Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2736005

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 października 2018 r.
I OSK 237/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec (spr.), del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 766/16 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W.D.

kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 766/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W.D. kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że (...) W.D. raportem z dnia 10 listopada 2015 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 11 stycznia 2016 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) podwyższył wyżej wymienionemu policjantowi dodatek funkcyjny na czas określony od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 29 lutego 2016 r. o kwotę 1.800 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że podwyższenie dodatku funkcyjnego następuje w związku z wysoką oceną wywiązywania się przez (...) W.D. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego i szczebla działania, a także zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 3 grudnia 2015 r. nr 4381, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zwolnił (...) W.D. ze służby w Policji z dniem 11 stycznia 2016 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...), na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), z dniem 31 grudnia 2015 r. obniżył (...) W.D. dodatek funkcyjny o kwotę 1.800 zł miesięcznie, tj. do kwoty 3.400 zł miesięcznie. Na mocy art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a.") niniejszemu rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że wyżej wymieniony policjant z dniem 10 lutego 2003 r. został powołany na stanowisko (...) i rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 31 stycznia 2014 r. podwyższono mu dodatek funkcyjny z dniem 1 lutego 2014 r. do kwoty 3.400 zł miesięcznie. Wskazał, że podstawę podwyższenia wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego na okres od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 29 lutego 2016 r. stanowił § 8 ust. 5 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Z § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia wynika, że dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Jedną z istotnych przesłanek podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego o określoną kwotę jest realizacja przez niego zadań i czynności służbowych na określonym stanowisku służbowym.

W ocenie organu, stan faktyczny i prawny sprawy pozwala przyjąć, że przesłanki podwyższenia (...) W.D. dodatku funkcyjnego na podstawie ww. rozkazu personalnego z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) nie obejmowały kryteriów wynikających wprost z przywołanych przepisów prawa, lecz były związane z zamiarem rozwiązania z policjantem stosunku służbowego.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, uwzględniając treść § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia, uznać należy, iż wobec aktualnego braku przesłanek uzasadniających przyznanie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego w kwocie wynikającej z powołanego wyżej rozkazu personalnego nr (...), zasadne jest obniżenie przedmiotowego dodatku do kwoty przed wskazaną podwyżką. Nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności uwzględniono interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez wyżej wymienionego policjanta kwoty dodatku funkcyjnego do zakresu faktycznie realizowanych przez niego zadań i czynności służbowych.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku (...) w stanie spoczynku W.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...), na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazując na opisany powyżej stan faktyczny podał, że art. 99 ust. 1 i 2 ustawy o Policji stanowi, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Zgodnie z art. 106 ust. 3 cyt. ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Stosownie do treści art. 100 tej ustawy, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z art. 104 ust. 2 omawianej ustawy wynika, że policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny.

W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Regulacja dotycząca wysokości dodatku funkcyjnego jest zawarta w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Zasady podwyższania i obniżania policjantowi dodatku funkcyjnego określają przepisy § 8 ust. 5 - cyt. rozporządzenia.

Stwierdził, że analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. Wysokości przedmiotowego dodatku nie można kształtować w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do tego dodatku, gdyż prawo to wygasło.

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji obniżył (...) W.D. dodatek funkcyjny o kwotę 1.800 zł miesięcznie z dniem 31 grudnia 2015 r., a więc w okresie gdy pełnił on służbę. Fakt, iż doręczenie wyżej wymienionemu policjantowi rozkazu personalnego w tym przedmiocie nastąpiło w dniu 12 stycznia 2016 r., a więc w czasie, gdy nie był on już policjantem, nie miało w sprawie znaczenia. Z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Nadanie rozkazowi personalnemu Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.), skutkowało tym, iż od dnia 31 grudnia 2015 r. (...) w stanie spoczynku W.D. był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w wysokości 3.400 zł miesięcznie i stan taki trwał do dnia 31 stycznia 2016 r., a zatem do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie go ze służby w Policji (art. 106 ust. 3 ustawy), czyli dnia 11 stycznia 2016 r.

W konsekwencji oznacza to, że od dnia 1 lutego 2016 r. zaskarżony rozkaz personalny przestał wywoływać skutki prawne, gdyż od tego dnia wyżej wymieniony policjant nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym również przedmiotowego dodatku funkcyjnego. Tym samym orzekanie o wyeliminowaniu bądź pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego stało się bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem możliwe utrzymanie bądź przerwanie skutku danego rozstrzygnięcia, jeżeli skutek ten już nie występuje.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że decyzja organu wydana w postępowaniu zwyczajnym na podstawie art. 138 k.p.a. może wywierać skutki tylko na przyszłość. Oznacza to, że taka decyzja nie znosi skutków, jakie już wywołała decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skoro w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) nie jest możliwe przerwanie, utrzymanie, ani zniesienie skutku jaki wywoływał w określonym czasie (od dnia 31 grudnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r.) powołany rozkaz personalny w zakresie prawa (...) w stanie spoczynku W.D. do dodatku funkcyjnego, to niedopuszczalnym stało się orzeczenie co do istoty sprawy.

Organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był zobowiązany uwzględnić fakt, że w dniu wydania decyzji (...) w stanie spoczynku W.D. nie był już policjantem i nie mogą wobec niego mieć zastosowania przepisy, na podstawie których można wydać decyzję merytoryczną wyłącznie w stosunku do policjanta.

Regulacja zawarta w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygania sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy ich poszukiwać mając na względzie treść art. 105 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, w niniejszej sprawie przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wszczęciu przedmiotowego postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz poprzez niewskazanie, które fakty organ uznał za udowodnione, a którym dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenie co do niego przed wydaniem decyzji; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne nadanie rozkazowi personalnemu z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) rygoru natychmiastowej wykonalności;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 108 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w sposób nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz niebudzący zaufania do władzy publicznej, a także poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione, arbitralne cofnięcie skarżącemu prawa do dodatku funkcyjnego w podwyższonej wysokości, bez istnienia podstaw prawnych;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 100 ustawy o Policji, poprzez obniżenie skarżącemu dodatku funkcyjnego bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek rozwiązania stosunku służbowego;

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 110 k.p.a., poprzez wykonanie decyzji przed dniem jej doręczenia stronie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty mające wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że w dacie wnoszenia przez W.D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. w dniu 22 stycznia 2016 r., nie był on już policjantem, gdyż został ze służby w Policji zwolniony z dniem 11 stycznia 2016 r. Przyznał, że wprawdzie doręczenie skarżącemu zaskarżonego rozkazu personalnego nastąpiło po dacie zwolnienia go ze służby, tj. w dniu 12 stycznia 2016 r., to jednak uznał, że okoliczność ta potwierdza, że wyżej wymieniony policjant nie miał przymiotu strony na dzień ustania prawa do uposażenia, który zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji przypada na dzień 31 stycznia 2016 r.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) stwierdził, że w niniejszej sprawie wobec wystąpienia negatywnej przesłanki procesowej - utraty przymiotu strony - brak jest podstaw prawnych do badania tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, organ nie mógł rozważać argumentów skarżącego dotyczących tego rozkazu personalnego. Ponadto Komendant Główny Policji podał, że istnieje pogląd prawny, iż potrzeba zabezpieczenia roszczeń finansowych uzasadnia stosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten powoduje możliwość natychmiastowego wykonania decyzji bez potrzeby oczekiwania aż uzyska ona walor ostateczności. Z kolei zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w zw. z art. 100 ustawy o Policji pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu z podanych wyżej przyczyn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął, że postępowanie z wniosku W.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej obniżenia dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe na skutek zwolnienia wyżej wymienionego ze służby w Policji i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Następnie Sąd pierwszej instancji przedstawił treść powołanego przepisu oraz stanowisko doktryny i judykatury dotyczące tego zagadnienia.

Wskazał, że obniżenie dodatku funkcyjnego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, gdyż tylko takiemu policjantowi przysługuje uposażenie. W rozpoznawanej sprawie obniżenie (...) W.D. przez Komendanta Głównego Policji dodatku funkcyjnego nastąpiło rozkazem personalnym z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...), to jednak doręczenie mu przedmiotowego rozkazu zostało dokonane w dniu 12 stycznia 2016 r., a więc po zwolnieniu ze służby w Policji (11 stycznia 2016 r. - na mocy rozkazu personalnego tego organu z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...)). Skarżącemu nie można ustalić wysokości dodatku funkcyjnego, gdyż nie ma on już prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane są świadczeniami przysługującymi wyłącznie z tytułu stosunku służbowego. Na skutek zmiany sytuacji faktycznej i prawnej związanej ze stosunkiem służbowym W.D., postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powodem uwzględnienia skargi w tej sprawie jest naruszenie przez Komendanta Głównego Policji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując treść m.in. tego przepisu podał, że nie określa on przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), kiedy strona cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) - art. 137 k.p.a. lub odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09).

W rozpoznawanej sprawie zmiana stanu faktycznego wystąpiła na etapie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i spowodowała zmianę jego sytuacji prawnej. Sąd pierwszej instancji uznał, iż Komendant Główny Policji błędnie przyjął, że nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która skutkowała umorzeniem przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe. W tej sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został wniesiony przez osobę, której nie przysługiwał przymiot strony postępowania, a organ wcześniej tej okoliczności nie zweryfikował. Jak wyżej wskazano tylko te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego, w trybie ustawy o Policji, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Wobec tego Komendant Główny Policji, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, winien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w takim przypadku zostanie zniesione postępowanie w całości. Niedopuszczalne jest bowiem, aby w obrocie prawnym pozostał nieostateczny rozkaz personalny i wywoływał skutki prawne.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...). Ponadto przyjął, że skoro w rozpoznawanej sprawie, po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym bezpośrednio jest związany dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi - Komendant Główny Policji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że:

- przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie i zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji,

- bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. wynikała ze zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. braku uprawnień organu do kształtowania uposażenia policjanta po ustaniu stosunku służbowego, podczas gdy wynikała ona z ustania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał m.in., iż w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmiennie niż organ, bezprzedmiotowość postępowania upatruje w ustaniu przedmiotu sprawy, zaś organ w ustaniu interesu prawnego dotychczasowej strony postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej, fakt ustania stosunku służbowego W.D. na skutek zwolnienia ze służby w Policji przed złożeniem przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkował tym, iż utracił on przymiot strony i możliwość złożenia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia, które kształtowało jego prawo do uposażenia. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji rozpoznając sprawę na etapie wniesionego przez byłego policjanta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjmując, że nie jest on już stroną postępowania, zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, iż Komendant Główny Policji uznał, że W.D. nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż nie jest czynnym policjantem. Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że po ustaniu stosunku służbowego brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej do oceny stanu faktycznego sprawy, ustalonego w sposób prawidłowy, prowadzi do konkluzji o wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skupił się wyłącznie na treści art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pomijając całkowicie rozważania nad zagadnieniem braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu słuszny jest zarzut nierozpoznania sprawy w ujęciu całościowym, w świetle obowiązku, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zauważył również, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew regułom z art. 141 § 4 p.p.s.a., pominął rozważania nad wzajemnymi relacjami pomiędzy brakiem strony w postępowaniu a brakiem jego przedmiotu.

W.D., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do ww. zarzutów należało rozważyć, czy ustanie stosunku służbowego W.D. na skutek zwolnienia ze służby w Policji przed złożeniem przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego upoważniało Komendanta Głównego Policji do przyjęcia, że utracił on przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz czy bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., wynikała ze zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. braku uprawnień organu do kształtowania uposażenia policjanta po ustaniu stosunku służbowego, czy też wynikała ona z ustania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji?

Zauważyć należy, iż niezbędne jest odróżnienie sytuacji, w której brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie albo podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym, np. w przypadku nieruchomości - zbycia tytułu prawnego. Tego rodzaju skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze. W takich przypadkach na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze umarza się.

Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż policjantowi w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego przysługuje legitymacja procesowa, gdyż istnieje tu związek procedury z tzw. prawem materialnym. W wykładni zawartego w art. 28 k.p.a. pojęcia strony postępowania pomocna może być uwaga metodologiczna F. Longchampsa, który zwracał uwagę na to, że ten związek procedury z prawem materialnym wymaga określenia w co najmniej dwóch punktach, w początkach postępowania i w jego zakończeniu. Celem postępowania jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2006, s. 231). Decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego dotyczy bezpośrednio sfery prawnej policjanta. Ustanie stosunku służbowego policjanta nie zmienia tego faktu, pomimo braku możliwości kształtowania elementów tej sfery prawnej. Ustanie podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dodatku do uposażenia nie powoduje braku możliwości zwalczania przez policjanta bądź byłego policjanta rozstrzygnięcia, które dotyczy okresu sprzed ustania stosunku służbowego. Czym innym jest bowiem niedopuszczalność wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia pozytywnego czy negatywnego ze względu na zmianę stanu prawnego czy faktycznego sprawy od prawa strony do weryfikacji decyzji nieostatecznej. Uznanie, że policjant traci status strony na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiałoby mu realizację konstytucyjnego prawa do odwołania się od władczego kształtowania przez organ władzy publicznej jego sytuacji prawnej. Umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza bowiem zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy skarżący nie był już policjantem (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. IV SA 2326/96, Lex nr 47893).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, podać należy, iż W.D. był adresatem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie obniżenia mu dodatku funkcyjnego. Był on zatem podmiotem (stroną postępowania) uprawnionym do złożenia od powyższego rozkazu środka zaskarżenia, jakim w tym przypadku był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto Sąd pierwszej trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji winien uwzględnić fakt, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która spowodowała zmianę sytuacji prawnej W.D. - strony wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zmiana ta spowodowała, że postępowanie w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego w oparciu o przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wobec zwolnienia wyżej wymienionego policjanta ze służby w Policji stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie ma bowiem podstaw do orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec W.D., który nie jest już policjantem. Nieprawidłowością Komendanta Głównego Policji było zatem zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe stwierdzenie skutkowało uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Skoro w sprawie, wraz ze zwolnieniem wyżej wymienionego policjanta ze służby w Policji, zaistniała przesłanka do umorzenia całego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), to Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w takiej sytuacji Komendant Główny Policji, rozpatrując wniosek W.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, winien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylić zaskarżony rozkaz personalny i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Stwierdzenie przez Sąd zaistnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego uprawniało do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. - umorzenia postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z podanych wyżej przyczyn - fakt pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnych relacji pomiędzy brakiem strony w postępowaniu a brakiem jego przedmiotu nie stanowił naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.