I OSK 2529/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590897

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r. I OSK 2529/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz.

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec (spr.), del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 264/16 w sprawie ze skargi W.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie dodatku funkcyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 264/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie dodatku funkcyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2015 r. nr (...) (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku (...) W.O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie przyznania z dniem 1 grudnia 2015 r. dodatku funkcyjnego w kwocie (...) zł miesięcznie, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalenia dodatku funkcyjnego, ustalając go na dzień 31 grudnia 2015 r.,w pozostałym zakresie utrzymał w mocy mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 27 listopada 2015 r. decyzją nr (...) ustalił (...) W.O. z dniem 1 grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny w niższej niż uprzednio wysokości. Przy ustaleniu tego dodatku w nowej wysokości uwzględniono bieżącą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a także inicjatywę w służbie. Wzięto również pod uwagę fakt dokonania poprzedniej zmiany wysokości dodatku funkcyjnego w okolicznościach wskazujących na to, że powołane wtedy przesłanki w istocie nie miały zindywidualizowanego charakteru, w szczególności przez wskazanie jednobrzmiącego uzasadnienia w odniesieniu do szeregu osób (w tym do wyżej wymienionego) oraz dokonanie zmiany jednocześnie w odniesieniu do tych osób z dniem 1 listopada 2015 r. Istotne znaczenie miał także fakt zwiększenia wysokości dodatku funkcyjnego do maksymalnej dopuszczonej w przepisach wysokości. Przedstawione w poprzednio wydanej decyzji uzasadnienie ma charakter ogólnikowy i w istocie nie wskazuje jaka była podstawa faktyczna jej wydania, a tym samym nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia stanowiska organu, który ją wydał. Ustalenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w wysokości przysługującej przed ostatnią zmianą w tym przedmiocie, to jest przed dniem 1 listopada 2015 r.

Od powyższej decyzji W.O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku opisał swoje osiągnięcia w służbie jako Zastępca Komendanta Głównego Policji. W jego ocenie, przyznanie w decyzji z dnia 29 października 2015 r. nr (...) dodatku funkcyjnego w określonej wysokości wynikało z rangi zajmowanego przez niego stanowiska, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych Ponadto podał, że kwota dodatku funkcyjnego przysługująca przed obniżeniem została ustalona po przeprowadzeniu opiniowania i dokonanej ocenie jego służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpoznając sprawę, powołał treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), oraz § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236).

Stwierdził, że analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż wysokość dodatku została pozostawiona uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności.

Organ podkreślił, że nie zakwestionował dotychczasowych dokonań i osiągnięć służbowych (...) W.O. U podstaw decyzji z dnia 27 listopada 2015 r. nr (...) było ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym bieżąca ocena wywiązywania się przez ww. policjanta z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji z dnia 29 października 2015 r. nr (...) o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. Przed wydaniem powyższej decyzji, nie zaistniały obiektywne okoliczności, które uzasadniałyby podwyższenie policjantowi dodatku funkcyjnego.

Ponadto zaznaczył, iż wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu państwa, niezależnie od ich wysokości, powinno podlegać szczególnym rygorom, bowiem nieracjonalność w tej kwestii będzie sprzeczna zarówno z interesem społecznym, jak i interesem strony.

Z uwagi na fakt, że zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, a wniosek strony, stosownie do art. 130 § 2 k.p.a., wstrzymuje wykonanie decyzji, ustalono nową datę przyznania dodatku funkcyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

I.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż ma on zastosowanie do każdej sytuacji, w której organ pragnie obniżyć wysokość przyznanego uprzednio dodatku funkcyjnego policjantowi, a w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie.

II.

naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu, który istotnie wpływa na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. równości wobec prawa, retroakcji i ochrony zaufania,

2.

art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalizmu, która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa,

3.

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie ustalenia podstawy do podniesienia dodatku funkcyjnego decyzją z dnia 29 października 2015 r. oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

4.

art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

5.

art. 16 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej polegające na faktycznej zmianie prawomocnej decyzji administracyjnej w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawa,

6.

art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego,

7.

art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do materiałów postępowania oraz uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych,

8.

art. 77 § 1-3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji ich błędną ocenę oraz rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przesłanek niezgodnych ze stanem faktycznym,

9.

art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego,

10.

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niekompletne uzasadnienie faktyczne oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu, niezebranie żadnego materiału dowodowego, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz nieustalenie żadnych okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 listopada 2015 r. i w tym zakresie umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że przyznany decyzją z dnia 29 października 2015 r. nr (...) dodatek funkcyjny był zainicjowany wnioskiem bezpośredniego przełożonego, natomiast postępowanie w sprawie obniżenia jego wysokości, zakończone skarżoną decyzją jest związane wyłącznie z realizacją planu politycznego i nie ma żadnego związku z oceną realizacji powierzonych mu obowiązków, co wprost wynika z uzasadnień kwestionowanych decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., jednakże nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis precyzuje, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej. Organ, uzasadniając wydaną decyzję, powinien odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego, jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów i wyjaśnieniu, którym z nich dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę sprawy. W końcowej fazie uzasadnienia powinien on przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie z odniesieniem do podstawy prawnej, stanowiącej podstawę wydanej decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu decyzji również sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadnienia takiej decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jej uzasadnienie nie zawiera ww. elementów, jak również nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej. Organ, sporządzając uzasadnienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku funkcyjnego, powołał się wprawdzie na § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia, przytaczając ich treść, jednakże nie odniósł się do osoby skarżącego. Nie dostrzegł jednak, że zastosowanie § 8 ust. 5 pkt 2 następuje z zastrzeżeniem ust. 8 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast ust. 8 powołanej normy wiąże obniżenie dodatku funkcyjnego z naruszeniem dyscypliny służbowej przez policjanta, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (pkt 1), bądź niewywiązywania się z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej lub nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej (pkt 2 i 3). Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, w ogóle nie odnosi się do tych kwestii, również z akt osobowych skarżącego nie wynika, aby takie zdarzenia prawne miały miejsce. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że dodatek funkcyjny może być obniżony również w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości, jednakże nie odniósł wskazanych przesłanek do osoby skarżącego, nie wykazał by zmieniony został zakres jego obowiązków, warunków służby bądź ustania innych przesłanek. Ponadto zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, w osnowie przyznają dodatek funkcyjny w nowej wysokości, a dopiero z treści uzasadnienia wynika, że w istocie ma miejsce obniżenie tego dodatku, co stanowi wyraźną sprzeczność pomiędzy tymi dwoma obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzenie organu, że wywiązywanie się skarżącego z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji z dnia 29 października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, nie spełnia kryterium prawidłowo i wyczerpująco sporządzonego uzasadnienia. Nie wskazuje bowiem szczegółowo faktów, które przesądziły o takim wniosku organu. Również odnoszenie się w niniejszej sprawie przez organ do decyzji z dnia 29 października 2015 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Organ zaskarżoną decyzją ustalił skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego, a nie dokonywał zmiany wcześniejszej decyzji. Skoro sam organ postanowił w niniejszym postępowaniu ustalić na nowo wysokość omawianego świadczenia, to jego obowiązkiem było także poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku funkcyjnego, jakie zostały określone w rozporządzeniu. Dopiero bowiem te nowe ustalenia, aktualnie dokonane, mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że jednakowe uzasadnienia są zawarte w decyzjach wydanych w dniu 27 listopada 2015 r., jak też w decyzjach wydanych z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie dodatku funkcyjnego w stosunku do kilku policjantów - fakt znany Sądowi z urzędu. Oznacza to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie posiada indywidualnego charakteru. Powyższe uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia sprawiają, że nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organ dokonał jakichkolwiek (w związku ze sprawą i jej podstawą prawną) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy organ ustalał fakty dotyczące przesłanek wynikających z § 8 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia. Sporządzone w taki sposób uzasadnienie uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny poprawności zaskarżonego i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ zasady zawartej w treści art. 10 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że chociaż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył ten przepis postępowania, to nie było to naruszenie, które miałoby istotny wpływ na wynik postępowania. W sprawie w przedmiocie dodatku funkcyjnego organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. W aktach znajdują się jedynie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takiego charakteru nie miało też naruszenie art. 61 § 4 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku podał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce w przypadku, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc jeżeli brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, a zatem postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną, nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 1 tej ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Przepis art. 99 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, taki stan zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna, związana z jego stosunkiem służbowym, uległa istotnej zmianie. Skarżący W.O. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2016 r. nr 14 został zwolniony z dniem 11 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe, w świetle art. 105 § 1 k.p.a., stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organ nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

1)

naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej, gdy w rzeczywistości decyzja została należycie uzasadniona przez organ ją wydający, poprzez uwzględnienie bieżącej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a także inicjatywę w służbie;

2)

naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe, w świetle art. 105 § 1 k.p.a., stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym, gdy w rzeczywistości w datach orzekania przez organ o dodatku funkcyjnym skarżący był policjantem, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznawanej sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązywania w dacie wydania decyzji, zaś zwolnienie W.O. ze służby nastąpiło po wydaniu obu kwestionowanych w sprawie decyzji;

3)

naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez stwierdzenie, że od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia W.O. dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, gdyż rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2016 r. nr 14 wyżej wymieniony policjant został zwolniony z dniem 11 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. W ocenie organu, w związku z tym, że W.O. został zwolniony ze służby z dniem 11 stycznia 2016 r., a więc zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji jego prawo do uposażenia wygasło z dniem 31 stycznia 2016 r., to organ mógł orzekać o wysokości dodatku funkcyjnego w listopadzie i grudniu 2015 r., czyli w okresie, kiedy policjant pozostawał w służbie.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie i przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1)

naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2)

naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy wskazać jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11).

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12 i 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały nieprawidłowo sformułowane (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2017 r. I OSK 2217/15 LEX nr 2296494, 7 lutego 2017 r. II FSK 4035/14 LEX nr 2247900, 9 maja 2017 r. II GSK 947/15 LEX nr 2306880).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zarzuty wymienione w pkt 1 i pkt 2 skargi kasacyjnej zostały określane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.) mimo, że odnoszą się do przepisów procesowych i nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji bezpośrednio. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędne rozstrzygnięcie w sprawie, przed którym postępowanie jest regulowane przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które w jego ocenie, zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji podczas przeprowadzania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie dostrzegł, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, przedmiotem kontroli jest wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie akt administracyjny. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinien być zatem ten Sąd. W przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (przez ich zastosowanie bądź niezastosowanie), to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należało zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, w którym stwierdzono, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Jak już jednak wyżej podano, zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania może być skuteczny jedynie w sytuacji wykazania w skardze kasacyjnej ewentualnego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona prawnej argumentacji w tym zakresie. Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. ograniczono się wyłącznie do zakwestionowania oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie związanej z wadliwością uzasadnienia decyzji oraz zasadnością umorzenia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię. Sposób skonstruowania tego zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku W.O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście W.O. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.