I OSK 2531/17, Anonimizacja żądanych dokumentów, a pozostawanie organu w bezczynności. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2559861

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. I OSK 2531/17 Anonimizacja żądanych dokumentów, a pozostawanie organu w bezczynności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.).

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/17 w sprawie ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Gminy J. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądza od Gminy J. na rzecz M. H. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 36/17 oddalił skargę M. H. na bezczynność Burmistrza Gminy J. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. H. w dniu 12 maja 2016 r. zwrócił się do Urzędu Gminy J. o przesłanie odnośnika do Biuletynu Informacji Publicznej gdzie publikowane są Centralne Rejestry Umów w Urzędzie Gminy J. od początku ich prowadzenia do dnia odpowiedzi na wniosek, a to w związku z zarządzeniem Burmistrza Gminy J. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. zmieniającym zarządzenie Burmistrza Gminy J. Nr (...) z dnia (...) listopada 2011 r. w sprawie wprowadzenia Centralnego Rejestru Umów w Urzędzie Gminy J., ewentualnie o przesłanie na wskazany adres elektroniczny wszystkich centralnych rejestrów umów w Urzędzie Gminy J. od początku ich prowadzenia do dnia odpowiedzi na wniosek.

W dniu 25 maja 2016 r. Administrator Bezpieczeństwa Informacji Urzędu Gminy J., działając z upoważnienia Burmistrza Gminy J., przesłał na wskazany przez skarżącego adres elektroniczny żądane rejestry. Wyjaśnił również, że zawarte w nich dane osobowe zostały zakreślone zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, dalej w skrócie "u.o.d.o.") z uwagi na prywatność osób fizycznych i ochronę danych osobowych.

W dniu 1 czerwca 2016 r. skarżący wezwał Burmistrza Gminy J. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w przesłanej odpowiedzi zabrakło informacji odnośnie imion, nazwisk i nazw kontrahentów.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. Burmistrz Gminy J. wyjaśnił, że imiona i nazwiska osób nieprowadzących działalności gospodarczej, które nie sprawują funkcji publicznych stanowią dane osobowe w rozumieniu U.o.d.o. i nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p. Wyjaśnił też, że anonimizacja danych osobowych w przypadku udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, że dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie jest wymagane wydanie w tym przedmiocie decyzji.

W dniu 14 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy J. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej wskazując, że żądane informacje stanowią informację publiczną, natomiast nie można przyjąć, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Podniósł też, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację, a fragmentaryczna odpowiedź na pytania nie załatwia sprawy o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, nawet w przypadku uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, udzielenie fragmentarycznej odpowiedzi skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej wraz z uzasadnieniem. Podkreślił również rolę jawności finansów publicznych, oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącej narzędzie realizacji kontroli społecznej.

Burmistrz Gminy J. wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Podniósł, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, t.j. po upływie 30 dni od udzielenia odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, co nastąpiło w dniu 9 czerwca 2016 r. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że nie pozostaje on w bezczynności, albowiem udostępnił żądane przez skarżącego informacje publiczne w postaci informacji z Centralnego Rejestru Umów w Urzędzie Gminy J. Zdaniem Burmistrza, imiona i nazwiska osób niewykonujących funkcji publicznej stanowią dane osobowe, które nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przytoczył też orzeczenia sądów administracyjnych w których stwierdzono, że dokonanie anonimizacji nie może być utożsamiane z odmową udzielenia informacji publicznej. Wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uznawał wnioskowanych do udostępnienia informacji za informacje przetworzone i nie używał tego argumentu do ograniczenia prawa skarżącego do ich otrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości charakter i zakres żądanych przez skarżącego informacji, jak również określenie statusu Burmistrza Gminy J. jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Podkreślił, że informacja udzielona przez organ w dniu 25 maja 2016 r., nie była informacją przetworzoną zaś czynność anonimizacji udostępnionej informacji poprzez zastąpienie imion i nazwisk kontrahentów inicjałami nie jest niezgodna z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. O tym, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - decyduje zakres żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku.

WSA w Rzeszowie stwierdził, że skarżący we wniosku z dnia 12 maja 2016 r. nie domagał się uzyskania informacji o kontrahentach, w szczególności o danych ich identyfikujących, takich jak imiona i nazwiska czy firma. Oznacza to, że żądana informacja została mu udostępniona. Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Skoro więc skarżący nie wskazał wyraźnie, że jego żądanie obejmuje również dane pozwalające na identyfikację stron umów zawartych z Gminą J., to nie może skutecznie zarzucać niewydania przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w zanonimizowanym zakresie.

Mając powyższe na uwadze WSA w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. H. wnosząc o jego zmianę w całości i uwzględnienie skargi na bezczynność, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne przyjęcie na kanwie stanu faktycznego sprawy, że żądanie skarżącego nie dotyczyło udostępnienia informacji o personaliach kontrahentów, ujętych w rejestrze umów, pomimo że skarżący wyraźnie to wskazał w wiadomości e-mail z 1 czerwca 2016 r., a skutkiem tego błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, bez dochowania przewidzianej ustawą formy, tj. bez wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez błędne uznanie przez WSA w Rzeszowie, że dokonanie ograniczenia prawa do informacji z uwagi na prywatność osób fizycznych nie wymaga formy decyzji administracyjnej,

4) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został prawidłowo wykonany przez podmiot zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy J. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Burmistrz Gminy J., jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto, nie budzi wątpliwości, że dane dotyczące centralnego rejestru umów prowadzonego w Urzędzie Gminy w J., o udostępnienie których skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 12 maja 2016 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Spór istnieje co do tego, czy Burmistrz z obowiązku udostępnienia informacji publicznej się wywiązał, przekazując skarżącemu zanonimizowaną wersję żądanego rejestru.

Rozstrzygając tę kwestię należy wskazać, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, na której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11).

W związku z tym niezmiernie ważne jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia rejestru umów zawieranych przez Gminę J. w określonym przedziale czasowym. Treść wniosku z 12 maja 2016 r. wskazuje, iż żądanie to dotyczyło całości tych rejestrów, a więc także uwidocznionych w nich danych kontrahentów, które bez wątpienia są jednym z istotnych elementów takiego zbioru. Jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądanej informacji rozwiewa pismo skarżącego z dnia 1 czerwca 2016 r., w którym skarżący wzywa organ do pełnego rozpatrzenia wniosku z 12 maja 2016 r. podnosząc, iż udostępniona informacja nie zawiera danych kontrahentów. W kontekście powyższych uwag nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż powyższe dane nie były objęte bezpośrednio wnioskiem. W tym względzie skarżący trafnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w procesie kontroli sądowoadministracyjnej istotnej części materiału dowodowego w postaci pisma z dnia 1 czerwca 2016 r. Sąd I instancji wskutek nieuzasadnionego zawężenia zakresu żądania wyrażonego we wniosku z dnia 12 maja 2016 r. w istocie nie rozważył zasadniczej dla tej sprawy kwestii, a mianowicie czy zakres dokonanej przez organ anonimizjacji przekazanych rejestrów nie zniweczył pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania podstawowych informacji o umowach zawieranych przez Gminę J. uwidocznionych w centralnym wykazie umów. Dopiero odpowiedź na to pytanie pozwoli Sądowi I instancji ocenić czy organ należycie wywiązał się z obowiązku realizacji wniosku o udostępnienie informacji i czy w tym względzie pozostaje w bezczynności. Taka kontrola we wskazanym zakresie nie została w ogóle przeprowadzona. WSA w Rzeszowie nie ocenił prawidłowości dokonanej anonimizacji zarówno w kontekście zakresu zgłoszonego żądania, jak i tego czy w analizowanym przypadku zachodzi konieczność zastosowania ochrony w stosunku do żądanych danych. Zaniechanie w zaskarżonym wyroku rozważań odnoszących się do określonej powyżej części wniosku skarżącego z 12 maja 2016 r. stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w istocie uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli kasacyjnej tego orzeczenia.

Zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winie mieć na względzie, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi wprawdzie, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, o ile tylko funkcja ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonaniem zadań przez władze publiczne, a także o innych podmiotach, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie to nie może zatem dotyczyć osób, które nie pełnią funkcji publicznej sensu scricto, pozostają jednak z nią w związku, wykonując zadania publiczne w zamian za środki pochodzące z budżetu gminy. Z kolei istnienie ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skutkować winno wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.