśniona przez organ odwoławczy, jest zawarty w klauzulach zapis, iż "operat ten może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia niniejszej klauzuli, chyba, że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 uogn". Z uwagi zaś na fakt, iż od daty sporządzenia pierwotnego operatu (listopad 2014 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji ((...) października 2016 r.) upłynął okres 2 lat organ, zdaniem Sądu, w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, winien był zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie, czy w sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 154 u.g.n. Wyjaśnienie przedmiotowej kwestii na gruncie rozpoznawanej spawy jest o tyle istotne, iż jak wskazała skarżąca w październiku 2015 r., a więc rok po sporządzeniu operatu dla działki nr (...), która została wydzielona z tej samej działki co wyceniana, a która także przeznaczona zastała na ten sam cel, został sporządzony operat szacunkowy, który określił wartość ww. nieruchomości na kwotę ponad 25% wyższą niż wyceniana w sprawie. Niewyjaśnienie tej okoliczności prowadzi natomiast do uznania, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, art. 7 i oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala rozstrzygnąć, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich odszkodowanie, są zgodne z rzeczywistym stanem nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego sporządzenia operatu szacunkowego, Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca kwestionuje wysokość odszkodowania, podważając poprawność wykonanej wyceny. Zasadnicze jednak znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego ocenił wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie przepisom art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jego ocena przez organ nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W tej sprawie operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Formułowane przez skarżącą zastrzeżenia stanowią natomiast polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy i dokonanym przez niego doborem nieruchomości do porównania, które należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślić także należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedłożyła własnego aktualnego "kontroperatu" i nie skorzystała z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ prowadzący sprawę w terminie ważności operatu szacunkowego zobowiązany jest zwracać się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie czy w danej sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 154 u.g.n., podczas gdy obowiązek taki z ww. przepisów nie wynika,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ II instancji w sposób wszechstronny zgromadził materiał dowodowy, a w efekcie dane stanowiące podstawę wyceny oraz ustalone na ich podstawie odszkodowanie jest zgodne z rzeczywistym stanem nieruchomości.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że samo sformułowanie umieszczane zarówno w treści operatów szacunkowych jak i klauzul aktualności, zaczerpnięte z art. 153 ust. 3: "chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn" należy odczytywać jako obowiązek dokonania analizy wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 154 u.g.n. w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, tj. np. w przypadku wysokiej inflacji czy zmiany przepisów prawnych. Za taką nie można uznać faktu, iż w okresie od sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wydania decyzji minęły dwa lata, jak również iż w rok po sporządzeniu operatu szacunkowego dla działki, która została wydzielona z tej samej działki co wyceniana i przeznaczona na ten sam cel został sporządzony operat szacunkowy, który określał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę ponad 25% wyższą niż wyceniana w sprawie. W niniejszej sprawie decyzję ustalającą odszkodowanie wydano przed upływem 12 miesięcy od sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto pismami z 28 listopada 2015 r. i 13 września 2016 r. biegły potwierdził aktualność sporządzonej wyceny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zatem wystarczający do uznania, że wszelkie okoliczności sprawy zostały udowodnione, co znalazło również odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w kontekście przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. czy w sprawie nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników z art. 154 u.g.n uniemożliwiające wykorzystanie operatu. Wątpliwości Sądu wzbudziła sama treść klauzul aktualizacyjnych w których rzeczoznawca użył sformułowania, że "operat może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia klauzuli, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n". I o ile rację ma skarżący kasacyjnie organ, że sama treść klauzuli aktualizacyjnej stosowana w praktyce i stanowiąca powtórzenie sformułowania z art. 156 § 3 u.g.n. nie nakłada na organ załatwiający sprawę każdoczesnego obowiązku wyjaśniania z rzeczoznawcą czy nie zaistniały jakiekolwiek zmiany uwarunkowań czy istotne zmiany czynników o których mowa w 154 w okresie ważności operatu to jednak fakt, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy dysponował innym operatem wyceniającym sąsiednią działkę wydzieloną z tej samej nieruchomości co przedmiotowa w kwocie o ponad 1/4 wyższej (w odniesieniu do 1 m2) nakładał na organ obowiązek upewnienia się co do samej zasadności nadania klauzuli. Zauważyć należy, że potwierdzając aktualność operatu stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. rzeczoznawca z jednej strony potwierdza, że w okresie poprzedzającym nadanie klauzuli tj. w okresie 12 miesięcy od sporządzenia operatu nie zaistniały istotne zmiany czynników wymienionych w 154 u.g.n.m.in. dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czyli że poziom cen był na dotychczasowym poziomie a z drugiej daje przyzwolenie do jego wykorzystania na kolejnych 12 miesięcy znowu pod warunkiem że w tym okresie nie wystąpią zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Wątpliwości Sądu zatem nie powinna budzić sama treść klauzul przedłużających ważność operatu lecz ich nadanie w dniach 28 listopada 2015 r. i 13 września 2016 r. w sytuacji gdy już w październiku 2015 r. organ dysponował innym operatem wprawdzie dotyczącym innej działki ale wydzielonej z tej samej co wyceniana ustalającym jej wartość w kwocie dużo wyższej niż operat sporządzony w sprawie. Wbrew stanowisku organu, to właśnie ta okoliczność powinna skłonić go do wyjaśnienia czy rzeczywiście jak potwierdził rzeczoznawca w badanym okresie nie zaistniała istotna zmiana na rynku nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości o ponad 25% na co mógłby wskazywać operat dotyczący innej działki skarżącej, może bowiem świadczyć o istotnej zmianie poziomu cen za nieruchomości nabywane pod drogi.

Tym samym nie sposób podzielić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Pierwszy z nich dotyczy błędnej wykładni i jest on o tyle nietrafny, że Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że w każdym przypadku gdy ma być wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania w okresie ważności operatu organ winien wyjaśnić z rzeczoznawcą czy nie zaistniała jakakolwiek zmiana uwarunkowań, o których mowa w art. 154 u.g.n. Uznał natomiast, że w okolicznościach sprawy z uwagi na treść klauzul i istnienie wyceny innej nieruchomości możliwość zastosowania powołanych w zarzucie przepisów (art. 156 § 3 i § 4 u.g.n.) powinna być szczegółowo zbadana, a wymagały tego uregulowania zawarte w przepisach art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ocenę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należało w pełni podzielić. Zauważyć też należy, że sytuacja w której strona w dwóch postępowaniach administracyjnych prowadzonych nieomal równolegle a dotyczących wyceny dwóch działek wydzielonych w przeszłości z tej samej nieruchomości otrzymuje różne ich wyceny (w odniesieniu do wartości jednego metra kwadratowego działki) to ma prawo oczekiwać wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Już wzgląd na zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. obligował organ odwoławczy do zbadania przyczyn zaistniałej różnicy w wycenach obu nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.