Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720402

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 czerwca 2019 r.
I OSK 2558/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.).

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak, del. WSA Jakub Zieliński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1029/14 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1029/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) potwierdzającą M. G. i J.S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.K. i S. K. nieruchomości położonej w (...) w dawnym województwie I (...) (obecnie Ukraina) czyli poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

a) art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej bez uwzględnienia treści art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zakaz dyskryminacji) i art. 1 w zw. z art. 5 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji (prawo do respektowania własności) - poprzez ich niezastosowanie,

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niedostateczne jej wyjaśnienie,

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mieszczących się w granicach rozpatrywanej sprawy,

3. błędne ustalenie stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - polegające na przyjęciu, że skarżąca pozostawała bierna, podczas gdy takich wniosków nie sposób wyprowadzić ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Ponadto, na podstawie art. 267 TFUE skarżąca wnosiła o zadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości w Unii Europejskiej w Luksemburgu o następującej treści: "czy z punktu widzenia ogólnej zasady równości i niedyskryminacji dopuszczalne jest różnicowanie sytuacji osób występujących z tożsamym roszczeniem tylko ze względu na datę rozstrzygania o tym?".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2019 r. (wraz z załącznikami) R.G. przedstawił informację o represjach z przyczyn: narodowościowych, politycznych i religijnych, które - jego zdaniem - miały miejsce w rodzinie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. to jest na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)) jak i istotnym naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto skarżąca wnosiła by Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił - na zasadzie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, mającego udzielić odpowiedzi na pytanie: "czy z punktu widzenia ogólnej zasady równości i niedyskryminacji dopuszczalne jest różnicowanie sytuacji osób występujących z tożsamym roszczeniem tylko ze względu na datę rozstrzygania o tym ?"

W związku z powyższym, należy wyjaśnić, że rozpatrywana sprawa dotyczyła wniosków M. G. z dnia 24 lipca 2005 r. i J. S. z dnia 15 września 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty uregulowanej w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, dalej: "ustawa zabużańska"). Wnioski te poprzedzały zaś podania: J.S. z dnia 7 listopada 1990 r. i M. G. z dnia 25 listopada 1992 r., wniesione w czasie, gdy przedmiotowa materia nie była regulowana w jednej ustawie tematycznej a zagadnienia z nią związane zawarte były w rozproszonych regulacjach prawnych (vide: np. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm. i ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 z późn. zm.).

Podkreślić przy tym też trzeba, iż materia, której dotyczyły wnioski obu skarżących miała charakter rozliczenia historycznego, gdyż jej źródłem były tzw. "układy republikańskie", zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego w 1944 r. a związane ze zmianą granic i przesiedleniem ludności, to jest z faktami, które miały miejsce po II Wojnie Światowej.

Powyższe jest o tyle w tej sprawie istotne, gdyż odpowiadając na pytanie prejudycjalne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zadane w sprawie, również dotyczącej zgodności przepisów ustawy zabużańskiej z 2005 r. z postanowieniami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (sygn. akt I OSK 2201/14), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2014 r. (C-370/13), stwierdził, że nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na zadane mu pytanie. Zajmując tego rodzaju stanowisko, Trybunał Sprawiedliwości zwracał przy tym szczególną uwagę na zagadnienie rationae materiae, zaznaczając, że nie jest możliwe rozszerzanie zakresu stosowania ww. Traktatu na sytuacje krajowe, które nie pozostają w żadnym związku z prawem Unii.

W związku z powyższym należy przyjąć, że tego rodzaju sytuacja zachodzi również w niniejszej sprawie a co czyni niezasadnym ponowne wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej wspomnianym pytaniem prejudycjalnym (także dotyczącym przepisów ustawy zabużańskiej) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu.

Niezasadnym okazał się również zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 a także art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Artykuł 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczy zakazu wszelkiej dyskryminacji, wynikającej głównie z takich powodów jak: płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek i urodzenie. Wprawdzie katalog ww. powodów dyskryminacji nie jest zamknięty, ale ponieważ pojęcie dyskryminacji musi odnosić się zawsze do podmiotów jednorodnych, charakteryzujących się wspólnymi cechami, to z całą pewnością nie należy do niego wprowadzenie przez ustawodawcę krajowego, jednolitej dla wszystkich osób uprawnionych do świadczeń zabużańskich, regulacji prawnej.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że wprawdzie regulacja ta, niezależnie od daty wystąpienia z wnioskiem (art. 27 ustawy zabużańskiej), nie pozwala obecnie na otrzymanie ekwiwalentu w naturze lub w formie odszkodowania w wysokości równej wartości mienia pozostawionego, ograniczając je tylko do 20% majątku pozostawionego (art. 13 ust. 2 ustawy), to jednak nie można mówić, że ustawa ta dyskryminuje osoby, które nie zrealizowały w 1990 r. (data wniesienia przez skarżące pierwszych wniosków) z tzw. prawa zaliczenia. Jak wyjaśnił bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04, OTK-A 2004/11/117), ustawodawca ma możliwość ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m.in. ze względu na interes publiczny, to jest "barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji RP.), a na który to fakt słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki.

Podkreślenia też wymaga w tym miejscu, że o ile obowiązujące w 1990 r. przepisy przewidywały dla Zabużan jedynie możliwość uzyskania prawa zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego o tyle ustawa, która obecnie obowiązuje i która była podstawą orzekania w tej sprawie, umożliwia także otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego. W związku z tym z uprawnień zabużańskich może aktualnie skorzystać każdy uprawniony a nie tylko ten, który jest zainteresowany nabyciem praw do nowej nieruchomości.

Dodatkowo wskazać również trzeba, że przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do nabywania mienia (vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja).

Z tych powodów nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok naruszał przepisy prawa materialnego.

Niezasadne także okazały się pozostałe zarzuty odnoszące się do kwestii procesowych.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zaskarżony wyrok w pełni odpowiada powyższym wymogom. Zawiera zwłaszcza wystarczające wyjaśnienie powodów rozstrzygnięcia. Nie bardzo natomiast wiadomo, w jaki sposób - zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd Wojewódzki miałby (cyt.): "zbadać wartość mienia i skontrolować wartość podaną w operacie szacunkowym". Obie bowiem wartości ustalone zostały przez organ wojewódzki na podstawie operatu szacunkowego, który sporządził biegły rzeczoznawca. Można oczywiście twierdzić, że mimo, iż obie skarżące nie kwestionowały w skardze, wniesionej do Sądu I instancji, prawidłowości wspomnianego operatu szacunkowego, a zatem ocena tegoż operatu winna być przez Sąd Wojewódzki dokonana w tym przypadku z urzędu, ale ponieważ w skardze kasacyjnej nie sformułowano w tym zakresie żadnych, konkretnych zarzutów, to należało uznać, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miał w tym przypadku charakteru istotnego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nieuzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów proceduralnych, wskazanych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bowiem przepisem wyłącznie ustrojowym. Zgodnie z jego brzmieniem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sama zatem więc okoliczność, że Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok (orzeczenie merytoryczne) dowodziła, że Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Natomiast okoliczność, że wynik tej kontroli nie był dla skarżących satysfakcjonujący, nie oznaczał jeszcze, że kontrola taka nie została przeprowadzona, albo, że została dokonana przy zastosowaniu innych środków, aniżeli przewiduje to ustawa.

Po myśli natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał zaś dokładnie, jakich, istotnych okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie zbadał (kwestia oceny operatu została wyżej wyjaśniona).

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zaś przepisem tylko wynikowym a zatem jego zastosowanie jest wyłącznie konsekwencją rezultatu sądowej oceny prawnej zaskarżonego aktu.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.