Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724038

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lipca 2019 r.
I OSK 2581/17
Upływ czasu jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie NSA: Grzegorz Jankowski (spr.), Rafał Stasikowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 361/17 w sprawie ze skargi K. M. i E. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 361/17 oddalił skargę K. M. i E. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że orzeczeniem z dnia (...) lipca 1960 r., nr (...) Prezydium Rady Narodowej w m. (...) przejęło na własność Państwa bez odszkodowania wraz ze wszystkimi składnikami majątkowymi nieruchomości rolne, wymienione w jego osnowie, położone w gminach katastralnych (...) i (...) i umorzyło wszelkie długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach.

Wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2010 r. K. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.

Decyzją z dnia (...) września 2016 r., nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. (...) z dnia (...) lipca 1960 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ organem właściwym do przejęcia nieruchomości rolnych w oparciu o przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) były w I instancji prezydia dzielnicowych rad narodowych, a organem odwoławczym - Prezydium Rady Narodowej w m. (...). Rzeczone orzeczenie wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej w m. (...) działające jako organ I instancji, z pouczeniem o prawie odwołania do Ministra Rolnictwa, zatem z naruszeniem przepisów o właściwości dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), jednakże z uwagi na upływ 10 lat od jego doręczenia odstąpiono od stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.).

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem K. M. i E. L. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...), utrzymał w mocy zakwestionowaną własną decyzję z dnia (...) września 2016 r.

Minister wyjaśnił, że oparciu o akta sprawy za datę doręczenia orzeczenia, skierowanego do adwokata M. W. działającego jako pełnomocnik B. L. - następczyni prawnej b. właścicieli przejmowanych nieruchomości, przyjęto lipiec lub sierpień 1960 r. uznając za bezzasadny zarzut wnioskodawczyń, że nieweszło ono nigdy do obrotu prawnego, w związku z czym pozbawione jest przymiotu aktu administracyjnego stanowiąc tzw. nieakt.

Zaznaczył także, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tworzy spójną całość, z której wynika, że w 1945 r. we władanie Państwa objęto 90 ha nieruchomości należących do rodziny L., na którą składało się 77 ha użytków rolnych oraz 13 ha nieużytków. Wśród użytków rolnych były zarówno nieruchomości objęte ocenianym orzeczeniem (Iwh (...), (...), (...), (...), (...), (...) w gm. kat. (...) oraz Iwh (...), (...), (...) w gm. kat. (...)) jak i tworzące z nimi "jedność gospodarczą" nieruchomości J. L. przejęte wcześniej na własność Państwa. W 1945 r. władze państwowe rozparcelowały większość użytków rolnych, a pozostałą część (ok. 8,50 ha) przeznaczyły na cele oświaty rolniczej. Materiał dowodowy potwierdza, że wszystkie nieruchomości przejęte na podstawie orzeczenia z 1960 r. zostały w 1945 r. rozparcelowane, jednak nie "wyszły" spod władania Państwa przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, tj. 1960 r.

Tym samym, prawidłowo Prezydium Rady Narodowej w m. (...) w orzeczeniu z dnia (...) lipca 1960 r. uznało, że nieruchomości wymienione w jego osnowie w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r., tj. mają charakter nieruchomości rolnych.

Organ podkreślił również, że na cele reformy rolnej przejęto jedynie nieruchomości J. L. o powierzchni przekraczającej 50 ha użytków rolnych i w odniesieniu do nich wydano - na podstawie dekretu z dnia (...) sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 93, poz. 233 z późn. zm.) - odpowiednie zaświadczenia. Czynności takich nie dokonano wobec nieruchomości objętych orzeczeniem, które stanowiły własność lub współwłasność członków rodziny L. (iwh (...), (...), (...), (...), (...), (...) w gm. kat. (...) oraz Iwh (...), (...), (...) w gm. kat. (...). W 1945 r. dokonano jedynie protokolarnego objęcia tych nieruchomości we władanie Państwa, a podstawą ich nacjonalizacji było oceniane orzeczenie z 1960 r., na co wskazują zapisy w księgach wieczystych. Z oceny nieruchomości wymienionych w osnowie badanego orzeczenia, pod kątem występowania przesłanek istotnych z punktu widzenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że w rezultacie Prezydium Rady Narodowej w m. (...) "przejęło" nieruchomości na własność Państwa, a więc wydało konstytutywne orzeczenie przewidziane przez wymieniony przepis.

Za chybione organ nadzorczy uznał stanowisko wnioskodawczyń aby termin "użytkowanie" z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. rozumieć jako instytucję użytkowania, która - jako ograniczone prawo rzeczowe - była wówczas regulowana w art. 130-161 dekretu z dnia (...) października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), wyjaśniając, że przywołany przepis miał na celu legalizacje określonych stanów faktycznych.

Powyższą decyzję K. M. i E. L. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są zgodne z prawem, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym nie mogą być, usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego.

Faktem bezspornym w sprawie jest wydanie orzeczenia z dnia (...) lipca 1960 r. z naruszeniem przepisów o właściwości dającym podstawę do stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przy czym przepis art. 158 § 2 k.p.a. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat oraz, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne i w konsekwencji organy odmówiły stwierdzenia jej nieważności.

Sąd nie zgodził się z podnoszonymi w tym względzie zarzutami skargi wskazującymi na naruszenie przez organ administracji art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak dowodu doręczenia orzeczenia z 1960 r. uznając za prawidłowe stanowisko Ministra, przyjmujące w oparciu o zachowane dokumenty, że orzeczenie z 1960 r. zostało doręczone i weszło do obrotu prawnego oraz, że z uwagi na upływ czasu niemożliwe jest okazanie zwrotnego potwierdzenia jego odbioru i pełnomocnictwa dla M. W. a okoliczność niedoręczenia rzeczonego orzeczenia I. L. stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Sąd podzielił także stanowisko organów w przedmiocie zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących materiał dokumentacyjny pozwala na przyjęcie, że przejmowane nieruchomości miały charakter rolny, brak również podstaw do uwzględnienia żądania skarżących w przedmiocie prowadzenia po kilkudziesięciu latach szczegółowych ustaleń, co do sposobu wykorzystywania lub użytkowania tych nieruchomości.

Bez wpływu na przedmiot ww. orzeczenia pozostają także podnoszone przez skarżące różnice w powierzchni rozparcelowanego majątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. M. i E. L. Opierając ją na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżące wskazały na naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, p. 71) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem w świetle definicji nieruchomości rolnej zawartej w powołanej przez Ministra decyzji z dnia (...) grudnia 2016 r. ustawie z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 39, poz. 172) przedmiotowe grunty nie były w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wykorzystywane na cele rolne, ani nie były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele;

2) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 29 oraz w zw. z art. 11 i 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm., dalej "r.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, tj. niestwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia (...) lipca 1960 r. i ograniczenie się do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa, tj. przepisów o właściwości wskutek uznania, że doszło do upływu terminu 10 lat od daty doręczenia orzeczenia, wskutek błędnego ustalenia, że zostało ono doręczone, a w konsekwencji błędnego ustalenia, że rozpoczął bieg termin 10-letni, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w tym poprzez uznanie, że:

a) nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy, podczas, gdy prawidłowość działania organu została podważona przez:

- ustalenie w zaskarżonej decyzji, że organ działał poza swoją właściwością rzeczową (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),

- ustalenie, że orzeczenie nie zostało doręczone I. L. (I. B.), który zmarł (...).12.1978 r., a ponadto nie brał udziału w postępowaniu, wskutek błędnego ustalenia, przez organ, że wyłącznie B. L. jest stroną postępowania jako prawna następczyni poprzednich właścicieli nieruchomości, co jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.),

- WSA w sposób bezpodstawny ustalił, że adwokat M. W. był pełnomocnikiem B. L. w sprawie zakończonej wydaniem orzeczenia z dnia (...) lipca 1960 r.,

- w pismach do sądu wieczystoksięgowego jako "prawomocne" określa się orzeczenie z dnia (...) lipca 1960 r. bez podania jego znaku, co podważa tezę o prawidłowości działania organu również w zakresie stwierdzenia prawomocności orzeczenia;

b) wejście decyzji do obrotu prawnego następuje poprzez doręczenie jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu, nawet wtedy, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. w tym przypadku sądowi wieczystoksięgowemu, podczas gdy taka wykładnia przepisu jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku doręczenia podmiotowi stojącemu na zewnątrz organów władzy publicznej i jemu podporządkowanemu w ramach władztwa administracyjnego, tj. podmiotowi, który potencjalnie może być stroną postępowania, a tylko z uwagi na brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. nią nie jest, nie zaś innemu organowi państwa wyłącznie wykonującemu decyzję;

c) doręczenie z art. 156 § 2 k.p.a. oznacza wejście decyzji do obrotu prawnego w sposób opisany powyżej w pkt b, podczas, gdy przepis posługuje się sformułowaniem ustawowym "doręczenie", przez które ustawa rozumie doręczenie decyzji stronie, a nie doręczenie w rozumieniu technicznym dowolnemu podmiotowi, zwłaszcza innemu organowi władzy publicznej - sądowi wieczystoksięgowemu, zatem wykładania taka jest wykładnią contra legem, a ponadto prowadzi do ograniczenia prawa obywatela do wyeliminowania z obrotu decyzji dotkniętej wada kwalifikowaną, w sytuacji gdy nie prowadzi to do naruszenia praw osób trzecich - obywateli;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44, 47 ust. 1, 50 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia (...) lipca 1960 r. wobec braku przytoczenia podstawy faktycznej ustalenia, że nieruchomości te po objęciu we władanie Państwa zostały następnie przekazane miejscowym rolnikom oraz, że stan ten trwa do chwili obecnej, brak wskazania jakie dowody są konieczne do powyższego ustalenia i w konsekwencji ich przeprowadzenia, brak umożliwienia zapoznania się ze sprawą stronie postępowania, oraz złożenia potrzebnych oświadczeń, niewyjaśnienie na jakiej podstawie i, czy doszło do oddania nieruchomości objętych orzeczeniem w użytkowanie osobom trzecim oraz brak przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność, jak też niedokonania ustalenia, czy ustawodawca posługując się pojęciem przekazanie w użytkowanie rozumiał użytkowanie uregulowane w przepisach Kodeksu zobowiązań;

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń Sądu wyłącznie do niepełnych ustaleń dokonanych przez organ administracyjny wskutek czego zamknięto rozprawę, mimo, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania art. 7, 8, 75, 76, 77 § 1, 80, i 104 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza niewłaściwej oceny materiału dowodowego w postaci błędnego przyjęcia, że orzeczenie z dnia (...) lica 1960 r. zostało doręczone matce skarżącej - jej pełnomocnikowi,

3) art. 3 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na:

a) błędnym ustaleniu stanu sprawy, w związku z przyjęciem, że Minister uznając orzeczenie z dnia (...) lipca 1960 r. za doręczone zgodnie z art. 80 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym postąpił zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.,

b) brak ustalenia, czy orzeczenie mogło zostać uznane za doręczone adwokatowi M. W., tj. właściwej osobie, wskutek braku ustalenia, czy "pełnomocnik" strony wskazany w rozdzielniku posiadał umocowanie do reprezentowania strony w sprawie, w szczególności wobec dokonania przez Sąd I instancji ustaleń, w zakresie daty doręczenia orzeczenia w oparciu o dokumenty będące poza aktami administracyjnymi sprawy, z których wynika, że adwokat M. W. był pełnomocnikiem B. L. w innej sprawie dotyczącej nieruchomości objętych (...) i (...) dwa lata przed wydaniem orzeczenia z (...) lipca 1960 r., zatem ww. orzeczenie mogło zostać skierowane do osoby nie będącej już pełnomocnikiem, lub nie umocowanym w tej sprawie,

c) brak wpływu na ocenę doręczenia orzeczenia z (...) lipca 1960 r., że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania pomijając I. L. (I. B.), który zmarł (...).12.1978 r., podczas gdyby postepowanie prowadzono z udziałem B. L. i jej pełnomocnika, w tym poprzez skuteczne doręczenie orzeczenia, nie byłoby ono dotknięte wadą stanowiącą podstawę wznowienia postępowania,

d) brak ustalenia, czy zaskarżone orzeczenie odpowiadało prawu, tj., czy nieruchomości nim objęte stanowiły nieruchomości rolne z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi,

e) brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i całości ich uzasadnienia zawartych w skardze.

W oparciu o powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga też uprawdopodobnienie istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 134 § 1 w zw. z art. 113 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, w istocie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego aktu, która doprowadziła do nieuzasadnionego oddalenia skargi.

Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania art. 7, 8, 75, 76, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przez to błędnego przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej.m. (...) z dnia (...) lipca 1960 r. zostało doręczone matce skarżących.

Przytoczono też zarzut naruszenia art. 3 ustawy p.p.s.a. oraz nieprawidłowe ustalenie stron postępowania przez pominięcie I. L. oraz brak ustalenia, czy zaskarżone orzeczenie odpowiadało prawu, tj. czy nieruchomości nim objęte stanowiły nieruchomości rolne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzających się do dokonania błędnej kontroli zaskarżonego aktu.

Przedmiotem sprawy jest decyzja wydawana w trybie nadzwyczajnym (wniosek o stwierdzenie nieważności) i tak organy administracji, jak i kontrolujący ich decyzje Sąd I instancji zobowiązane są wyłącznie do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i nie mogą prowadzić ponownego postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji z (...) lipca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w (...).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 7 k.p.a. Zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą odnieść skutek, jedynie w razie wykazania, że uchybienie wskazanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, jakie jeszcze okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione i jaki to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczyła zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie jest przy tym kwestionowana, ustalona i przyjęta podstawa do uznania wydania decyzji z naruszeniem prawa (upływ 10 lat) związana z brakiem właściwości organów do wydania kwestionowanej decyzji.

Sąd I instancji trafnie analizował wyłącznie przesłanki związane z art. 156 k.p.a.

Wystąpienie ewentualnych przesłanek z innych trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. było poza zakresem przedmiotowego postępowania.

Przepisy art. 156 k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności nie mogą być interpretowane rozszerzająco ze względu na ochronę trwałości decyzji.

Naruszenie prawa podlegające stwierdzeniu nieważności nie powinny budzić żadnych wątpliwości.

Ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a., jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności a zasadą trwałości decyzji (patrz też wyrok NSA z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/14).

Obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sformalizowane sposoby doręczania decyzji i dokumentowania takiego doręczenia.

Jednak aktualnie prowadzone postępowanie dotyczy rozstrzygnięć wydanych przed kilkudziesięcioma laty i stąd ocena skuteczności czynności procesowych ówcześnie podejmowanych musi być dokonywana wszechstronnie z uwzględnieniem wszystkich związanych ze sprawą czynności techniczno-procesowych.

Na względzie trzeba też mieć interes społeczny związany z zasadą ochrony trwałości decyzji.

W przeciwnym razie, ograniczenie się do stosowania aktualnie wymaganych sposobów dokumentowania doręczeń decyzji mogłoby prowadzić do wzruszania decyzji jedynie ze względu na braki w zachowanych materiałach archiwalnych.

Za dopuszczalne i zgodne z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego należy wobec powyższego uznać w takich przypadkach ustalanie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z doręczeniem decyzji z uwzględnieniem wszelkich danych, które mogą uzasadniać wniosek, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego.

Na uwagę zasługuje to, że skarżące kasacyjnie podnoszą argument o braku doręczenia decyzji z (...) lipca 1960 r. i niewejścia jej do obrotu prawnego, jednocześnie domagają się stwierdzenia jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że decyzja administracyjna obowiązuje z chwilą jej wydania, a skutki prawne dla stron biegną z chwilą doręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wystarczający sposób odniósł się też do zarzutu skargi dotyczącego charakteru rolnego przejmowanych gruntów, wskazując w tym zakresie protokoły parcelowe.

Zebrany w sprawie materiał został przez organy prowadzące postępowanie nadzwyczajne zebrany w sposób adekwatny do stanu sprawy i okoliczności, a Sąd I instancji dokonał oceny z zachowaniem równowagi między interesem indywidualnym i społecznym, co w niniejszym postępowaniu ma związek z ochroną trwałości decyzji ostatecznych.

Nie wykazano też, aby postępowanie było prowadzone w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa. Decyzje zostały wyczerpująco uzasadnione.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz..., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w wystarczający sposób odniósł się do tematu wykorzystania przedmiotowych gruntów na cele rolne.

Nie sposób też podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przez organy i Sąd I instancji przepisów rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. a konkretnie art. 80 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 29 w związku z art. 11 i art. 12 ust. 2 i 3.

Wskazane przepisy rozporządzenia Prezydenta RP dotyczą kwestii pełnomocnictw i doręczeń, a jak już wcześniej zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji odniósł się do podnoszonej w zarzutach procesowych problematyki prawidłowego doręczenia.

W postępowaniu nie przedstawiono też żadnych dowodów, które wskazywałyby na, inne niż rolne, przeznaczenie gruntów będących przedmiotem decyzji z (...) lipca 1960 r.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego nawiązują do kwestii proceduralnych i zostały wyjaśnione przez WSA w Warszawie na co sąd zwrócił uwagę ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących prawa procesowego.

Wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny ponownie stwierdza, że niniejsze postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego i wobec powyższego organy i Sąd I instancji nie mogą pełnić roli instytucji, która po raz kolejny merytorycznie rozpatruje sprawę.

Ze względu na podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.