Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2639274

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 września 2018 r.
I OSK 2383/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.).

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Jakub Zieliński.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 121/16 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji

1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) września 2015 r. nr (...);

2. zasądza na rzecz S. P. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. I SA/Wa 121/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) września 2015 r. nr (...) odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Minister Skarbu Państwa ostateczną decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2010 r., odmawiającą potwierdzenia skarżącemu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. P. nieruchomości w miejscowości R., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powodem udzielonej odmowy było w szczególności ustalenie, że wbrew przesłance z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm., dalej ustawa), poprzedniczka prawna skarżącego w dniu 1 września 1939 r. nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. skarżący na podstawie art. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 195) o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia 17 stycznia 2011 r.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r. Minister Skarbu Państwa wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia (...) września 2015 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z (...) stycznia 2011 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z (...) listopada 2015 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracji podał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12) ustawodawca dokonał ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195, dalej ustawa nowelizująca), nowelizacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183), stosuje się odpowiednio, z tym, że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy nowelizującej, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do spadkobierców, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Podstawą do wznowienia postępowania była przywołana regulacja.

Minister stwierdził, że bezspornie poprzedniczka prawna skarżącego była właścicielką parceli budowlanej o powierzchni (...) ha, pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co potwierdzają zebrane w sprawie dowody. Materiał ten jednocześnie nie potwierdza, aby właścicielka pozostawionych nieruchomości spełniła przesłankę miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP w jej znowelizowanym brzmieniu. Dokumenty zebrane w sprawie wskazują, że miejscem jej zamieszkania był (...). Powyższe potwierdzają dokumenty wypełnione oraz podpisane przez nią osobiście, tj. ankieta sporządzona celem otrzymania dowodu osobistego, w której stwierdziła, że w okresie od 1939 r., a także w czasie okupacji i po jej zakończeniu, zamieszkiwała w (...). Fakt ten znajduje również potwierdzenie w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, tj. w karcie osobowej z dnia (...) marca 1951 r., Nr (...) oraz w karcie meldunkowej z dnia (...) kwietnia 1951 r., Nr (...). Zamieszkiwanie właścicielki przed wojną na obecnym obszarze RP potwierdzają również załączone do akt sprawy protokoły przesłuchania wnioskodawcy oraz świadka. Właścicielka pozostawionej nieruchomości urodziła się w 1906 r. w (...) położonym na (...) oraz przebywała w (...) do 1928 r. Jednak w opinii organu pobyt właścicielki nieruchomości w (...) miał charakter tymczasowy i nie stanowił o jej miejscu zamieszkania w świetle znowelizowanego art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Miejsce zamieszkania właścicielki nieruchomości na obecnym obszarze RP potwierdza również protokół zgłoszenia zamieszkania nr (...), które wskazuje, że wyżej wymieniona od 1931 r. zamieszkiwała w (...).

Z kontraktu sprzedaży nieruchomości z dnia (...) maja 1928 r., uchwały Sądu Grodzkiego w (...) z dnia (...) października 1936 r., i orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Wojewódzkiego Oddziału w (...) z dnia (...) lipca 1947 r. wynika, że właścicielka pozostawiła poza obecnymi granicami RP jedynie nieruchomości gruntowe, na których nie było budynków murowanych, co zdaniem Ministra Skarbu Państwa jedynie potwierdza, że jej pobyt w (...) nie miał charakteru stałego, a wizyty na (...) były związane z podtrzymywaniem relacji rodzinnych. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ przytoczył treść art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580), a także § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. i wskazał, że to w (...) koncentrowało się życie rodzinne właścicielki pozostawionej nieruchomości. Tam urodziły się jej dzieci w latach 1929, 1932, 1934 i 1946.

Odnosząc się do orzeczenia PUR z dnia (...) sierpnia 1947 r. oraz kontraktu sprzedaży z dnia (...) maja 1928 r., jako materiałów wskazujących miejsce zamieszkania właścicielki pozostawionej nieruchomości przyjęto, że orzeczenia PUR były wystawiane osobom, które pozostawiły swoje majątki poza obecnymi granicami RP i ich głównym celem było potwierdzenie tego faktu oraz określenie rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionych. Były one również wydawane osobom, które nie repatriowały się z (...), tylko pozostawiły tam majątek. Tym samym orzeczenie PUR nie może być uznane za wiarygodny dowód na okoliczność miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionych, w szczególności jeżeli stoi w sprzeczności z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Natomiast znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy kontrakt sprzedaży nie wskazuje miejsca zamieszkania kupującej, a jedynie sugeruje miejsce, z którego ww. osoba pochodziła lub przybyła. Tym samym kontrakt kupna sprzedaży nie może być uznany za wiarygodny dowód na okoliczność miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionych, w szczególności jeżeli stoi w sprzeczności z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. W opinii organu najbardziej wiarygodne przy ocenie przesłanki miejsca zamieszkania właścicielki nieruchomości na byłych terenach RP są dokumenty wypełnione i podpisane przez nią samą bądź dokumenty zatwierdzone przez urzędnika ds. ewidencji. W tych okolicznościach zdaniem Ministra nie zaistniała przesłanka wznowienia zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., strona nie wykazała bowiem spełnienia przesłanki miejsca zamieszkania w świetle znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Tym samym brak jest również podstaw do zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) września 2015 r. oraz uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2011 r.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- nieuwzględnieniu tego, że na podstawie przepisów wymienionych w podpunktach od a) do c) art. 2 pkt 1 ustawy dopuszczalne było posiadanie przez osobę fizyczną więcej niż jednego miejsca zamieszkania,

- pominięciu, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości albo jego spadkobiercom także wówczas, gdy właściciel miał kilka miejsc zamieszkania - w myśl przepisów wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy-w tym co najmniej jedno na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

- dowolnym przyjęciu, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości albo jego spadkobiercom jedynie wówczas, gdy właściciel miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w tej samej miejscowości, w której pozostawił nieruchomości;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 2 pkt a) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. o utworzeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 24) oraz § 3 i § 4 Instrukcji Zarządu Centralnego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 30 listopada 1946 r. dotyczącej wystawiania orzeczeń odszkodowawczych (Dziennik Urzędowy PUR z dnia 20 maja 1947 r., poz. 15) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w stanowisku, iż orzeczenia odszkodowawcze mogły być wystawiane także dla osób nie będących repatriantami w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy wykładnia tych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków;

3. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów § 66 i § 68 ust. 2 austriackiej ustawy notarialnej z dnia 25 lipca 1871 r. (Notariatsordnung), poprzez ich niezastosowanie i pomięcie tego, że w myśl powołanych przepisów akt notarialny spełniający wszystkie warunki określone prawem jest dokumentem publicznym, zaś notariusz sporządzający akt notarialny ma obowiązek ustalić miejsce zamieszkania stron;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 76 § 1 i § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń co do miejsca zamieszkania właścicielki przed wybuchem drugiej wojny światowej w sposób sprzeczny z treścią zebranych dokumentów urzędowych, to jest orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddziału w Krakowie z dnia 30 lipca 1947 r., L.dz. 3546/619/47 oraz kontraktu sprzedaży z dnia 18 maja 1928 r., bez przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ustawy poprzez uznanie, że orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nie jest dowodem na miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że orzeczenie takie jest dowodem na pozostawienie mienia przez osoby, które zmuszone były opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 poprzez:

a) nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny dowodów zebranych w sprawie w zakresie ustalenia miejsc zamieszkania właścicielki nieruchomości w okresie przed wybuchem drugiej wojny światowej i dokonanie w tym zakresie dowolnej i wybiórczej oceny dowodów, co wyraża się w szczególności w ustaleniu, że w ogóle nie miała ona miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i "przebywała tam tymczasowo", podczas gdy analiza zebranych dowodów prowadzi do wniosków odmiennych,

b) uznanie, że dowody wskazujące na posiadanie przez właścicielkę nieruchomości miejsca zamieszkania przed wybuchem drugiej wojny światowej w (...) pozostają w sprzeczności z dowodami wskazującymi na miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji, gdy - w świetle przepisu art. 2 pkt 1 ustawy - dowody te uzupełniają się, albowiem miała ona więcej niż jedno miejsce zamieszkania,

7. naruszenie przepisu art. 77 § 4 k.p.a., poprzez:

a) uznanie za fakt powszechnie znany tego, że orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego były wydawane osobom, które nie repatriowały się z (...), podczas gdy stanowisko to jest nie tylko niezgodne z treścią aktów prawnych powołanych wyżej w pkt 2 zarzutów, ale nie wynika z ogólnie dostępnych źródeł historycznych,

b) nieuwzględnienie powszechnie znanych faktów dotyczących represji i dolegliwości doznawanych przez osoby zmuszone do opuszczenia swoich majątków pozostawionych na (...);

8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., na skutek nierozpatrzenia przez Ministra zarzutów i twierdzeń podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ograniczenie się przez organ jedynie do powtórzenia własnej decyzji wydanej w dniu (...) września 2015 r.

Nadto w skardze podniesiono, że w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Skarbu Państwa przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia (...) listopada 2015 r. doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem decyzję z dnia (...) września 2015 r. wydał pracownik organu, Dyrektor Departamentu Reprywatyzacji i Rekompensat, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r., znak (...), objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nowelizacja art. 2 ust. 1 ustawy jest następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Trybunał wyjaśnił, że przepis ten prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości (...), spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Osoby, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego uzyskują potwierdzenie prawa do rekompensaty. Odmienne traktowane są osoby, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na (...) i w stosunku do których wydawane są decyzje odmawiające potwierdzenia im prawa do rekompensaty. Z powyższego wynika, iż w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na terytorium byłej RP wprowadzono przesłankę miejsca zamieszkania na tym terytorium - zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przed dniem 1 września 1939 r.

Ustawa zabużańska nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "zamieszkiwanie", ale odsyła w znowelizowanym art. 2 pkt 1 do przepisów art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489). Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r., na który powołuje się Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miejscem zamieszkania według ustawy niniejszej jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu, jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania-właściwe jest prawo miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności. Z powyższego wynika, że miejscem zamieszkiwania obywatela polskiego jest miejscowość, w której on mieszka z zamiarem stałego pobytu. Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powyższego przepisu to, że następuje jedna z wymienionych wyżej przesłanek polegająca tylko na zamieszkaniu w określonym miejscu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu.

Ustalając stan faktyczny w przedmiotowej sprawie organ uznał, że właścicielka pozostawionej nieruchomości przed wojną dobrowolnie opuściła byłe terytorium Rzeczpospolitej i zamieszkała w (...). Tu koncentrowało się jej życie rodzinne, tu urodziła swoje dzieci, tu chodziła do szkoły jej córka, w (...) przebywał też jej mąż, z którym rozpoczęła budowę domu w (...). Po wojnie, wypełniając zaś rozmaite druki urzędowe, jako miejsce zamieszkania do 1939 r., w czasie okupacji i po wojnie wskazywała (...). W uzasadnieniu decyzji Minister szeroko omówił, z jakich powodów uznał za niemiarodajne dla ustalenia miejsca zamieszkania orzeczenie PUR z (...) lipca 1947 r. oraz kontrakt sprzedaży z 1928 r. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu w całości aprobuje bez konieczności jego powielania w kontekście całości zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podano, że nie jest on uzasadniony. Przepis ten przewiduje, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "brał udział w prowadzonym wcześniej postępowaniu w wydaniu zaskarżonej decyzji" co miało miejsce w niniejszej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 493/13).

W skardze kasacyjnej S. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię polegającą na:

a) nieuwzględnieniu tego, że na podstawie przepisów wymienionych w podpunktach od a) do c) art. 2 ustawy dopuszczalne było posiadanie przez osobę fizyczną więcej niż jednego miejsca zamieszkania;

b) pominięciu tego, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości albo jego spadkobiercom także wówczas, gdy właściciel miał kilka miejsc zamieszkania - w myśl przepisów wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy - w tym co najmniej jedno na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 2 pkt a) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. o utworzeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 24) oraz § 3 i § 4 Instrukcji Zarządu Centralnego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 30 listopada 1946 r. dotyczącej wystawiania orzeczeń odszkodowawczych (Dziennik Urzędowy PUR z dnia (...) maja 1947 r., poz. 15) - przez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów, a to wobec ich niezastosowania i zaaprobowania stanowiska Ministra Skarbu Państwa, że orzeczenia odszkodowawcze mogły być wystawiane także dla osób nie będących repatriantami w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy wykładnia tych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu przed Ministrem Skarbu Państwa doszło do naruszenia powołanego przepisu k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to na skutek uznania przez organ administracji za fakt powszechnie znany tego, że orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego były wydawane osobom, które nie repatriowały się z (...), podczas gdy stanowisko to jest dowolne i nie wynika z ogólnie dostępnych źródeł historycznych;

4. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów § 66 i § 68 ust. 2 austriackiej ustawy notarialnej z dnia 25 lipca 1871 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to wobec ich niezastosowania i pominięcia tego, że w myśl powołanych przepisów akt notarialny spełniający wszystkie warunki określone prawem jest dokumentem publicznym, zaś notariusz sporządzający akt notarialny ma obowiązek ustalić miejsce zamieszkania stron;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu przed Ministrem doszło do naruszenia wymienionych wyżej w pkt 1, 2 i 4 przepisów prawa materialnego;

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu doszło do naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to na skutek:

a) nierozpatrzenia przez organ administracji w sposób wyczerpujący i wszechstronny zebranych dowodów w zakresie ustalenia miejsc zamieszkania właścicielki w okresie przed wybuchem drugiej wojny światowej i dokonanie przez organ administracji w powyższym zakresie dowolnej i wybiórczej oceny dowodów, co wyraża się w szczególności w ustaleniu, że osoba ta w ogóle nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

b) uznania przez organ administracji, że dowody wskazujące na posiadanie przez właścicielkę miejsca zamieszkania przed wybuchem drugiej wojny światowej w (...) pozostają w sprzeczności z dowodami wskazującymi na miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji, gdy - w świetle przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej - dowody te uzupełniają się, albowiem właścicielka miała więcej niż jedno miejsce zamieszkania;

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu przed Ministrem doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) września 2015 r. wydał pracownik organu, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podano, że wykładnia przepisu art. 2 pkt 1 ustawy (...) dokonana przez Sąd I instancji nie uwzględnia nowego brzmienia powołanego przepisu, określonego ustawą nowelizującą i prowadzi do skutków zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/2012. Tymczasem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/12, na skutek nowelizacji przepisu art. 2 ust. 1 ustawy, ustalenie zamieszkiwania ma być dokonane nie w oparciu o treść art. 25 k.c., a zgodnie z przepisami międzywojennymi, które umożliwiały osobie fizycznej posiadanie kilku miejsc zamieszkania. Miejsce zamieszkania na (...) nie musiało być jedynym miejscem zamieszkania, zaś ustalenie spełnienia przesłanki miejsca zamieszkania na dzień 1 września 1939 r. nie jest obecnie konieczne. Dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 1 ustawy należy odwołać się do wypowiedzi przedwojennej doktryny, aniżeli wyłącznie do współczesnego orzecznictwa. Przepisy międzywojenne dopuszczały posiadanie jednego głównego miejsca zamieszkania oraz dowolnej liczby miejsc dodatkowych. Taki sposób wykładni przepisów międzywojennych - a więc polegający na wyróżnieniu głównego i dodatkowych miejsc zamieszkania - został podjęty także w uzasadnieniu senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy W uzasadnieniu projektu Senat wyraził stanowisko, że "w następstwie projektowanej nowelizacji wzrośnie liczba jej beneficjentów, gdyż jej zakresem podmiotowym zostaną objęte także osoby, które (lub których spadkobiercy) na (...) miały jedynie "dodatkowe" miejsce zamieszkania".

Uzasadniając zarzuty z pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej podano, że aprobata stanowiska Ministra w kwestii treści orzeczeń PUR prowadzi do naruszenia art. 2 pkt a) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. o utworzeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego oraz § 3 i § 4 Instrukcji Zarządu Centralnego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 30 listopada 1946 r. dotyczącej wystawiania orzeczeń odszkodowawczych. Zgodnie z § 3 i § 4 powołanej instrukcji PUR uprawnionym do otrzymania orzeczenia odszkodowawczego był repatriant. Instrukcja za repatrianta uprawnionego do otrzymania orzeczenia odszkodowawczego uznawała każdą osobę fizyczną, która w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r. utraciła swoje mienie nieruchome na terenach Polski, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, o ile osoba ta stale zamieszkiwała na tych terenach przed dniem 1 września 1939 r., jak również każda inna osoba fizyczna, która na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie miała otrzymać ekwiwalent w zamian za mienie nieruchome pozostawione za granicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował w niniejszej sprawie powyższych przepisów, chociaż skarżący wskazał na ich naruszenie przez organ administracji.

Uzasadniając zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie sporządzenia notarialnego kontraktu sprzedaży nieruchomości. Umowa została zawarta w dniu (...) maja 1928 r. we Lwowie, czyli na obszarze byłego zaboru austriackiego. Do dnia 1 stycznia 1934 r., czyli chwili wejścia w życie pierwszego polskiego prawa o notariacie - to jest Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - na obszarze tym obowiązywała austriacka ustawa notarialna z dnia 25 lipca 1871 r. (por. D. Malec, Dzieje notariatu polskiego, Kraków 2007, s. 98). Zgodnie z § 66 tej ustawy, akt notarialny - spełniający wszystkie warunki określone prawem - korzystał z przymiotu dokumentu publicznego. Zgodnie z § 68 ust. 2 ustawy notariusz sporządzający akt notarialny miał obowiązek ustalić miejsce zamieszkania stron. Zatem wbrew wywodom organu administracji, zaaprobowanym przez Sąd I instancji, w kontrakcie kupna-sprzedaży z dnia (...) maja 1928 r. notariusz zawarł dane dotyczące miejsca (miejsc) zamieszkania nabywczyni nieruchomości, ponieważ do tego był zobowiązany.

Uzasadniając zarzut pkt 5 skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że ze względu na naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut pkt 6 skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do sądu administracyjnego skarżący podnosił, że jego matka miała przed 1 września 1939 r. miejsca zamieszkania zarówno na obecnym obszarze Polski, jak i poza jej obecnymi granicami. Organ nie odniósł się do tego twierdzenia i w ogóle nie prowadził postępowania pod kątem jego weryfikacji, koncentrując się wyłącznie na ustaleniu jednego miejsca zamieszkania, pomijając zmianę przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. Organ administracji nie zajął także stanowiska wobec wielokrotnie podnoszonej przez skarżącego istotnej sprzeczności pomiędzy stanowiskiem organu zajętym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., a stanowiskiem zajmowanym w obecnym postępowaniu. W decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. Minister ustalił, że "z pierwszego z tych dowodów wynika co prawda, że ostatnim miejscem zamieszkania właścicielki mienia zabużańskiego była miejscowość (...) w województwie (...), jednakże w ocenie organu odwoławczego nie świadczy to o tym, że matka strony zamieszkiwała w tej miejscowości w dniu 1 września 1939 r.". Zatem mimo tego, iż organ już ustalił w postępowaniu prowadzonym przed wznowieniem postępowania, że matka skarżącego miała miejsce zamieszkania na (...), w decyzji z dnia (...) listopada 2015 r. zupełnie pominął powyższe ustalenie. Zeznające w sprawie osoby wskazywały na to, że matka skarżącego miała miejsce zamieszkania w (...), ale z zeznań tych osób wynika, że ich matka miała również miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zeznania te organ pominął i w żaden sposób nie odniósł się do nich. Podniesiono także, że ankieta z 1951 r. została sporządzona w określonym kontekście historycznym. Rodzina doświadczyła szeregu prześladowań, co mogło spowodować niechęć lub obawę w podawaniu miejsc zamieszkania na (...). Nie można abstrahować także od tego, że ówczesne uwarunkowania ustrojowe mogły mieć wpływ na informacje podawane w ankietach personalnych - zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2279/13. W sprawie organ nie odniósł się do wszystkich twierdzeń przytoczonych przez stronę, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut z pkt 7 skargi kasacyjnej podano, że żądanie wznowienia postępowania zaliczane jest do środków zaskarżenia (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 630). Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W postępowaniu decyzją zaskarżoną - w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2011 r., albowiem w stosunku do tej decyzji został wniesiony środek zaskarżenia w postaci wniosku o wznowienie postępowania. W wydaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. brał udział A. R., Dyrektor Departamentu Reprywatyzacji i Rekompensat, który tę decyzję podpisał. Dlatego powinien zostać wyłączony od udziału we wznowionym postępowaniu i nie powinien był podpisać decyzji z dnia (...) września 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia (...) września 2018 r. skarżący podał dodatkowe argumenty wskazujące na zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się w tym zakresie na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 1747/15.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując swoje stanowisko i akceptując stanowisko Sądu I instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, albowiem skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Bezsporne jest w sprawie, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) września 2015 r. została podpisana przez tę sama osobę, która podpisała decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) stycznia 2011 r.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Aktualne brzmienie tego przepisu jest rezultatem nowelizacji k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Wprowadzona zmiana jest konsekwencją wyroku TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 (OTK-A z 2008 r. Nr 10, poz. 178), w którym stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. Analogiczne stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OPS 2/09, w której sformułowano tezę, że "członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji w związku z wyrokiem TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07".

Na gruncie aktualnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przedmiotem rozbieżności było stosowanie tego przepisu do przypadków orzekania przez pracowników organu po uchyleniu decyzji w wyniku uwzględnienia odwołania albo w wyniku uwzględnienia skargi złożonej do sądu administracyjnego. Kontrowersja dotyczyła tego, czy wyłączenie w oparciu o tę przesłankę należy rozumieć w znaczeniu węższym, tj. obejmującym wyłącznie sytuację, gdy ten sam pracownik bierze udział w wydaniu decyzji zaskarżonej (kontrolowanej) oraz decyzji podjętej na skutek rozpatrzenia środka prawnego (kontrolującej), czy też w zakresie szerszym, obejmującym przypadki, gdy ten sam pracownik bierze ponownie udział w wydaniu kolejnej decyzji podejmowanej w wyniku uchylenia jego wcześniej decyzji przez sąd administracyjny lub na skutek odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie przeważył podgląd, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego przez sąd administracyjny i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji (por. wyroki NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14, z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 1144/15, z dnia 8 września 2015 r., I OSK 2865/13; z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2886/12; z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 472/13; z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2881/16; z dnia 10 czerwca 2016 r., I OSK 1117/15; z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15; z dnia 22 czerwca 2016 r., II GSK 268/15).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przywołał stanowisko dotyczące właśnie kwestii stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawach, gdy dochodzi do ponownego orzekania po uprzednim uchyleniu decyzji, w takim stanie faktycznym zapadł powołany przez Sąd I instancji wyrok z 18 marca 2014 r., sygn. I OSK 493/13. Stanowisko to nie jest jednak adekwatne dla okoliczności dotyczących rozpoznawanej sprawy, w której ten sam pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie wznowienia postępowania.

Kwestia zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych w procedurze administracyjnej (wznowienie i stwierdzenie nieważności) rozstrzygana jest w judykaturze odmiennie. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych uznaje się, że przesłanka wyłączenia pracownika organu wymieniona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się również do środków zaskarżenia nadzwyczajnych, tzw. trybów nadzwyczajnych postępowania, w szczególności instytucji wznowienia i stwierdzenia nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2016 r., II GSK 1569/14, z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15, z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15, z dnia 4 listopada 2015 r., II GSK 2062/14, z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 1747/15, z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14, z dnia 26 października 2017 r., II OSK 3003/15).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że pojęcie brania »udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji« obejmuje swoim zakresem nie tylko zwyczajne środki zaskarżenia w postaci odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także nadzwyczajne środki zaskarżenia, w tym wniosek o wznowienie postępowania. Ustawodawca nie ogranicza się bowiem w tym przepisie wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona, nie może następnie brać udziału w kolejnym postępowaniu, w którym na skutek wniesionego nadzwyczajnego środka zaskarżenia, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponowne rozstrzygnięcie, działanie to stanowi wszak formę kontroli uprzednio podjętego rozstrzygnięcia.

Skoro w rozpoznawanym przypadku w postępowaniu nadzwyczajnym po wznowieniu postępowania, w wydaniu decyzji brał udział ten sam pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania, to w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Oddalenie skargi przepis ten narusza, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji.

Jednocześnie stwierdzona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jest dostateczną podstawą do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia 17 stycznia 2011 r., decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 14 września 2015 r. wydał z upoważnienia Ministra ten sam pracownik organu, który wydał decyzję dotychczasową, objętą procesem weryfikacji we wznowionym postępowaniu. Została ona następnie utrzymana w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje te podlegają wobec tego uchyleniu, a postępowanie w sprawie powinno zostać ponownie przeprowadzone, tym razem z poszanowaniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zasadne są także zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa (...) poprzez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie ustalania miejsca zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości. Przepis nakazuje ustalać przesłankę miejsca zamieszkania w oparciu o przepisy wymienionych aktów prawa przedwojennego. Przepisy międzywojenne dopuszczały posiadanie przez obywateli kilku miejsc zamieszkania (art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r., § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r., art. 24 § 2 Kodeksu Postępowania Cywilnego z 1932 r.). Jednocześnie odmienny był przedmiot ich regulacji i wprowadzane kryterium miejsca zamieszkania służyło odmiennym celom, takim jak wskazanie sądu właściwego do wytoczenia powództwa czy wskazania prawa właściwego dla zdolności osobistej obywatela. Przy przyjęciu dopuszczalności kilku miejsc zamieszkania, konieczne było wprowadzenie reguł wyboru tego miejsca zamieszkania, które miało w danej kwestii mieć znaczenie przesądzające, co ilustruje w szczególności art. 3 ustawy z 2 sierpnia1926 r. o prawie właściwym (...), nakazujący kierować się przy wyborze prawa właściwego tym miejscem zamieszkania, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności obywatela. Nie wyklucza to jednak możliwości posiadania kilku miejsc zamieszkania, z których każde winno cechować się przebywaniem w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (art. 24 § 1 k.p.c. z 1932 r., art. 3 pkt 1 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym (...). Kryteria ustalania pobytu w danej miejscowości z określonym zamiarem pozwala określić regulacja przepisów rozporządzenia powołanego w art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa (...). Przypadku osób posiadających kilka miejsc zamieszkania, czyli gdy okoliczności faktyczne pozwalają na przypisanie im przebywania z zamiarem stałego pobytu w kilku miejscowościach, dotyczy przy tym w szczególności § 9 rozporządzenia.

Nietrafnie zatem i w uproszczeniu Sąd I instancji przyjął, że w sprawie decydujące znaczenie ma art. 3 pkt 1 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. i wskazana w nim reguła wyboru tego miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności obywatela (str. 8 uzasadnienia). Możliwość posiadania w okresie przedwojennym kilku prawnie relewantnych miejsc zamieszkania usuwa konieczność wyboru tego, które miałoby mieć jakiś dominujący charakter. Prawidłowo natomiast Sąd I instancji rozpoznał, że na gruncie przepisów przedwojennych istotne kryteria zamieszkania to pobyt w określonej miejscowości i zamiar stałego tam pobytu. To, czy właścicielka pozostawionej nieruchomości miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP pozostaje kwestią stosownych ustaleń faktycznych, które powinny zostać poczynione w toku ponownego postępowania.

Za trafne należy także uznać zarzuty odnoszące się do wadliwej oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. W stosunku do orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego ocena winna uwzględniać jego charakter jako dokumentu publicznego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2310/17. Zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) "dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie, stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone." Ocena tego dokumentu wymaga zatem rekonstrukcji, jaką treść zgodnie z przepisami prawa orzeczenie to powinno zawierać i na jaką okoliczność mogło być wystawiane, co otwiera drogę do stwierdzenia, czy stanowi dokument potwierdzający w szczególności miejsce zamieszkania. Podważenie jego roli poprzez odwołanie się do "wiedzy historycznej" nie jest dostatecznym argumentem dezawuującym treść orzeczenia, w szczególności zaś nie stanowi powołanie się na fakt powszechnie znany. Podobnie winna wyglądać ocena dowodu w postaci aktu sprzedaży nieruchomości. Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że oceniając wartość tego dokumentu dla ustalenia badanej okoliczności, pominięto jego urzędowy charakter i wymóg sporządzenia zgodnie z przepisami prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.