I OSK 2555/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OpenLEX

I OSK 2555/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2604192

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2018 r. I OSK 2555/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), del. WSA Jakub Zieliński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 230/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty

1.

oddala skargę kasacyjną

2.

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od J. G. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 230/16 oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r. J. G. wystąpił do Wojewody (...) o ustalenie prawa do rekompensaty za łąkę pozostawioną za Bugiem o powierzchni 2,80 ha.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Wojewoda (...) odmówił J. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. G. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP, w miejscowości S. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż J. G. nie repatriował się w trybie tzw. "układów republikańskich" ani nie był zmuszony opuścić byłych terenów Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. oraz nie zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na byłych terenach RP.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. G.

Decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. oraz przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Ministra, miejscem zamieszkania J. G. była miejscowość S., której pewna część, położona za Bugiem, na skutek zmiany granicy wschodniej znalazła się poza obecnymi granicami RP. Miało to bezpośredni wpływ na gospodarstwo rolne J. G., które uległo podziałowi, co potwierdził prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia (...) kwietnia 1991 r., sygn. akt (...). Minister wskazał, iż w ww. wyroku Sąd ustalił, że J. G. pozostawił na terenach niewchodzących obecnie w skład państwa polskiego część gospodarstwa rolnego (łąki) o powierzchni ok. 2,80 ha, położonego w S. W opinii organu odwoławczego, J. G. zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż pewien obszar miejscowości S., na którym znajdowało się również mienie poprzednika prawnego strony (część gospodarstwa rolnego położona za Bugiem), nie znalazł się ostatecznie w granicach państwa polskiego.

Decyzją z dnia (...) października 2015 r. Wojewoda (...) ponownie odmówił J. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. G. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że opisana w wyroku Sądu Rejonowego w C. łąka o pow. 2,80 ha w rzeczywistości nie stanowiła jednej całości oraz nie była położona we wsi S. Łąki te przed wybuchem II wojny światowej były położone w gminie H., tj. innej gminie niż nieruchomość siedliskowa J. G. - gmina S. Z zebranych dowodów wynika, iż J. G. zarówno przed wybuchem II wojny światowej jak również po jej zakończeniu posiadał jedno miejsce zamieszkania i nigdy nie zamieszkiwał na byłych terenach RP. Nie spełniał zatem przesłanek określonych w art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zabużańską".

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r.utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2015 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przesłuchania J. G. z dnia 19 sierpnia 2015 r. oraz protokołu sądowego przesłuchania z dnia (...) kwietnia 1991 r. F. D. oraz F. R. jako świadków, wynika jednoznacznie, że wskazane w wyroku Sądu Rejonowego w C. z (...) kwietnia 1991 r. nieruchomości (łąki) o powierzchni 2,80 ha położone były w kilku różnych lokalizacjach, znajdujących się poza miejscem zamieszkania J. G., które znajdowało się w S. Z oświadczenia J. G. wynika, że opisana w ww. wyroku z (...) kwietnia 1991 r. łąka o pow. 2,80 ha nie stanowiła jednej całości oraz nie była położona w miejscowości S. Odległość łąk, o których mowa w ww. wyroku Sądu Rejonowego w C. od miejsca zamieszkania J. G. wynosiła od 1,5 km do 3,5 km Na podstawie oświadczenia J. G. Minister Skarbu Państwa ustalił, że łąki o powierzchni 2,80 ha występowały w postaci trzech odrębnych nieruchomości: (i) 1, 6 ha w pobliżu miejscowości M. gm. H., pow. L.; (ii) 0,9 ha w pobliżu rzeki Bug naprzeciwko miejscowości S; (iii) 0,3 ha w pobliżu miejscowości H. S, gm. H., pow. L. W ocenie Ministra, potwierdzeniem okoliczności, że łąki nie znajdowały się w miejscowości S. jest załączona do protokołu przesłuchania skarżącego mapa miejscowości S. oraz pobliskich miejscowości, na której J. G. zaznaczył miejsca, gdzie położone były przedmiotowe nieruchomości. Na jej podstawie organ odwoławczy ustalił, że łąki o łącznej pow. 2,80 ha były położone w gminie H., pow. L., woj. (...). Minister ustalił też, że miejscowość M. i miejscowość H. S., w pobliżu których były położone dwie łąki, jak również trzecia łąka o pow. 0,9 ha nigdy nie wchodziły w skład gminy S. Nieruchomości pozostawione przez J. G. położone były w sąsiedniej gminie H., należącej do powiatu I. w woj. (...).

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Ministra, nieruchomości pozostawione znajdowały się w innej gminie niż miejscowość, w której mieszkał J. G. Miejsce zamieszkania J. G. położone było zatem na obecnym terytorium RP, zaś nieruchomości wskazane w wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia (...) kwietnia 1991 r. znajdowały się na Kresach Wschodnich, co potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty, w tym: uwierzytelniona kopia ankiety J. G. z dnia 2 maja 1952 r. złożona w celu wydania pierwszego dowodu osobistego oraz poświadczenie zameldowania na pobyt stały wydane przez Urząd Gminy D. z dnia 22 października 2013 r., z treści którego wynika, iż syn J. G. - J. G. - od dnia 11 listopada 1927 r. zameldowany jest w miejscowości S. W ocenie Ministra, okoliczność zamieszkiwania właściciela mienia na obecnych terenach RP wynika również z oświadczenia J. G., w którym wyjaśnił on, iż: "W dniu 1 września 1939 r. G. P. z rodziną mieszkał w miejscowości S. przy głównej ulicy po przeciwnej stronie cmentarza. Pod koniec II Wojny Światowej budynki zostały spalone (1944 r.) i ojciec wraz z rodziną mieszkał w różnych miejscach, a później na dłużej zamieszkał w domu W. K. w miejscowości S. na tzw. rynku. Następnie postawił własny drewniany dom na obecnej ul. L., tzw. P., w którym mieszkał do śmierci, tj. do marca 1985 r. Po zakończeniu II Wojny Światowej w 1945 r. utracił grunty stanowiące 5 morgów łąki za rzeką Bug z uwagi na zmianę granic pomiędzy Polską i Ukrainą (ZSRR)." Minister podniósł, iż od chwili urodzenia w dniu (...) października 1893 r. do dnia zgonu w dniu (...) marca 1985 r., J. G. zamieszkiwał w S. w gminie S.

Zdaniem Ministra, to w S. koncentrowało się życie rodzinne J. G., gdzie urodził się i mieszkał również jego syn - J. G. Powyższe okoliczności wskazują również, że to w S. J. G. posiadał siedzibę główną, gdzie przebywał wraz z rodziną z zamiarem stałego pobytu. Organ wskazał też, iż na nieruchomościach pozostawionych poza obecnymi granicami RP nie było żadnych zabudowań, co również potwierdza fakt, iż J. G. nie mógł tam zamieszkiwać. Podniósł ponadto, że miejsce zamieszkania można było mieć zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. na obszarze tylko jednej gminy. Z uwagi na to, że przed II wojną światową J. G. był zameldowany w S. położonym w gminie S. nie mógł wcześniej mieszkać w gminie H., gdzie były położone nieruchomości pozostawione. Strona nie wykazała, iż J. G. zamieszkiwał na byłym terytorium RP w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a-c ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Niespełnienie zaś chociaż jednej z przesłanek wskazanych w ustawie zabużańskiej skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie prawa do rekompensaty.

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z (...) grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., zarzucając jej naruszenie art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz ust. 2a także art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez uznanie, że strona nie nabyła prawa do rekompensaty i dokonanie niewłaściwej wykładni oraz naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że J. G. nie miał miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy zabużańskiej. W tym względzie podniósł, iż jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy (...) Dziennika Wojewódzkiego nr (...) z 2 grudnia 1935 r., wieś S. przed wybuchem II wojny światowej znajdowała się (podobnie jak obecnie) na obecnym terytorium RP (gm. D., pow. C., woj. (...)). Jak wynika z akt sprawy, ponownie prowadząc postępowanie organ wojewódzki uzyskał protokoły z zeznań świadków: F. D. i F. R. przesłuchanych przed Sądem Rejonowym w C. w dniu (...) kwietnia 1991 r., którzy zeznali, iż pozostawione łąki były położone za Bugiem, w różnych miejscach i nie stanowiły jednej całości. Ponadto, organ wojewódzki przeprowadził w dniu 19 sierpnia 2015 r. dowód z przesłuchania J. G. na okoliczność ustalenia nazwy miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość pozostawiona oraz jej położenia. Jak wskazał J. G. w protokole przesłuchania z dnia 19 sierpnia 2015 r. "łąki o powierzchni 2,80 ha występowały w trzech kawałkach oznaczonych na mapce (...)". J. G. wskazał ponadto, iż "odległość łąk od siedliska J. G. wynosiła od 1,5 do 3,5 km"

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ustalenia organów orzekających, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, łąki, o których mowa w wyroku Sądu Rejonowego w C. z (...) kwietnia 1991 r. w rzeczywistości nie stanowiły jednej całości oraz nie była położone we wsi S. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż odległość łąk, o których mowa w ww. wyroku Sądu Rejonowego w C. od siedliska J. G. wynosiła od 1,5 km do 3,5 km Ponadto, z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotowe łąki stanowiły trzy odrębne nieruchomości: (i) 1,6 ha w pobliżu miejscowości M. gm. H., pow. L., (ii) 0,9 ha w pobliżu rzeki Bug naprzeciwko miejscowości S. oraz (iii) 0,3 ha w pobliżu miejscowości H. S., gm. H., pow. L. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy na podstawie (...) Dziennika Wojewódzkiego nr (...) z 4 stycznia 1936 r., wskazane wyżej miejscowości, gdzie znajdowały się nieruchomości pozostawione, nie wchodziły w skład gminy S, lecz były położone na terenie gminy H., która należała do powiatu I. w województwie (...). Choć gmina ta sąsiadowała z gminą S, to jednak, co wynika z akt sprawy, administracyjnie stanowiła odrębną gminę. Zaś to w miejscowości S (gmina S.) miał miejsce zamieszkania, przed wybuchem II wojny światowej, właściciel nieruchomości pozostawionej J. G. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, to jest uwierzytelnionej kopii ankiety J. G. z dnia 2 maja 1952 r. złożonej w celu otrzymania dowodu osobistego, poświadczeniu zameldowania na pobyt stały wydanym przez Urząd Gminy D. z dnia 22 października 2013 r. (gdzie wskazano, iż syn J. G. - J. G. - od dnia 11 listopada 1927 r. zameldowany był w miejscowości S.), decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2014 r. potwierdzającej obywatelstwo polskie J. G. na 1 września 1939 r. (gdzie wskazano, iż od chwili urodzenia w dniu (...) października 1893 r. do dnia zgonu w dniu (...) marca 1985 r. zamieszkiwał on w S., gmina S.) oraz oświadczeniu J. G. z 19 listopada 2014 r. W ocenie Sądu, z powyższych dokumentów wynika, iż to w miejscowości S. J. G. zorganizował swój ośrodek życiowy w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. W miejscowości S. koncentrowało się życie rodzinne J. G. Tu urodził się i mieszkał również jego syn J. G. Z zebranych w sprawie dowodów nie wynika natomiast aby J. G. miał przed wybuchem II wojny światowej miejsce zamieszkania na nieruchomościach pozostawionych położonych w gminie H. na Kresach Wschodnich. W konsekwencji, wobec niespełnienia jednej z przesłanek określonych w ww. ustawie, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest prawidłowa, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2a także art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do zarzucanego uchybienia w postaci dokonania w ponownie prowadzonym postępowaniu zupełnie odmiennej oceny prawnej niż ocena prawna wyrażona przez ten sam organ we wcześniejszej decyzji z (...) lutego 2015 r. (uchylającej decyzję Wojewody (...) z (...) października 2014 r.), Sąd I instancji zauważył, że decyzja z (...) lutego 2015 r. była decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z istoty decyzji kasacyjnej wynika, że jest ona stosowana tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż ponownie rozpoznając sprawę, każdy z organów - zarówno pierwszej jak i drugiej instancji - dokonuje wykładni przepisów prawa samodzielnie, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zatem okoliczność, iż pierwotnie w decyzji kasacyjnej z dnia (...) lutego 2015 r. Minister Skarbu Państwa wyraził określony pogląd prawny lub powołał się na określone orzecznictwo sądowoadministracyjne pozostaje bez znaczenia dla ponownego rozstrzygnięcia tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w potrójnej stawce minimalnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie

1)

art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz ust. 2a także art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej, poprzez dokonanie jego niewłaściwej - zbyt wąskiej - wykładni, co doprowadziło do uznania, że strona nie nabyła prawa do rekompensaty, podczas, gdy jakiekolwiek wątpliwości w tej sprawie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12,

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia,

3)

art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Minister Skarbu Państwa we wcześniejszej decyzji z dnia (...) lutego 2015 r. nie podzielił stanowiska Wojewody (...) zajętego w decyzji z dnia (...) października 2014 r. i zawarł w tej decyzji wytyczne dla organu I instancji, w tym powołał orzecznictwo z 2012 r. i 2013 r. w przeciwieństwie do orzecznictwa z 2009 r. powołanego w decyzji Wojewody (...) z (...) października 2015 r. Następnie ten sam organ odwoławczy w decyzji z dnia (...) grudnia 2015 r. nie odniósł się do wskazanej wcześniej w decyzji z (...) lutego 2015 r. linii orzecznictwa i zawarł zupełnie odmienną ocenę prawną względem przyjętej wcześniej. W ocenie skarżącego, wydając decyzję z (...) października 2015 r. Wojewoda nie uwzględnił okoliczności, które należało uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a które wynikały z uzasadnienia decyzji Ministra Skarbu z (...) lutego 2015 r. i zawartej w tym uzasadnieniu wykładni ustawy zabużańskiej w zakresie prawa do rekompensaty w przypadku pozostawienia części nieruchomości zagranicą. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje dokładniejsze zbadanie sprawy przez Wojewodę (...) i Ministra Skarbu Państwa. Dokładne bowiem wskazanie nazw miejscowości, w których znajdowały się nieruchomości J. G. nie ma wpływu na fakt, że prawa do rekompensaty nie można uzależniać od zamieszkiwania na tych terenach.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, na którą powołał się również Minister w swojej wcześniejszej decyzji z (...) lutego 2015 r., prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionej poza granicami RP, którą właściciel zmuszony był opuścić z powodu wybuchu II wojny światowej. W jego ocenie, jest oczywiste, iż J. G. ww. nieruchomość utracił (nie mógł dalej z niej korzystać) w wyniku rozpoczęcia wojny i ustalenia nowych granic RP.

W opinii skarżącego, Sąd I instancji dokonał bardzo wąskiej wykładni pojęcia "zamieszkiwania na byłym terytorium RP" użytej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnym, choć typowym dla tej okolicy (okolice rzeki Bug). Części gospodarstwa, którego dotyczy sprawa, oddzielała tylko rzeka Bug, której przekroczenie w życiu codziennym nie nastręczało trudności (dotyczyło to wielu okolicznych gospodarstw). Inaczej się stało w momencie wybuchu wojny, gdy rzeka Bug stała się granicą. Od dnia wybuchu wojny przekroczenie rzeki nie było już możliwe. Wskutek właśnie tych działań rodzina J. G. została pozbawiona władztwa nad znaczną częścią gospodarstwa użytkowanego w sposób ciągły i trwały. W ocenie skarżącego, mechaniczna wykładnia przepisu, w oderwaniu od przyświecającego ustawodawcy celu jego wprowadzenia, jest nieprawidłowa.

Zdaniem skarżącego, wykładnia językowa art. 2 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. zakłada całkowite przemieszczenie się z byłego terytorium RP znajdującego się obecnie poza granicami Polski. Hipoteza tej normy nie obejmuje natomiast sytuacji podziału gospodarstwa znajdującego się po obu stronach nowej granicy. Dynamiczna wykładnia celowościowa nakazuje uznać, że art. 2 ust. 1 ww. ustawy dotyczy również sytuacji, gdy na skutek działań wojennych opuszczana jest ta część gospodarstwa rolnego umiejscowionego po dwóch stronach nowej granicy, która przestała należeć do państwa polskiego, i to niezależnie od tego czy na tej części znajduje się dom mieszkalny, czy nie. Sąd I instancji w ogóle nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że zapis ustawy mówiący o zamieszkiwaniu na byłym terenie RP w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (prawo do równej ochrony praw majątkowych w związku z zasadą proporcjonalności w ograniczeniu ochrony konstytucyjnych wolności i praw).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni prawa materialnego, statuującego przesłanki przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostające poza obecnymi granicami RP.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował dopuszczalność przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, w świetle której hipoteza tej normy nie obejmuje sytuacji podziału gospodarstwa rolnego wskutek ustanowienia nowej granicy kraju po II wojnie światowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowe rozumienie tego przepisu, zgodnie z dynamiczną wykładnią celowościową nakazuje uznać, że art. 2 pkt 1 ustawy dotyczy także sytuacji, gdy na skutek działań wojennych opuszczona została tylko część gospodarstwa rolnego (umiejscowionego po dwóch stronach nowej granicy), która przestała należeć do państwa polskiego, niezależnie od tego czy na tej części znajduje się dom mieszkalny, czy też nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny prawidłowości rozważań w tym względzie sięgnąć należało do tego co było źródłem tzw. uprawnień zabużańskich. Zadecydowała o tym treść każdego z układów zawartych we wrześniu 1944 r. pomiędzy Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządami Ukraińskiej, Białoruskiej, Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Stanowiły one formę zobowiązania państwa polskiego do udzielenia pomocy przesiedleńczej, określonym w tych umowach osobom, wskazując jednocześnie, że szczegółowe zasady i tryb udzielania tej pomocy będą określone w ustawach obowiązujących w Polsce. Na układy z 1944 r., jako na źródło uprawnień zabużańskich, wielokrotnie wskazywało sądownictwo administracyjne, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, odniesienia do tego źródła zawarte są także w zapisach projektu ustawy zabużańskiej z 2005 r. Układy zawarte w 1944 r. były wynikiem zmiany polskich granic po II wojnie światowej, które doprowadziły do masowych migracji ludności, w tym około dwóch milionów Polaków, mieszkających na kresach wschodnich tzw. zabużan.

Pierwszym aktem, który nawiązał do tej tematyki był dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który w art. 16 wskazywał, że obywatele rolnicy, którzy niezależnie od swej woli znajdują się poza granicami kraju będą uwzględniani w rozdziale ziemi po powrocie do kraju, względnie demobilizacji.

Różne warianty tego rozwiązania przewidywały m.in.:

- art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279, z późn. zm.);

- art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389, z późn. zm.);

- art. 14 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326);

- art. 12 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107, z późn. zm.) - na mocy tej ustawy zaliczenie następowało "bez rozrachunku i oszacowania";

- art. 8 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132, z późn. zm.);

- art. 17b ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, z późn. zm.), dodany do tej ustawy 25 kwietnia 1969 r.;

- art. 88 (od 10 kwietnia 1991 r. oznaczony jako art. 81) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.);

- art. 16 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 363, z późn. zm.);

- art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, z późn. zm.);

- art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, z późn. zm.);

- ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6, poz. 39, z późn. zm.; dalej: ustawa o zaliczaniu z 2003 r.).

Ustawa zabużańska, która weszła w życie 7 października 2005 r., jako alternatywę dla zaliczania wprowadziła możliwość uzyskania za nieruchomości zabużańskie rekompensaty w formie pieniężnej. W rezultacie, zgodnie z art. 13 tej ustawy osoba uprawniona - w zależności od swojego wyboru (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) - mogła otrzymać:

- albo zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa,

- albo świadczenie pieniężne ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, który jest państwowym funduszem celowym zarządzanym przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, utrzymywanym przede wszystkim z wpływów ze sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (por. art. 16 ustawy rekompensacyjnej).

Warto przytoczyć w tym miejscu zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt SK 11/12 historyczne ujęcie zakresu podmiotowego osób uprawnionych do skorzystania z rekompensat za mienie zabużańskie, które na przestrzeni lat było kształtowane na podstawie następujących przesłanek:

- pozostawienie nieruchomości (albo określonych kategorii nieruchomości - np. gospodarstw rolnych - por. art. 23 ust. 1 dekretu z 6 września 1946 r.) na byłym terytorium państwa polskiego;

- związek między pozostawieniem tych nieruchomości i wojną rozpoczętą w 1939 r. (przesłanka ta występowała we wszystkich wskazanych wyżej aktach prawnych, regulujących uprawnienia zabużan);

- stałe zamieszkiwanie na utraconych terenach. (por. art. 23 dekretu z 6 września 1946 r., art. 9 dekretu z 6 grudnia 1946 r. i art. 14 dekretu z 1952 r.); wymóg ten nie występował expressis verbis w powołanych wyżej przepisach wydawanych w latach 1955-2002, pojawił się natomiast w wersji zmodyfikowanej (obowiązku zamieszkiwania na obszarach byłego państwa polskiego nie "przed" 1 września 1939 r., ale dokładnie w tym dniu) w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaliczaniu z 2003 r. i w analogicznej formie został recypowany do art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, uznany za niekonstytucyjny w wyroku TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12;

- przesiedlenie w obecne granice Polski, połączone ze zmianą miejsca zamieszkania (w sposób dorozumiany przesłankę tę - bez jakichkolwiek cezur czasowych - przewidywały wszystkie akty dotyczące zabużan jako repatriantów i obywateli polskich; wyraźnie została ona sformułowana jedynie w art. 2 ust. 2 ustawy o zaliczeniu, która wymagała od uprawnionych zamieszkiwania na stałe w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 30 stycznia 2004 r. - wymóg ten został jednak uznany za niekonstytucyjny w powołanym wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117);

- posiadanie obywatelstwa polskiego przez byłego właściciela nieruchomości i jego następcę prawnego, ubiegającego się o prawo zaliczenia lub rekompensatę - ten warunek pojawił się w sposób wyraźny w kontekście realizacji roszczeń zabużańskich dopiero w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o zaliczaniu z 2003 r., a następnie - w identycznej redakcji - w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r.; przesłanka ta nie występowała wprost m.in. w dekrecie z 6 grudnia 1946 r. i 10 grudnia 1952 r. oraz ustawach z: 28 maja 1957 r., 29 kwietnia 1985 r., 21 sierpnia 1997 r. i 4 września 1997 r., w których jako uprawnionych wskazywano "osoby fizyczne" (w tej ostatniej ustawie - "użytkowników wieczystych"); należy jednak przyjąć, że obowiązywała przez cały badany okres, wynikając pośrednio z innych przepisów wskazanych ustaw (np. art. 14 dekretu z 1946 r., art. 6 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. i art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z 14 lipca 1961 r.), regulacji ograniczających możliwość nabywania nieruchomości przez cudzoziemców (por. ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Dz. U. Nr 31, poz. 178, z późn. zm., obowiązująca do 11 maja 1996 r.) oraz utrwalonej praktyki organów władzy rozpatrujących wnioski o prawo zaliczenia.

Trybunał Konstytucyjny w wyrokach wydanych w sprawie o sygnaturze K 33/02 oraz K 2/04 podkreślił, iż przyrzeczona w umowach republikańskich kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia pomocowego o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym, a nie tylko odszkodowawczym. Umożliwić miała obywatelom Rzeczpospolitej ponowny start życiowy po utracie mienia, pozostawionego poza granicami państwa polskiego, stanowiła sui genereis pomoc majątkową dla obywateli, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w powojennych granicach. Charakteru pomocowego nie można odmówić także uprawnieniom z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. SK 11/12. Wskazano w nim, że treść art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej została ukształtowana przez rządowy projekt tej ustawy (druk nr 3793/IV Kadencja Sejmu), który proponował w tym przepisie powtórzenie rozwiązań zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaliczaniu z 2003 r.

Uzasadnienie zakresu podmiotowego ustawy ograniczono do wskazania, że uprawnienie zabużan miało zawsze charakter pomocy przesiedleńczej, umożliwiającej obywatelom ponowny start życiowy po ewakuacji z terenów nie wchodzących obecnie w skład państwa polskiego oraz po pozostawieniu tam posiadanego mienia nieruchomego, co odpowiadało postanowieniom umów republikańskich, które pomoc odnosiły wyłącznie dla tych obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy zdecydowali się na przesiedlenie w jej powojennych granicach.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (SK 11/12) zakwestionował konstytucyjność przesłanki domicylu, wyłącznie w odniesieniu do "sztywnej" daty 1 września 1939 r. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że w umowach republikańskich była mowa ogólnie o repatriacji osób mieszkających na kresach wschodnich, lecz bez podania daty. Z tego też względu ukształtowane w ustawie zabużańskiej kryterium domicylu jako zbyt ostre, nieuwzględniające okoliczności związanych ze zmianą miejsca zamieszkania, horyzontu czasowego takiej decyzji, stanowiło odstępstwo do zasady równej ochrony własności i innych praw majątkowych, pozostawało więc w sprzeczności z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przesłanka domicylu służy wprawdzie weryfikacji dostatecznej więzi osoby uprawnionej z państwem, i jako taka była zawsze akceptowana, jednak każdorazowo po restrykcyjnym zbadaniu jej proporcjonalności do zakresu ograniczeń, które w przypadku przyjęcia daty odnoszącej się do jednego dnia zostało uznane za niedopuszczalne. Postanowienia umów republikańskich nie przewidywały expressis verbis takiego warunku.

W świetle powyższych rozważań nie sposób zgodzić się z wykładnią zaproponowaną przez autora kasacji, który przyznanie uprawnień zabużańskich z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej odnosi do utraty majątku, niewiążącej się z przesiedleniem. Interpretacja przepisu w sposób zaproponowany w kasacji pozostaje w sprzeczności z istotą uprawnień zabużańskich, mających swe źródło w umowach republikańskich, które nawiązywały do pomocy przesiedleńczej, dla osób które opuściły miejsce zamieszkania. Znaczny upływ czasu od zdarzeń skutkujących repatriacją nie może mieć tutaj żadnego znaczenia, skoro także uchwalenie ustawy zabużańskiej związane było z utratą majątku w wyniku przesiedlenia, wywołanego zmianą polskich granic po II wojnie światowej, nawiązywało do układów zawartych we wrześniu 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządami Białoruskiej, Ukraińskiej, Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, na wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Interpretacja przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej nie może abstrahować od opisanych w niniejszym uzasadnieniu źródeł tych uprawnień, co w konsekwencji oznacza konieczność przyjęcia, iż warunkiem prawa do rekompensaty jest nie tylko pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, ale także jednoczesne opuszczenie miejsca zamieszkania, znajdującego się poza tymi granicami.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaproponowana w kasacji dynamiczna wykładnia celowościowa przepisu art. 2 pkt 1 nie znalazła potwierdzenia w wyrokach NSA w sprawach o sygnaturach I OSK 1178/12 i I OSK 2124/12.

W przypadku pierwszego rozstrzygnięcia zapadło ono w okresie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt SK 11/12, jednak przed zmianą przepisu art. 2 pkt 1, na podstawie ustawy zmieniającą z dnia 12 grudnia 2013 r., która weszła w życie w dniu 27 lutego 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 195). Rozstrzygnięcie sądu odnosiło się zatem do innego stanu prawnego. Z kolei wyrok w sprawie o sygnaturze I OSK 2124/12 wydany został w odmiennym stanie faktycznym.

Za niezasadny uznać należało zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 i 2, a także art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej poprzez błędną wykładnię, a konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie mógł podważyć kwestionowanego wyroku także zarzut naruszenia prawa procesowego, wskazujący na dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Powołane w jego treści regulacje prawne odnoszą się bowiem do przepisów statuujących zasady gromadzenia materiału dowodowego, a nie ich oceny. Brak wskazania właściwego przepisu stanowi błąd w konstrukcji skargi kasacyjnej, co czyni niemożliwym rozpoznanie merytoryczne zarzutu. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazała się nieusprawiedliwiona także z tego względu, że wskazując na naruszenia przepisów postępowania, wymagane jest, wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał tym wymogom. Argumentację odnoszącą się do naruszeń ograniczył do lakonicznych stwierdzeń o dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego z pogwałceniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Z tego względu, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

--14

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.