I OSK 2401/14, Obowiązek przydziału lokalu socjalnego przez gminę. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2036030

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2401/14 Obowiązek przydziału lokalu socjalnego przez gminę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys (spr.), del. WSA Dorota Apostolidis.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 693/13 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. R. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd ten wskazał, iż Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) - dalej zamiennie ustawa, odmówił A. R. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. (...) w Z. Prawomocną uchwałą Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia (...) września 2006 r. został on wykluczony ze Spółdzielni, która w piśmie z dnia (...) października 2012 r. podała, iż strona nie ma prawa do zamieszkiwania w tym mieszkaniu. W ocenie organu nie ma znaczenia dla sprawy złożenie wniosku o przyznanie mieszkania przez konkubinę strony - M. W., gdyż ta została umieszczona na liście oczekujących na przydział lokalu komunalnego, co nie jest równoznaczne z przyznaniem jej konkretnego lokalu. A. R. nie jest też osobą oczekującą na lokal zamienny lub socjalny, której dodatek mógłby przysługiwać na mocy art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, w którym eksponowano spełnienie uprawniającej do spornego dodatku przesłanki oczekiwania na lokal zamienny lub socjalny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan prawny w przedmiotowym zakresie i wskazał, iż zasadnie odmówiono odwołującemu się przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem nie ma on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, na który przyznania dodatku się domaga. Nie jest też osobą oczekującą na lokal zamienny lub socjalny, bo wpis na listę oczekujących na przydział mieszkania nie spełnia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. W tej materii podzielił ustalenia i rozważania organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. R. zakwestionował zasadność powyższej decyzji. W jej uzasadnieniu powielił dotychczasową argumentację, nie zgadzając się z odmiennymi ocenami Kolegium.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na wywody przedstawione w motywach swej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie zważył, iż jednym z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego jest zajmowanie lokalu na podstawie tytułu prawnego. Tytuły te wymienia art. 2 ust. 1. Przepis art. 2 w ust. 5 wskazuje, iż przysługuje on także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo lokal socjalny. Skarżący nie należy jednak do tej grupy osób, gdyż bezspornie nie mając tytułu do zajmowanego lokalu, skoro został prawomocnie wykluczony ze Spółdzielni, nie oczekuje na lokal zamienny ani socjalny. Te lokale przyznawane są bowiem na podstawie wyroku sądu orzekającego eksmisję z dotychczasowego mieszkania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 216/06-wino być 214/06), albo gdy wynika to z przepisów ustawy. Uprawnienie do lokalu socjalnego albo zamiennego uregulowane zostało w art. 14 ust. 1 i art. 10 ust. 4, art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Sam fakt umieszczenia na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu komunalnego przez gminę nie wyczerpuje tej przesłanki. Wiąże się z nim ewentualne przyznanie takiego lokalu i zawarcie umowy najmu, lecz nie jest to równoznaczne z oczekiwaniem na lokal socjalny lub zamienny w rozumieniu cytowanego przepisu. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R., domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji oraz uwzględnienia żądania, jak też zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt (winno być ust.) 1 ppkt (winno być pkt) 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię pojęcia "lokal zamienny",

2)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uzasadniających jej uchylenie z powodu błędnych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu meriti co do niespełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zakwalifikowanie konkubiny A. R. do grona osób oczekujących na mieszkanie komunalne, stwarza uprawnienie skarżącego do dodatku mieszkaniowego. W jego ocenie nie można takich osób pozbawiać prawa do tego świadczenia z tego tylko powodu, że nie zostały eksmitowane, a starają się samodzielnie o zapewnienie godziwych warunków życia. Przywołane przez Sąd I instancji przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów... nie stanowią zamkniętego katalogu osób uprawnionych do lokalu zamiennego albo socjalnego. Dlatego zaskarżony wyrok i zapadłe decyzje uważał za wadliwe.

Opowiadając na skargę kasacyjną organ odwoławczy postulował jej oddalenie z dotychczasową argumentacją.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i dlatego nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie należy przypomnieć, że jedną z zasad orzekania przez Sąd Kasacyjny jest ograniczenie jego kognicji wyłącznie do granic zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i w rezultacie tej oceny stwierdził, że są one niezasadne.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, mimo iż w zasadzie obie podstawy się łączą, bo zarzuty procesowe kasacji dotyczą głównie niewyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanki rzekomo wadliwie wyprowadzonej z przepisu prawa materialnego.

Podstawa uchybień procesowych jest nietrafna, gdyż po pierwsze ustalenia faktyczne poczynione przez organy, a przyjęte przez Sąd Wojewódzki, są prawidłowe. W zasadzie też nie są kwestionowane, bo w istocie dowodzi się w kasacji w tym zakresie jedynie uchybienia art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, podobnie jak w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zatem dość obecnie powiedzieć, że bezsporny jest brak tytułu skarżącego kasacyjnie do zajmowanego lokalu, na który przyznania dodatku się domagał, natomiast kwestia czy spełnia przesłankę uregulowaną w tym przepisie, jest zagadnieniem materialnoprawnym, czyli należącym do podstawy naruszenia prawa materialnego. Po wtóre trzeba stwierdzić, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, muszą więc zostać powiązane z przepisem naruszonym (bądź nienaruszonym). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powiązano je z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, zatem jego zastosowanie i wykładnia zostaną omówione poniżej. W tym miejscu trzeba zwrócić tylko uwagę, że są to przepisy tzw. wynikowe, jakie mają zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nich okoliczności, które wszak są rezultatem uchybień konkretnym przepisom przez organ (p.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Regulują one formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Zatem mogą być naruszone wówczas, gdy wadliwie je zastosowano, tj. gdy przepisy uznane za naruszone takimi nie były (bądź odwrotnie gdy oddalono skargę, mimo ich naruszenia), albo gdy wybrano inną formę rozstrzygnięcia. Tak się w tej sprawie nie stało. Przeto w dotąd ustalonym stanie faktycznym należało ocenić zasadność drugiej z podstaw kasacyjnych.

Jest ona również nietrafna. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela interpretację przepisu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy dokonaną przez Sąd meriti. Sformułowanie w nim ujęte nie pozwala na wykładnię prezentową przez skargę kasacyjną. W szczególności użyty tamże zwrot "oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Prawnie "oczekiwać" zaś można tylko w ramach realizacji konkretnego uprawnienia. Takim jest wskazane przez Sąd Wojewódzki uprawnienie do lokalu socjalnego wynikające z wyroku eksmisyjnego (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów...), bądź uprawnienie do lokalu zamiennego wynikające z regulacji art. 10 ust. 4 i art. 11 ust. 2 pkt 4 ostatnio przywołanej ustawy. Trzeba przy tym wskazać, że gmina w ramach swych obowiązków gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, przydzielając lokale tzw. komunalne, nie czyni tego w odniesieniu do lokali zamiennych, jak dowodzi tego autor skargi kasacyjnej. Te bowiem z natury rzeczy są przewidziane dla sytuacji wyjątkowych. Natomiast obowiązek przydziału lokalu socjalnego obejmuje te tylko, które zostały przyznane w wyroku eksmisyjnym, bo wówczas następuje to w wykonaniu nałożonego ustawą i skonkretyzowanego wyrokiem obowiązku (por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt V CA 2/15, LEX nr 1755921). Natomiast w pozostałych przypadkach, uregulowanych w przepisach rozdziału 4 ustawy, gmina czyni to dobrowolnie, bo zawiera umowę najmu o charakterze cywilnoprawnym (por.m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, publ. CBOSA). Zatem niepodobna tu mówić o "oczekiwaniu na przysługujący... lokal" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Taki lokal nie przysługuje wnioskodawcy, bo jego przydział jest zależny m.in. od woli gminy. Co prawda gmina ma obowiązek zaspokoić potrzeby mieszkaniowe wszystkich członków spólny, wszak niepodobna wszystkich osób znajdujących się na właściwej liście i niemających tytułu do innego lokalu uznać za osoby oczekujące na przydział lokalu na gruncie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wywody przedstawione w skardze kasacyjnej, mające uzasadnić odmienny pogląd, okazały się więc chybione. W konsekwencji czego zarówno przepisy prawa procesowego, jak i materialnego zostały poprawnie zastosowane i wyłożone w zaskarżonym orzeczeniu. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2956/13, oddalając skargę kasacyjną tej samej strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/12, publ. jw.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.

Na koniec trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r., o terminie której zawiadomił prawidłowo pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (zawiadomienie doręczono 11 lutego 2016 r. - k.61). Bowiem mimo wypowiedzenia przezeń pełnomocnictwa w dniu 6 marca 2016 r. (data pisma, które wpłynęło do Sądu w dniu 8 marca 2016 r. - k. 58), po myśli art. 42 § 2 p.p.s.a. był on zobowiązany do działania za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, gdyż brak jest dowodu na zwolnienie od tego obowiązku. Nadto, jak wynika z notatki służbowej z dnia 15 marca 2016 r. (k. 63) pełnomocnik powiadomił skarżącego kasacyjnie o terminie rozprawy. Zawiadomienie tej strony o terminie rozprawy dokonane przez Sąd w dniu 10 marca 2016 r. (k. 60) nastąpiło tylko informacyjnie.

--6

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.