I OSK 2503/17, Umorzenie w części kredytu studenckiego z uwagi na trudną sytuację życiową kredytobiorcy. - Wyrok Naczelnego... - OpenLEX

I OSK 2503/17, Umorzenie w części kredytu studenckiego z uwagi na trudną sytuację życiową kredytobiorcy. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2713947

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2019 r. I OSK 2503/17 Umorzenie w części kredytu studenckiego z uwagi na trudną sytuację życiową kredytobiorcy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Przemysław Szustakiewicz, del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 85/17 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia w części kredytu studenckiego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 85/17, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 31 października 2016 r. nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia w części kredytu studenckiego; zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy:

Decyzją z dnia (...) maja 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1), dalej w w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", umorzył E. Z. 50% części kredytu studenckiego pozostałego do spłaty na dzień wydania decyzji udzielonego przez Bank (...) S.A. I Oddział w B., na podstawie umowy zawartej w dniu (...) marca 2011 r. W uzasadnieniu podał, że skarżąca pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. zwróciła się do organu o umorzenie spłaty kredytu studenckiego. Po uzupełnieniu dokumentów dotyczących sytuacji życiowej kredytobiorczyni, wniosek o umorzenie kredytu studenckiego został przedstawiony Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich w celu zaopiniowania. Zgodnie z uchwałą Komisji z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie wniosków o umorzenie spłaty kredytu studenckiego w przypadku trwałej niezdolności do pracy oraz trudnej sytuacji życiowej kredytobiorcy, wniosek został zaopiniowany pozytywnie. Komisja zaproponowała 50% umorzenia kredytu studenckiego w kwocie pozostałej do spłaty w dniu podjęcia decyzji przez organ. Wskazała, że przedstawione przez wnioskodawczynię zaświadczenia potwierdzały trudną sytuację życiową wynikającą z przypadku losowego (choroby) powodującego długotrwałą utratę zdolności do spłaty zobowiązań. Przy ocenie wniosku pod uwagę wzięta została sytuacja zdrowotna wnioskodawczyni potwierdzona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) i orzeczeniem o okresowej całkowitej niezdolności do pracy wydanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748), a także konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów leczenia. Organ podkreślił, iż wnioskodawczyni udokumentowała również, iż środki finansowe, jakimi dysponuje są niewystarczające do pokrycia zobowiązania związanego ze spłatą kredytu studenckiego. W dniu 29 kwietnia 2016 r. strona przedstawiła dodatkowe dokumenty potwierdzające trudną sytuację życiową, tj. zaświadczenie lekarza rodzinnego dotyczące stan zdrowia członka rodziny, zaświadczenie lekarza specjalisty pulmonologa oraz lekarza okulisty dotyczące stanu zdrowia wnioskodawczyni, a także postanowienie Policji w K. o umorzeniu dochodzenia w sprawie zdarzenia z dnia (...) lutego 2016 r. W ocenie organu przekazane przy tym piśmie dokumenty uwiarygodniają jedynie wcześniej wskazane fakty i nie stanowią podstawy zwiększenia częściowego umorzenia kredytu. Jednocześnie w dniu 11 maja 2016 r. wnioskodawczyni wystosowała pismo z prośbą o całkowite umorzenie kredytu studenckiego. Do pisma nie dołączyła nowych dokumentów, które świadczyłyby o zmianie jej sytuacji życiowej od momentu zaopiniowania wniosku przez Komisję ds. Pożyczek i Kredytów Studenckich. Podczas dokonywania oceny wniosku Komisja wzięła pod uwagę wykazany stan zdrowia wnioskodawczyni oraz członka rodziny (ojca) i konieczność pozostawania przez nich w stałym leczeniu, a także trudną sytuację materialną. Przedstawiona przez wnioskodawczynię dokumentacja w rozpoznawanej sprawie wyczerpuje podstawy umorzenia zawarte w § 17 ust. 11 i 13 rozporządzenia. Odnosząc się do prośby wnioskodawczyni o całkowite umorzenie kredytu studenckiego stwierdzono, iż wniosek kredytobiorczyni nie może zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie wymogów wynikających z § 17 ust. 6 rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o całkowite umorzenie kredytu studenckiego w związku z trudną sytuacją życiową.

Decyzją z dnia (...) października 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny i podał, że Komisja stwierdziła, iż wniesiony przez stronę wniosek z dnia 16 czerwca 2016 r. o zmianę wysokości i przyznanie całkowitego umorzenia kredytu studenckiego nie może zostać uwzględniony w związku z niespełnieniem warunków określonych w przepisach. Organ żądanie strony w tym zakresie uznał za bezpodstawne Przekazane przez wnioskodawczynię dokumenty nie wskazywały, aby legitymowała się ona orzeczeniem potwierdzającym trwałą niezdolność do pracy. Zdaniem Komisji, nie było możliwe również podwyższenie częściowego umorzenia kredytu, gdyż wnioskodawczyni nie udowodniła zmiany sytuacji życiowej, w szczególności jej pogorszenia od momentu wydania decyzji I instancji. Komisja uznała, iż przyznane decyzją ministra w pierwszej instancji umorzenie 50% części kredytu studenckiego wyczerpuje możliwości dokonania kolejnego zmniejszenia spłaty kredytu. Ponadto Komisja stwierdziła, iż częściowe umorzenie kredytu studenckiego nie jest jedyną możliwością pomocy w spłacie kredytu studenckiego i w tym zakresie wskazała na regulację § 16 ust. 1 rozporządzenia. Jej zdaniem spłata kredytu studenckiego powinna być kwestią priorytetową dla skarżącej, gdyż podpisując umowę o kredyt z bankiem zobowiązała się do zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. Z. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie: art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., oraz § 17 ust. 6 w związku z § 17 ust. 7 i § 17 ust. 11 rozporządzenia; przekroczenie granic swobodnego uznania poprzez brak wskazania przesłanek ustalenia umorzenia kredytu studenckiego w części 50%.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Orzekając o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych aniżeli w niej wskazane. Sąd podkreślił, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie § 17 ust. 11 i ust. 12 rozporządzenia i dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego sprawy do powyższych przepisów. Jednakże wydana w taki sposób decyzja i na wskazanej powyżej podstawie prawnej, pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1026 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", bowiem wskazane przepisy rozporządzenia stanowią wadliwą implementację norm ustawowych. Przywołując brzmienie ww. unormowań Sąd stwierdził, że organ w kwestionowanych decyzjach nie odniósł się do przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy, a mianowicie, że wysokość raty spłat kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej nie może przekroczyć 20% miesięcznego dochodu pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy. Wskazał również, że analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku o nieprawidłowej implementacji przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem w § 17 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, umorzenie pożyczki lub kredytu z uwagi na "trudną sytuację życiową" ograniczono do trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, jeśli kredytobiorca udokumentuje trwałą niezdolność do pracy i trudną sytuację materialną. Z kolei w § 17 ust. 1 pkt 13 "trudną sytuację życiową" zdefiniowano jako udokumentowaną przez ośrodek pomocy społecznej sytuację kredytobiorcy i członków jego rodziny, w której spełnione są przesłanki uzasadniające korzystanie ze świadczeń z systemu pomocy społecznej, albo wynikającą z przypadku losowego powodującego długotrwałą utratę zdolności do spłaty zobowiązań, w szczególności: choroby kredytobiorcy lub członka jego rodziny, konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, szkody spowodowanej przez pożar, powódź lub inną katastrofę. Sąd wskazał nadto, że ustawodawca w art. 10 ust. 2 ustawy dokonał wyróżnienia przykładowych pięciu przyczyn stanowiących podstawę do umorzenia absolwentowi kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej i w tej sytuacji osobną przyczynę umorzenia stanowi każda z nich. Nadto w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy katalog ten ustawodawca wspomógł pojęciem "trwałej niezdolności do pracy". Tymczasem w regulacji zawartej w § 17 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia pojęcie "trudna sytuacja życiowa" - stanowiące ustawowo samodzielną i odrębną przesłankę do umorzenia kredytu albo pożyczki, definiuje za pomocą innej, także samodzielnej i odrębnej przesłanki - "trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, udokumentowanej trwałą niezdolnością do pracy i trudną sytuacją materialną". Według Sądu I instancji pojęcie "trwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań" (art. 10 ust. 2 pkt 2) oraz "trwała niezdolność do pracy" (art. 15 ust. 1 pkt 6) to są całkowicie inne, odrębne pojęcia. Za pomocą tych pojęć nie można definiować innej odrębnej przesłanki "trudna sytuacja życiowa", zawartej w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy, albowiem są to całkowicie inne ustawowe przesłanki, warunkujące umorzenie pożyczki studenckiej lub kredytu studenckiego. Nadto, ustawodawca używa pojęcia "trudna sytuacja życiowa" a nie pojęcia "trwała trudna sytuacja życiowa", do czego w istocie sprowadza się definicja zawarta w rozporządzeniu, np. poprzez odwołanie się w tym zakresie do "trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań" albo "trwałej niezdolność do pracy". Sąd wskazał, iż niezależnie od powyższego do definiowania pojęcia "trudna sytuacja życiowa" (§ 17 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia), Minister używa nieuzasadnionego odniesienia do potrzeby udokumentowania uzyskiwania pomocy z ośrodka pomocy społecznej, co stanowi, niezgodne z ustawą zawężenie pojęcia "trudna sytuacja życiowa". Definicja ustawowa tego pojęcia nie odnosi go do stanów objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), a gdyby miało tak być, to ustawodawca do tej ustawy odniósł by się wprost w art. 10, czego jednak nie uczynił. Nadto Sąd wskazał, iż w tym przepisie rozporządzenia także wprowadzono kolejne zawężenie przesłanki ustawowej "trudna sytuacja życiowa", poprzez zastosowanie sformułowania dodatkowego: "długotrwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań", gdy ustawowa definicja pojęcia "trudna sytuacja życiowa" nie odnosi się w ogóle do czasu trwania tej sytuacji.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że instytucje pomocowe dla studenta, przewidziane w omawianej ustawie to nie są produkty bankowe, ale rodzaj pomocy społecznej poprzez "inwestowanie" w przyszłe pokolenie. Dlatego takie założenie, wynikające zresztą z celu ustawy, musi również przekładać się na bardziej łagodne zasady umarzania kredytów studenckich czy pożyczek studenckich, niż te, które wynikałyby z zasad egzekucyjnych zawartych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego czy przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do których odnosiłyby się zapisy umów o kredyt albo pożyczkę dla typowych rynkowych produktów bankowych. Inaczej niż w typowych produktach bankowych, gdy zdolność zobowiązanego do spłaty zobowiązania z tytułu kredytu albo pożyczki określa się w chwili zawierania stosownych umów, odnośnie pożyczki studenckiej czy kredytu studenckiego, w chwili zawarcia umowy o kredyt studencki albo pożyczkę studencką takiej zdolności nikt nie bada. Jedynie zakłada się a priori istnienie takiej zdolności po dwóch latach od ukończenia studiów (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy). Dlatego powyższe społeczne i celowościowe okoliczności powinny mieć znaczenie przy wykonywaniu zawartej w art. 15 ust. 1 ustawy delegacji do wydania rozporządzenia i wykładni pojęcia "trudna sytuacja życiowa". Zawarte w ustawie instytucje prawne, jak istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pojęcie "trudna sytuacja życiowa", które mają zostać następnie rozwinięte w przepisach wykonawczych, muszą być przez podmiot wykonujący delegację ustawową bezwzględnie respektowane. Sąd I instancji podkreślił, iż nieuprawniona i wychodząca poza określenia obwarowane poszczególnymi przepisami ustawy jest taka implementacja tych przepisów w rozporządzeniu, która zawęża ustawowe pojęcia albo łączy kilka pojęć ustawowych w jedno. Reasumując Sąd stwierdził, że otwarty katalog przesłanek zawartych w art. 10 ust. 2 ustawy, wskazuje na potrzebę stosowania wykładni rozszerzającej te pojęcia, a nie zawężającej. Dlatego rozpoznając sprawę na nowo organ powinien odnieść się wprost do przepisów ustawy i na podstawie tych przepisów dokonywać subsumpcji zgromadzonego w sprawie materiału faktycznego. W szczególności, bacząc na przedstawiony przez skarżącą we wniosku oraz dalszych jej pismach stan faktyczny sprawy, organ powinien wszechstronnie rozważyć, czy wskazana sytuacja, to sytuacja odpowiadająca zawartemu w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy pojęciu "trudna sytuacja życiowa kredytobiorcy". Ponadto wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja będzie decyzją uznaniową, która powinna dokładnie odnieść się do wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz przekonywająco wyjaśnić przyczyny rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 17 ust. 11 i ust. 12 rozporządzenia, przez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż organ administracji dokonał nieuprawnionej i wychodzącej poza określenia obwarowane poszczególnymi przepisami ustawy implementacji jej przepisów w ww. rozporządzeniu, która zawęża pojęcia z tej ustawy albo łączy kilka pojęć ustawowych w jedno oraz niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, iż organ administracji w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy czym doprowadził w swoim rozstrzygnięciu do sprzeczności z przepisami ww. ustawy w takim stopniu, w jakim wskazane wyżej przepisy rozporządzenia stanowią wadliwą implementację norm ustawowych;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy oraz § 17 ust. 11 i ust. 12 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przejawiające się w uznaniu, iż organ odwoławczy wadliwie uzasadnił swoją decyzję, poprzez dokonanie niepełnego uzasadnienia prawnego, gdyż nie odniósł się dokładnie do wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił w sposób przekonywujący przyczyn rozstrzygnięcia, a także wadliwie uzasadnił od strony prawnej swoje rozstrzygnięcie, poprzez pominięcie przy wyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów ustawy, a w oparciu wyłącznie o przepisy rozporządzenia.

Odpowiadając na skargę kasacyjną E. Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty te pozostają w ścisłej łączności z zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnią prawa materialnego i zakres kontroli dokonanej w zaskarżonym wyroku jest jej bezpośrednim następstwem, dlatego też od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada rozpocząć ocenę zasadności niniejszej skargi.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 17 ust. 11 i 12 rozporządzenia okazał się niezasadny. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter rozporządzeń w stosunku do ustaw, jak również wydawanie ich na podstawie ustawowego upoważnienia bez możliwości formułowania tzw. upoważnień blankietowych jest poglądem powszechnie akceptowanym (vide: M.Haczkowska, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014; orzeczenie TK z dnia 2 lutego 1993 r. sygn. akt P 4/92, (OTK 1993/I/3). Z tego też powodu przyjmuje się, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem:

1) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia);

2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania);

3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to w szczególności może polegać na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. W tym kontekście trafnie Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca w art. 10 ust. 1 ustawy wskazał, że: "Pożyczki studenckiej i kredyty studenckie mogą być częściowo lub w całości umorzone.". W art. 10 ust. 2 ustawy wskazał natomiast, że: "Podstawą umorzenia pożyczek studenckich i kredytów studenckich są w szczególności:

1) trudna sytuacja życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy;

2) trwała utrata zdolności do spłaty zobowiązań; 3) brak prawnych możliwości dochodzenia roszczeń;

4) dobre wyniki ukończenia studiów;

5) śmierć kredytobiorcy.".

Powyższy katalog ma charakter otwarty gdyż ustawodawca stosując zwrot "w szczególności" dopuścił jeszcze inne przesłanki mogące stanowić podstawę do umorzenia pożyczki studenckiej albo kredytu studenckiego w całości albo w części. Z kolei w art. 15 ust. 1 ustawy ustawodawca nakazał ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określenie, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich. W art. 15 ust. 2 ustawy nakazał, by rozporządzenie to uwzględniło w szczególności podstawy umarzania całości lub części kredytu studenckiego lub pożyczki studenckiej za ukończenie studiów z dobrym wynikiem, a także wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta, z trwałej niezdolności do pracy lub braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń. W art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, wyraźnie - jako odrębne przesłanki do umorzenia, które powinien rozwinąć w rozporządzeniu minister - ustawodawca wskazał: trudną sytuację życiową absolwenta; trwałą niezdolności do pracy; brak prawnych możliwości dochodzenia roszczeń.

Prawodawca, z naruszeniem wytycznych zawartych w art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, określił w § 17 ust. 6 rozporządzenia, kreując przesłankę umorzenia pożyczki lub kredytu w całości, pojęcie "trudna sytuacja życiowa pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy) bądź równoznaczne normatywnie z nim, pojęcie "trudna sytuacji życiowej absolwenta" (art. 15 ust. 2 pkt 6 upks) - stanowiące ustawowo samodzielne i odrębne przesłanki umorzenia kredytu albo pożyczki, definiuje za pomocą dwu innych, także samodzielnych i odrębnych przesłanek ustawowych: "trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), jeśli kredytobiorca udokumentuje trwałą niezdolność do pracy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy) i "trudną sytuacją materialną", tworząc nową, znacznie węższą przesłankę normatywną. Taki zabieg normodawcy podustawowego narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jako prowadzący - bez umocowania w wytycznych - do niedopuszczalnego ograniczenia przesłanek ustawowych określonych w art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 2 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1364/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto wymóg wykazania trwałej niezdolności do pracy przy pomocy orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) lub ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748 z późn. zm.); o którym mowa w § 17 ust. 7 rozporządzenia, może dotyczyć wyłącznie jednej przesłanki ustawowej, tj. "trwałej niezdolności do pracy" (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy), nie zaś pozostałych dwu przesłanek ustawowych: "trudnej sytuacji życiowej pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy) lub równoznacznej z nią normatywnie przesłanki "trudnej sytuacji życiowej absolwenta" (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy; albo też przesłanki "braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń" (art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Ponadto ustawodawca jako odrębną przesłankę umorzenia pożyczki studenckiej i kredytu studenckiego przykładowo wskazał "trudną sytuację życiową pożyczkobiorcy lub kredytobiorcy" - równoznaczną z "trudną sytuacją życiową absolwenta", gdy tymczasem prawodawca w § 17 ust. 6 zdanie 1 rozporządzenia wprowadził dodatkową przesłankę "trudnej sytuacji materialnej", która różni się zakresowo od przesłanki ustawowej z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy zawężając możliwość korzystania z ustawowych przesłanek umorzenia pożyczki studenckiej i kredytu studenckiego (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1364/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto trafnie wskazał Sąd I instancji, iż ustawodawca nie wprowadził w ustawie jakichkolwiek ograniczeń dowodowych, zatem w tym postępowaniu należy jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Co więcej przepisy ustawy nie nakazują stosować przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.). Tak więc dowody winien bezpośrednio przeprowadzić Minister i nie może tego obowiązku przerzucać na ośrodek pomocy społecznej albo na opiniodawczą komisję. Tym samym także treść § 17 ust. 12 i ust. 13 rozporządzenia ukształtowana została z przekroczeniem delegacji ustawowej (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1364/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafny jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego z naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy ukształtował treść rozporządzenia, w szczególności w zakresie przepisów § 17 ust. 6 i 13, które w sposób niedozwolony, bowiem bardziej restrykcyjnie niż czyni to ustawa, zakreślają przesłanki umorzenia pożyczki studenckiej i kredytu studenckiego. Tym samym skoro organ rozpoznał wniosek strony na gruncie takich zawężonych przesłanek umorzenia kredytu studenckiego, to uczynił to z naruszeniem ww. regulacji ustawowych, które winny stanowić wzorzec zarówno dla tworzenia przepisów wykonawczych do ustawy, jak i kontroli ich stosowania.

Konsekwencją potwierdzenia prawidłowości dokonanej w zaskarżonym wyroku wykładni ww. przepisów ustawy jest uznanie bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skoro przywołane powyżej przepisy rozporządzenia wydane zostały poza delegacją ustawową, to nie sposób bronić stanowiska, iż ocena okoliczności sprawy dokonana wyłącznie poprzez pryzmat treści owych norm podustawowych może stanowić należyte rozpoznanie sprawy na gruncie regulacji ustawowych, które winny stanowić wzorzec kontrolny w niniejszej sprawie. Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał na konieczność dokonania przez organ oceny okoliczności faktycznych sprawy z pominięciem przepisów rozporządzenia, a wyłącznie na gruncie art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy i zbadania czy przytoczone przez skarżącą okoliczności odpowiadają treści przesłanki "trudna sytuacja życiowa kredytobiorcy". W tym kontekście dość nieporadnie brzmi zastrzeżenie skarżącego kasacyjnie, że "bazując wyłącznie na ustawie, która nie definiuje trudnej sytuacji życiowej, organ nie mógłby dokonać oceny, ponieważ dla każdego trudna sytuacja życiowa oznacza co innego". Zwrot "trudna sytuacja życiowa" jest typową klauzulą generalną, która ulega dookreśleniu w drodze orzecznictwa organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Zawężenie tego pojęcia w drodze rozporządzenia, poprzez naruszenie zawartych w ustawie wytycznych nie może być usprawiedliwiane koniecznością "stosowania jednakowych reguł postępowania, które zostały zdefiniowane w § 17 ust. 13 rozporządzenia, wobec wszystkich wnioskodawców", skoro zabieg ten, pozostając w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, prowadzi do naruszenia uprawnień osób, gwarantowanych ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1364/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.