I OSK 2357/19, Przesłanka szczególnej istotności informacji przetworzonej dla interesu publicznego. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3048054

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 2357/19 Przesłanka szczególnej istotności informacji przetworzonej dla interesu publicznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.).

Sędziowie: NSA Zbigniew Ślusarczyk, del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2024/18 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r., II SA/Wa 2024/18, oddalił skargę K. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z 7 sierpnia 2018 r. K. H. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił do Ministra Sprawiedliwości (dalej jako: "Minister") o udostępnienie informacji publicznej przez:

1. podanie informacji:

a) ile wniosków o udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia na podstawie art. 93 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 23, z późn. zm.) wpłynęło do Ministra w okresie 2016 r. - 2018 r.;

b) ile powyższych wniosków zostało załatwionych pozytywnie, tzn. w ilu przypadkach Minister udzielił urlopu i na jakie okresy;

c) ile powyższych wniosków zostało załatwionych negatywnie, tzn. w ilu przypadkach minister odmówił udzielenia urlopu;

2. przesłanie kopii wydanych w okresie od 2016 r. do 2018 r. decyzji zarówno pozytywnych jak i negatywnych, przy zachowaniu zasad anonimizacji danych osobowych wnioskodawców.

Wnioskodawca wskazał, że decyzją z (...) lipca 2018 r. Minister odmówił mu udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. Od decyzji tej wniósł odwołanie do Sądu Najwyższego. Jego zdaniem ma on prawo przed rozstrzygnięciem sprawy zapoznać się z argumentacją i motywami decyzji wydawanych przez Ministra. Wskazał także, że w interesie publicznym jest poznanie rodzaju decyzji podejmowanych przez organ władzy i rozstrzygnięć oraz ich uzasadnienia.

W piśmie z 22 sierpnia 2018 r. Minister udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie pkt 1 wniosku. Odnośnie informacji żądanych w pkt 2 wniosku organ poinformował zaś, że nie jest możliwe, aby w prosty sposób sporządzić kopie takich decyzji i dokonać ich przetworzenia w taki sposób, aby nie zostały ujawnione dane chronione prawem osób, których one dotyczą. Organ wskazał, że konieczne byłoby szczegółowe przeanalizowanie treści każdej z nich i usunięcie nie tylko danych osobowych wnioskodawców, ale także danych pozwalających zidentyfikować np. miejsce pełnienia służby, staż pracy tak by nie było jakiejkolwiek możliwości powiązania wnioskodawcy z treścią decyzji. Zdaniem organu usunięciu, z uwagi na szczególną ochronę danych wrażliwych, powinny podlegać wszelkie dane medyczne, dotyczące rozpoznanej choroby, sposobu leczenia, nazw placówek medycznych, nazw specjalizacji lekarskich. Dokonanie zaś przeglądu decyzji z uwzględnieniem konieczności zapewnienia ochrony danych osobowych i danych wrażliwych wymaga szczególnej analizy decyzji i znacznego zaangażowania w przygotowanie tak przetworzonej informacji. W ocenie Ministra powyższe okoliczności, wskazują na proces przetworzenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej jako: "u.d.i.p.") i w związku z tym wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie przez niego wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na wezwanie pismem z 31 sierpnia 2018 r. wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu. Wskazał, że anonimizacja informacji prostej nie powoduje powstania jakościowo nowej informacji, tj. informacji przetworzonej. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga bowiem przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. Ponadto wnioskodawca podniósł, że działa w interesie publicznym, a jego zamiarem jest m.in. poinformowanie sędziów oraz pozostałych obywateli za pośrednictwem mediów społecznościowych oraz prasy i telewizji o kryteriach (lub ich braku), jakimi posługuje się Minister podejmując decyzje o przyznaniu urlopów dla poratowania zdrowia.

Decyzją z (...) października 2018 r. Minister odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich decyzji Ministra wydanych w latach 2016 - 2018 w przedmiocie udzielania sędziom płatnego urlopu dla poratowania zdrowia. W uzasadnieniu wskazano, że bezspornie w ustawowym katalogu informacji publicznych mieszczą się decyzje Ministra wydane na podstawie art. 93 § 1 i 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zakres wniosku obejmuje łącznie 102 decyzje Ministra. Przetworzony charakter żądanej informacji wynika w niniejszej sprawie z koniecznego nakładu pracy dla jej przygotowania. Decyzje nie tworzą odrębnego zestawienia dokumentów lecz pozostają rozproszone w dokumentacji prowadzonej indywidualnie dla każdego sędziego sądów powszechnych (są przechowywane w teczkach aktowych dedykowanych poszczególnym sędziom). Nadto wyodrębnienie dokumentów z prowadzonych zbiorów byłoby dopiero pierwszym etapem przygotowania odpowiedzi na wniosek. Część zawiera szczegółowe dane medyczne, w tym opis stanu zdrowia sędziego, postawionej diagnozy, sposobu i miejsca leczenia oraz rokowań, a także nazwy placówek medycznych i specjalizacji lekarskich. Znajdują się w nich także dane, dotyczące przebiegu służby sędziowskiej. Zapewnienie poszanowania prywatności sędziów poprzez prostą anonimizację ich imienia i nazwiska, przy jednoczesnym pozostawieniu w treści decyzji wszystkich ww. informacji nie spełniłoby zamierzonej funkcji ochronnej i byłoby niedostatecznym zabezpieczeniem przed nieuprawnionym ujawnieniem wrażliwych informacji. Przygotowanie wnioskowanych dokumentów nie byłoby zatem czynnością techniczną, lecz analityczną, wymagałoby przeanalizowania treści każdej z decyzji i usunięcia danych prawnie chronionych, w tym danych wrażliwych, odnoszących się do stanu zdrowia sędziów. Czynności te wymagają wiedzy i mogą być powierzone doraźnie przeszkolonym pracownikom. Ich wykonanie przez kwalifikowanych pracowników jednostki mogłoby w sposób negatywny rzutować na pracę departamentu, w którym przechowywane są wnioskowane dokumenty.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., warunkiem uzyskania informacji publicznej przetworzonej jest przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego. Minister ocenił, że przesłanka ta nie została przez wnioskodawcę wykazana, wskazał nadto na niespójność przedstawionej argumentacji. Stwierdził, że wnioskodawca pierwotnie wskazywał na zamiar wykorzystania informacji na potrzeby prowadzonego we własnej sprawie postępowania, w dalszej kolejności modyfikując swoje stanowisko. Minister zakwestionował, aby wnioskodawca wykazał szczególne znaczenie wnioskowanych informacji dla interesu publicznego.

W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawca podniósł, że przygotowanie wnioskowanych dokumentów nie jest czynnością analityczną, albowiem nie domaga się sporządzenia zestawień, opracowania danych statystycznych, ani również wymagających przeanalizowania treści decyzji. Podał, że informacja nie jest mu potrzebna na potrzeby postępowania, które zainicjował przed Sądem Najwyższym. Dotyczy ona bowiem potencjalnego (lecz bardzo możliwego) przyszłego postępowania skierowanego przeciwko Ministrowi w przedmiocie dyskryminacji i nierównego traktowania. Skierowanie takiego pozwu jest możliwe dopiero po zapoznaniu się z dokumentacją w ramach udzielenia przedmiotowej informacji publicznej. Ponadto wskazał, że jego zamiarem nie jest poinformowanie sędziów w Polsce oraz pozostałych obywateli o decyzjach Ministra, ale ich analiza i przekazanie wniosków o motywach, jakimi kierował się Minister udzielając lub odmawiając udzielenia sędziom urlopu dla poratowania zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że z wniosku z 7 sierpnia 2018 r. nie wynika, aby wnioskodawca oczekiwał przekazania dokumentów w postaci elektronicznej na płycie CD. Organ zaprzeczył także, aby posiadał wnioskowane dokumenty w postaci elektronicznej. W systemie informatycznym znajdują się wyłącznie skany dokumentów, a więc dane zapisane w formacie, który uniemożliwia edycję treści decyzji np. usunięcie części danych. Zakres pracochłonności w przypadku przygotowania dokumentów dla wnioskodawcy tak, aby mogły został skopiowane na płytę CD jest zatem identyczny, jak w przypadku wydania wnioskodawcy kserokopii żądanych materiałów.

Skarżący w piśmie procesowym z 28 listopada 2018 r. poddał w wątpliwość wskazane przez organ sposoby sporządzania i przechowywania decyzji.

W odpowiedzi w piśmie procesowym z 9 stycznia 2019 r. Minister zwrócił uwagę że nadany za pośrednictwem poczty wniosek bezspornie dotyczył wydania kopii decyzji, co oznaczało, że skarżący oczekiwał przekazania kopii dokumentów na wskazany we wniosku adres do korespondencji. Prowadzony w Ministerstwie w latach 2016 - 2018 elektroniczny system ewidencji dokumentacji pozwalał na wyodrębnienie z ogółu spraw zarejestrowanych, tych które dotyczyły wniosków sędziów o udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia. Dokumentacja dotycząca poszczególnych wniosków była natomiast prowadzona papierowo i załączana do indywidualnych zbiorów dokumentów prowadzonych dla danego sędziego (w zbiorze znajdują się wszystkie dokumenty związane ze sprawowaniem stanowiska sędziowskiego, które wpływają do Ministerstwa). W systemie elektronicznym ewidencjonowano skany dokumentów (PDF). Zatem udostępnienie wnioskowanych dokumentów musiałoby się wiązać co najmniej z wydrukowaniem skanu dokumentu z systemu ewidencyjnego (lub wykonaniem jego kopii ze zbioru dokumentów), a następnie z poddaniem dokumentu anonimizacji, wykonaniem kopii lub skanu tak przygotowanego dokumentu i przekazaniem wnioskodawcy w wersji papierowej, czy jak obecnie podnosi, w postaci elektronicznej zgranej na płytę CD. Minister podkreślił, że wersje edytowalne poszczególnych dokumentów nie mogłyby zostać wykorzystane przez organ, ponieważ nie posiadają waloru oficjalności. Stanowią projekty rozstrzygnięć, które dopiero z chwilą podpisu przez uprawnioną osobę stają się informacją publiczną. Nie posiadają właściwych pieczęci oraz uzupełnionej daty, nie posiadają zatem waloru informacyjnego.

W piśmie z 1 lutego 2019 r. skarżący zarzucił, że twierdzenia organu o sposobie organizacji pracy w zakresie czynności podejmowanych w ramach rozpoznawania wniosków o udzielenie sędziom urlopów dla poratowania zdrowia nie zostały poparte żadną dokumentacją. Natomiast wniosek o przesłanie kopii decyzji mógł zostać zrealizowany zarówno przez doręczenie ich kopii papierowej, jak i sporządzonych w formie elektronicznej. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości, co do formy przekazania żądanych informacji, to mógł zwrócić się o sprecyzowanie wniosku.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji zwrócił uwagę na różnicę między informacją publiczną, a nośnikiem, na którym informacja ta została utrwalona. Wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji wydanej przez organ, ale również jej postać. W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Tym samym w ocenie Sądu I instancji nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, że w sytuacji, gdy wnosił o udostępnienie kopii decyzji, organ mógł w ramach realizacji tego wniosku udostępnić mu przechowywane w formie elektronicznej treści decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że wersje edytowalne poszczególnych dokumentów nie posiadają waloru oficjalności, gdyż nie są opatrzone podpisem osoby upoważnionej do działania w imieniu organu oraz właściwymi pieczęciami, nie posiadają zatem waloru dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Za informację publiczną przetworzoną uznaje się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. O informacji przetworzonej można zatem mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy stanowi ona wynik działań wykraczających poza zakres zadań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu.

W ocenie Sądu I instancji uzasadnione jest zatem stanowisko Ministra, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej, bowiem w istocie udostępnienie żądanych kopii decyzji, oznacza konieczność wykonania szeregu czynności oraz zaangażowania pracowników Ministerstwa, które wykracza poza bieżącą działalność tego organu i realizację jego ustawowych zadań. Jak wyjaśnił organ, wydane w zakreślonym we wniosku czasookresie 102 decyzje w przedmiocie udzielenia sędziom płatnego urlopu dla poratowania zdrowia załączane są w wersji papierowej do indywidualnych zbiorów dokumentów prowadzonych dla danego sędziego. W systemie elektronicznym ewidencjonowane są natomiast skany dokumentów (PDF). Udostępnienie wnioskowanych kopii decyzji musiałoby wiązać się zatem co najmniej z wydrukowaniem skanu dokumentu z systemu ewidencyjnego (lub wykonaniem jego kopii ze zbioru dokumentów), a następnie z poddaniem dokumentu anonimizacji, wykonaniem kopii lub skanu tak przygotowanego dokumentu i przekazaniem wnioskodawcy w wersji papierowej, czy też w postaci elektronicznej zgranej na płytę CD. Jednocześnie, zważywszy na materię spraw, w których zapadły te decyzje, konieczne byłoby szczegółowe przeanalizowanie treści każdej z nich i usunięcie nie tylko danych osobowych wnioskodawców, ale także zawartych w decyzjach innych danych dotyczących np. stanu zdrowia, przebiegu leczenia, nazw placówek medycznych, które mogłyby umożliwić w jakikolwiek sposób zidentyfikowanie osoby wnioskodawcy. Dokonanie przeglądu tych 102 decyzji z uwzględnieniem konieczności zapewnienia ochrony danych osobowych i danych wrażliwych dotyczących wnioskodawców wymaga szczególnej analizy treści decyzji i znacznego zaangażowania w przygotowanie tak przetworzonej informacji.

Sąd I instancji podkreślił również, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien zatem wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość rzeczywistego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa, a z argumentacji przedstawionej przez skarżącego w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania szczególnego interesu publicznego nie można wyprowadzić wniosku, że otrzymanie przez skarżącego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ani status skarżącego, ani deklarowany zamiar poinformowania sędziów w Polsce oraz pozostałych obywateli za pośrednictwem mediów społecznościowych oraz prasy i telewizji o kryteriach (lub ich braku) jakimi posługuje się Minister podejmując decyzje o przyznaniu urlopów dla poratowania zdrowia, nie spełnia wymogu kwalifikowanej postaci interesu publicznego.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Zarzucono także naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji spełnienia przez odwołującego wszystkich ustawowych przesłanek do otrzymania informacji publicznej w żądanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzje oraz wszystkie materiały wytworzone w prowadzonym postępowaniu w indywidualnych sprawach stanowią informację publiczną. Zatem nie tylko dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. WSA zasadnie wskazał, że informacją publiczną nie jest tylko sama treść wydanej decyzji lecz również jej postać. Jednakże Sąd bezzasadnie uznał, że Minister nie mógł udostępnić przechowywanego w formie elektronicznej zapisu treści wydawanych decyzji. Za bezrefleksyjne należy uznać twierdzenie o charakterze ad absurdum, że zachowanie edytowalnych wersji dokumentów pozostawione zostało do swobodnego uznania pracownikom ministerstwa. Jest oczywistym, że pracownicy departamentu zajmującego się sprawami udzielania urlopów dla poratowania zdrowia zapisują te dokumenty i są one przechowywane przy zachowaniu zasad obowiązujących administratora danych osobowych. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do nieprawdziwego stwierdzenia, że Minister nie ma możliwości odtworzenia decyzji (choćby w zakresie wydania jej kopii lub kolejnego odpisu). Nadto Sąd I instancji skupił się na tzw. walorze oficjalności i braku waloru urzędowości. Tymczasem trudno uznać, że w przypadku obowiązku wydania kserokopii decyzji, koniecznym byłoby ponowne umieszczanie pieczęci i podpisu Ministra. W dotychczasowym postępowaniu Minister przyznał, że posiada wersje papierowe decyzji, lecz znajdują się one w niezidentyfikowanych dla osób trzecich teczkach osobowych. Oznacza to, że organ dysponuje zapisem elektronicznym oraz papierowym przedmiotowych decyzji, czemu wprost nie zaprzeczył. Ponadto, obowiązkiem Ministra jest prawidłowe wypełnianie jego obowiązków ustawowych, w tym również takie prowadzenie dokumentacji, aby bez zbędnego wysiłku mógł udzielić informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że spór nie sprowadza się do kwestii charakteru żądanej informacji publicznej, gdyż niezależnie od przyjęcia, że informacja ta ma charakter prosty czy przetworzony, w okolicznościach niniejszej sprawy Minister miał w jednym i drugim przypadku obowiązek udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. Żądana informacja ma charakter nieprzetworzony, czyli jest informacją prostą. Sąd I instancji skupił się wyłącznie na wybranych aspektach tzw. informacji przetworzonej, w znacznej zresztą części uzasadnienia dokonując błędnej subsumpcji przepisów ustawy do stanu faktycznego w sprawie. Podkreślił m.in., że informacją taką jest taka, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem. Tymczasem Minister przyznał, że posiada papierowe wersje wydanych decyzji, nie zaprzeczył że nie posiada wersji w formie elektronicznej, a to oznacza, że informacją taką dysponuje lecz po prostu odmawia jej udzielenia. Skarżący już w trakcie postępowania przed WSA obalił twierdzenia Ministra, że żądana informacja ma być dopiero wytworzona i to przy jednoczesnym podjęciu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało zaś, że czynność w postaci tzw. anonimizacji danych osobowych nie wypełnia kryteriów tego rodzaju czynności. Nie zachodzi też potrzeba przetworzenia danych polegająca na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbioru dokumentów. Zbiór dokumentów prowadzony przez ministerstwo nie uniemożliwia prostego udostępnienia gromadzonych danych. Błędnym jest również powoływanie się na sumę informacji prostych, gdyż każda decyzja stanowi odrębny byt, natomiast kwestia czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników brana jest pod uwagę wówczas, gdy rzeczywiście muszą być podejmowane realne (a nie wymyślone) działania polegające na wykonywaniu czynności analitycznych itd. Kryterium tego na pewno nie spełnia anonimizacja danych. Co więcej, w całym okresie liczonym od daty złożenia wniosku organ już dawno, bez najmniejszego wysiłku udostępniłby żądaną informację, zwłaszcza, że pracownicy ministerstwa nie muszą dokonywać analizy całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Żądana informacja nie stanowi również wyniku działań wykraczających poza zakres zadań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Nawet wykonanie 102 skanów dokumentów z naniesioną anonimizacją nie przekracza możliwości jednego pracownika, któremu można powierzyć wykonanie takiego zadania w rozsądnym terminie. Za niedopuszczalny należy przyjąć pogląd, że czynności takie miałyby "wykraczać poza bieżącą działalność tego organu i realizacje jego ustawowych zadań", albowiem prowadziłoby do przyjęcia, że w każdym przypadku udostępnienia informacji publicznej organ administracji bezkarnie i bez uzasadnienia, mógłby "zwolnić się" od wykonania spoczywającego na nim ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że jednym z celów (lecz nie jedynym) złożenia wniosku o udzielenie informacji było ustalenie, w przypadkach jakich schorzeń (chorób) Minister udzielał urlopu dla poratowania zdrowia, a w jakich przypadkach udzielał odmowy. Tymczasem WSA uznał, że koniecznym byłoby usunięcie informacji np. stanu zdrowia i przebiegu leczenia. Jest to o tyle ważne, że w jednym ze swych pism procesowych Minister wprost przyznał, że w podobnych lub takich samych stanach faktycznych od jego uznaniowej decyzji zależało udzielenie lub odmowa udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. Tymczasem z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że nie jest to jego osobista prerogatywa zależna tylko od jego uznania. Sąd Najwyższy wprost stwierdził, że jeśli wnioskodawca spełnia ustawową przesłankę konieczności zaprzestania pełnienia służby z powodu leczenia to obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia (por. uzasadnienia wyroków I NO 35/18 oraz I No 40/19 oraz III KRS 1/2018). W niniejszej sprawie odnieść można wrażenie, że obecnie Minister zdaje sobie sprawę, że w szeregu sprawach jego decyzje nie znajdowały/mogły nie znajdować oparcia w treści przepisów ustawy i upublicznienie tego faktu jest z różnych przyczyn dla niego niewygodne.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zupełnie zignorował informację, że otrzymanie żądanych informacji stworzy realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Dotychczas wywołane przez skarżącego postępowania powodują rzeczywistą możliwość wykorzystania pozyskanych danych w celu zmiany oczywiście niewłaściwej praktyki ministerstwa opartej na błędnej wykładni prawa. Za zupełnie oderwane od rzeczywistości, zasad logicznego rozumowania i sprzeczne z doświadczeniem życiowym należy potraktować stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej. Jak już wskazano w postępowaniu przed WSA, sprawy prowadzone z udziałem skarżącego są przedmiotem publikacji m.in. prasowych, a w XXI w. oddziaływanie mediów w zakresie sprawowania społecznej kontroli nad działaniami organów państwa nie wymaga komentarza. Sąd nie może prewencyjnie, ograniczając się do zacytowania fragmentu pisma procesowego organu, jednostronnie pozbawić możliwości podania do publicznej wiadomości informacji i omówienia decyzji wydawanych przez ten organ. Zmiana praktyki ministerstwa w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia została już wymuszona działaniami procesowymi zainicjowanymi przez skarżącego. WSA nie może stwierdzać, że skarżący nie ma możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej, jeśli sam zaporowo wydaje orzeczenie uniemożliwiające skarżącemu dokonanie czynności polegających na jej upublicznieniu, albowiem aby wykorzystać informację trzeba mieć do niej najpierw dostęp.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje w szczególności, że Sąd nie ma uprawnienia do samodzielnego konstruowania zarzutów w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. można oprzeć na zarzutach zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek na gruncie ustalonego, niekwestionowanego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nominalnie wskazano na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast zarzut dotyczący przepisów postępowania został ograniczony do art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis regulujący samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w sprawie nie doszło do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w oparciu o akta sprawy, w szczególności związanych z czynnościami koniecznymi dla przygotowania kopii decyzji. Argumenty podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy braku wskazania naruszonych przepisów, nie stanowią podstaw do rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konstruować zarzutów. W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jako forma naruszenia prawa materialnego wskazana została błędna wykładnia. Nie korespondują z nią jednak argumenty uzasadnienia, nakierowane na kwestionowanie z jednej strony ustaleń faktycznych, a z drugiej dokonanej kwalifikacji prawnej. Kwestionowanie kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych wymaga jednak postawienia zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czego w skardze kasacyjnej zaniechano.

W konsekwencji postawione zarzuty błędnej wykładni pozbawione są uzasadnienia, nie wskazano, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały naruszone i jakie rozumienie poprawnie powinno być nadane objętym skargą przepisom. Wykładnia dotyczy nie etapu subsumpcji, ale poprzedzającego ją etapu ustalania znaczenia stosowanego przepisu, zakresu jego stosowania. Jakkolwiek pozbawione uzasadnienia, postawione zarzuty błędnej wykładni wymagają rozważenia. Mogą one jednak podlegać rozważeniu jedynie w zakresie wskazanych w skardze przepisów. Za wadliwe z punktu widzenia konstrukcji skargi kasacyjnej należy uznać postawienie zarzutu naruszenia określonych przepisów przez błędną wykładnię prawa materialnego, bez indywidualnego wskazania błędnie interpretowanych przepisów prawa materialnego.

Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji przyjął, że w przypadku żądanych kopii decyzji, informację publiczną stanowi zarówno treść, jak i forma dokumentów urzędowych pod postacią decyzji, co znajduje oparcie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., zastosowanie tego przepisu nie zostało objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przetworzonej. Kryteria uznawania informacji za przetworzoną zostały przez Sąd I instancji określone w sposób znajdujący oparcie w dotychczasowym piśmiennictwie i judykaturze. W szczególności Sąd I instancji wskazał, że kwalifikowanie informacji jako przetworzonych może mieć miejsce w dwóch przypadkach. Pierwszy ma miejsce, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, taką, która do tej pory nie istniała w ostatecznej treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Uzasadnienie Sądu I instancji nie potwierdza, aby to kryterium miało zastosowanie w sprawie. Drugi przypadek ma miejsce, gdy wniosek obejmuje informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W tym drugim przypadku żądana informacja w jej elementach składowych istnieje, jednak suma informacji prostych stanowi nową jakość, ze względu na czasochłonność i pracochłonność przygotowania takiego zestawu informacji, generujących po stronie zobowiązanego koszty w postaci podjęcia działań organizacyjnych i angażowania środków w sposób mogący wpływać na sprawność wykonywania rutynowych czynności. Przyjętemu przez Sąd I instancji rozumieniu informacji przetworzonej nie można wobec powyższego zarzucić błędnej wykładni, zwłaszcza że nie przeciwstawiono przeciwko przyjętemu rozumieniu informacji przetworzonej żadnych argumentów negujących poprawność tego rozumienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie rozumienie informacji przetworzonej, obejmującej obie kategorie. Ponieważ nie objęto zarzutami kasacyjnymi ustaleń faktycznych związanych z warunkami przygotowania żądanych kopii i zakresem koniecznych czynności, kwestia niewłaściwego zakwalifikowania informacji jako przetworzonej nie znajduje potwierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skoro nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji nie podważono ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do przyjęcia przez Sąd I instancji, że ze względu na konieczny nakład pracy wydanie kopii decyzji stanowi udzielenie informacji przetworzonej, to nie może zostać uznane twierdzenie skargi kasacyjnej, że żądane kopie decyzji stanowią informację prostą.

Sąd I instancji nie dokonał także błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do przesłanki szczególnej istotności informacji przetworzonej dla interesu publicznego. Po pierwsze, tak sformułowane kryterium udostępnienia informacji przetworzonej ma charakter klauzuli generalnej i oznacza konieczność dokonania oceny, ewaluacji danego przypadku. Problem wykładni sprowadza się w takiej sytuacji do wskazania kryteriów takiej ewaluacji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że interes publiczny w pierwszej kolejności ma wymiar ponadindywidualny i związany jest z prawidłowością funkcjonowania sfery publicznej (w tym gospodarowania majątkiem publicznym), a waga informacji dotyczącej tej sfery winna nadto być szczególna. Nie można wobec tego zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni w tym zakresie, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje ani na naruszone dyrektywy wykładni tego rodzaju zwrotów, ani nie przestawia konkurencyjnej propozycji rozumienia zwrotów zawartych w przepisie. Argumentacja uzasadnienia odnosi się raczej do prawidłowości zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zasadności udzielonej odmowy. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności związane z ubieganiem się o informację oraz podawane powody jej żądania nie wskazują na szczególną wagę tych informacji dla interesu publicznego. Z punktu widzenia tego interesu nie mają znaczenia interes własny skarżącego w poznaniu treści decyzji wydawanych w sprawach innych sędziów ubiegających się o urlop dla poratowania zdrowia oraz potencjalny interes grupowy środowiska sędziowskiego w poznaniu rozstrzygnięć wydawanych w tych sprawach. Interesy indywidulane są chronione przez środki zaskarżenia. Natomiast dla wykazania nieprawidłowości w stosowaniu przepisów przez Ministra decydujące znaczenie posiadają wyroki sądowe, decyzje niepoddane takiej kontroli nie mogą w bezpośredni sposób świadczyć o naruszaniu prawa przez ten organ i stosowaniu niewłaściwych praktyk oraz eliminowaniu tych praktyk. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tezy skargi kasacyjnej, że udostępnienie kopii decyzji ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego z tego powodu, że ujawni nieprawidłową praktykę organu i umożliwi zapoznanie z nią obywateli oraz doprowadzi do realnej poprawy działania organu.

Nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w sprawie została wydana decyzja, a skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów wskazujących na naruszenie przepisów k.p.a. w związku z wydaniem decyzji, jak też naruszenia norm zawartych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Nie poddaje się natomiast kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji, a to ze względu na brak uzasadnienia. Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 61 Konstytucji i uznał, że ustawa reguluje dostęp do informacji publicznej, w tym określając ograniczenia w dostępie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.