Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2698743

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 4 lipca 2019 r.
I OSK 2307/17
Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek, del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 201/17 w sprawie ze skargi T. S., B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N. na decyzję Wojewody P. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 201/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. S., B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylono zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek z 14 stycznia 2013 r. złożony przez T. i J. S., po którego śmierci do postępowania wstąpili jego spadkobiercy. Wnioskodawcy, pierwotni właściciele wywłaszczonej nieruchomości, wystąpili o zwrot jej części, obecnie oznaczonej jako działka nr (...) obręb (...), o powierzchni około (...) m2 (poprzednio nr (...) karta mapy (...), obręb (...)), położonej w (...) przy ul. (...), dla której Sąd Rejonowy w (...) Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr (...).

Teren obejmujący powyższą działkę, na mocy Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia (...) października 1975 r. nr (...), przeszedł na własność Skarbu Państwa.

Na podstawie wskazanego Zarządzenia oraz Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Jednorodzinnego Osiedle (...) z 1974 r. teren przeznaczono do wywłaszczenia na cele osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego pn. "(...)" i dokonano jego podziału na działki budowlane z przeznaczeniem do oddania w użytkowanie wieczyste pod budowę domów jednorodzinnych. Wywłaszczone działki ulegały wielu przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których powstała min. objęta wnioskiem działka nr (...).

Na mocy aktu notarialnego z (...) sierpnia 1985 r. Rep (...) Nr (...) obszar obejmujący ww. działkę, oddany został w użytkowanie wieczyste Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w (...), z przeznaczeniem pod realizację osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Na mocy kolejnego aktu notarialnego, z (...) maja 1995 r. Rep. (...) nr (...) rozwiązano umowę użytkowania wieczystego gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste ww. Spółdzielni. Przedmiotem tego aktu była min. działka nr (...), z której powstała objęta wnioskiem działka nr (...). Jak wynikało z treści aktu, działka ta nie została wykorzystana na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego, a zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczona była pod budowę ulic na terenie osiedla (...).

Pismem z 30 października 2012 r., Prezydent Miasta (...) poinformował pierwotnych właścicieli terenu o zamiarze Gminy Miasta (...) użycia jej na inny cel niż określony w Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia (...) października 1975 r., gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wojewoda, postanowieniem z (...) kwietnia 2013 r., wyłączył Prezydenta Miasta (...) wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wyznaczył do przeprowadzenia niniejszej sprawy Prezydenta Miasta (...) wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Postępowanie zakończyło się decyzją odmowną z dnia (...) listopada 2014 r. (decyzja nr (...)). W ocenie organu, cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogi, ciągi piesze) został zrealizowany. Na podstawie zdjęć lotniczych z 1996 r. stwierdzono, że na części nieruchomości objętej wnioskiem usytuowano ciąg pieszy.

Wskutek odwołania od ww. decyzji, Wojewoda (...), decyzją z (...) stycznia 2015 r. nr (...) uchylił zaskarżone orzeczenie organu I instancji ze względu na braki w ustaleniach faktycznych, a także skierowanie decyzji do osoby zmarłej (wnioskodawca, J. S. zmarł w toku postępowania).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta (...), decyzją z (...) lipca 2016 r. nr (...), orzekł na rzecz każdego z wnioskodawców o zwrocie nieruchomości objętej wnioskiem w udziale 10/16 oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasta odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy organ przywołał art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach zezwalający na zwrot nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego o zagrodowego oraz o podziale nieruchomości.

Przechodząc do ustaleń stanu faktycznego, organ odniósł się po pierwsze do celu wywłaszczenia działki wnioskowanej do zwrotu. Wykorzystując Uchwałę Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia (...) czerwca 1994 r. nr (...), wyrażającą zezwolenie dla Spółdzielni na zbycie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, organ wywiódł, że w planach realizacyjnych Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczących osiedla mieszkaniowego działka objęta wnioskiem stron była przeznaczona pod drogi. Na podstawie aktu notarialnego z dnia (...) maja 1995 r. o rozwiązaniu umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste ustalił także, że działki, które nie zostały wykorzystane przez Spółdzielnię Mieszkaniową na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego, zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczone były pod budowę ulic na terenie osiedla (...).

Po wtóre, organ przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy wskazany cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na podstawie wyników wizji lokalnej przeprowadzonej w lipcu 2015 r., fotokopii zdjęcia lotniczego z 1973 r. (dwa lata przed wywłaszczeniem) i z czerwca 1996 r., treści zeznań świadków, oraz pism - Architekta Miejskiego z lutego 2016 r. i Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w (...) z (...) listopada 2015 r. stwierdził, że na terenie zwracanej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przeprowadzone dowody nie pozwalały bowiem przyjąć, że działka była zagospodarowana. Brak jest śladów jakichkolwiek zorganizowanych działań budowlanych Spółdzielni Mieszkaniowej, Gminy Miasta, jako właściciela gruntu, czy też innego podmiotu. Nie wybudowano jak i nie urządzono na tej działce jakiegokolwiek elementu typowego dla celu wywłaszczenia, w tym domów, budynków, boiska, obiektu handlowego, parkingu, czy też ciągu pieszego lub zieleni osiedlowej. Działka jest zaniedbana, porośnięta w części dziką roślinnością - tzw. "samosiejką", a w wąskim pasie stanowi wydeptaną ścieżkę. Trawa rosnąca na działce nie jest przystrzygana, drzewka i pojedyncze krzaki również rosną dziko. Nikt nie wykazuje troski o tę roślinność. Wąski pas ścieżki na części tejże działki, to teren wydeptany przez okolicznych mieszkańców, stanowiący skrót do okolicznych sklepów. Ścieżka ta nigdy nie została utwardzona na przestrzeni od przejęcia nieruchomości przez Spółdzielnię i nie jest efektem zaplanowanych zorganizowanych jej działań, czy działań Gminy Miasta lub innego podmiotu. Poważny stan zaniedbania tej działki odróżniał ją na tle innych zorganizowanych i zadbanych terenów w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

Analizując fotokopię zdjęcia lotniczego z 1996 r. organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzić, by na działce był urządzony element przyrody np. trawnik. Natomiast, zdaniem organu, widoczny na zdjęciu ciąg pieszy - chodnik, nie może stanowić o realizacji celu wywłaszczenia. Chodnik ten został usunięty z mapy w dniu 12 kwietnia 2016 r. na podstawie notatnika zmian. Natomiast na archiwalnej "Mapie sytuacyjno-wysokościowej - notatnik zmian", sporządzonym 16 czerwca 1995 r., naniesiono betonowy chodnik dokładnie w miejscu, w którym jest widoczny na zdjęciu z 1996 r., a obok tego naniesienia, już poza granicami przedmiotowej dziatki, znajduje się napis "teren budowy - roboty ziemne w toku". Na tej podstawie Prezydent stwierdził, że nie była to prowadzona przez Spółdzielnię Mieszkaniową inwestycja związana z realizacją budownictwa jednorodzinnego na terenie działki określonej we wniosku. Prezydent wskazał także, że w dniu 5 stycznia 2012 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy m.in. dla terenu działki nr (...) dla inwestycji oznaczonej jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą. Również, w dniu (...) marca 2012 r., wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy usługowo-mieszkalnej na kilku działkach, w tym na ww. działce. W ramach prowadzonej w myśl tej decyzji inwestycji powstać miały między innymi gabinety lekarskie - stomatologiczny oraz ortopedyczny. Planowano wybudować budynek mieszkalno-usługowy parterowy z użytkowym poddaszem. Opisanych w tych decyzjach zamierzeń inwestycyjnych nie zrealizowano i nie podjęto jakichkolwiek robót w terenie.

Prezydent stwierdził nadto, że sporna działka nie jest przedmiotem umowy dzierżawy lub użyczenia oraz nie została oddana w trwały zarząd.

Stosując się do wymogu ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania należnego do zwrotu na rzecz Gminy Miasta ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 kwietnia 2016 r.

Wskutek odwołania wniesionego przez Gminę Miasta (...), w którym zarzucono dowolność w zakresie oceny dowodów prowadzącą do błędnego zastosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda (...) uchylił zaskarżoną decyzję (decyzja z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...)).

Zdaniem Wojewody, wybudowanie na przedmiotowej działce, w latach 90-tych, chodnika - ciągu pieszego, na co wskazuje protokół przesłuchania świadka - pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej, a także zdjęcie lotnicze z 1996 r., oraz pozostawienie na pozostałym obszarze zieleni, mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował ten cel, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Z kolei, fakt obecnego zagospodarowania przedmiotowej działki nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty - poprzez wybudowanie chodnika i pozostawienie zieleni, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Wskazał jednocześnie, że nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na której powstały domy jednorodzinne i inna infrastruktura, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem.

Odnosząc się do pisma Urzędu Miasta (...) zawierającego informację skierowaną do poprzednich właścicieli nieruchomości o zamiarze użycia jej na inny cel niż określony w wywłaszczeniu ze względu na niezrealizowanie tego celu, Wojewoda stwierdził, że nie jest to dowód przesądzający i wymagana jest analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Od decyzji tej wnioskodawcy skierowali skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe żądanie i stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za skuteczną i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Na wstępie pisemnych motywów wyroku przytoczono brzmienie art. 136 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), a także przeprowadzono wykładnię jej art. 137 ust. 1 pkt 2 z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W wyniku tego przyjęto, że w kontrolowanej sprawie brak jest potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd, przechodząc do oceny ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonanych w postępowaniu administracyjnymi, podzielił stanowisko organu I instancji co do określenia celu wywłaszczenia działki objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości jak też co do tego, że na terenie tej działki nie zostało zrealizowane budownictwo jednorodzinne "(...)".

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treść decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie dałoby się ustalić celu wywłaszczenia, należałoby go zrekonstruować na podstawie innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie odwołując się do stanowiska orzecznictwa Sąd wskazał, że realizacja budownictwa jednorodzinnego obejmuje także realizację infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp., przy czym, jako część osiedla, zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcja podstawową - mieszkalnictwem.

Sąd stwierdził nadto, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, jednak realizacja zieleni osiedlowej wymaga planowanego działania, a nie przypadkowego.

Odnosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Sąd uznał za zasadne przyjąć, że sporna działka nigdy nie została w ten sposób zainwestowana, a była samorzutnie wykorzystywana przez mieszkańców jako wąska ścieżka piesza. Brak jest na niej jakiejkolwiek przemyślanej działalności podmiotów, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami. Zdaniem Sądu, świadczył o tym wynik wizji lokalnej, na podstawie którego ustalono, że działka w jej szerszej części jest porośnięta trawą, dziką roślinnością stanowiącą pojedyncze krzaki i drzewka - tzw. "samosiejki"; rosną tam dwie niewysokie sosny; w węższej części działki, wzdłuż jej północnej granicy, rośnie kilka niewysokich drzew i krzewów - bez, mirabelka, świerk; przez całą działkę biegnie wydeptana wąska ścieżka piesza.

W opinii Sądu, taki stan rzeczy potwierdzają zeznania świadków przesłuchanych w toku postępowania. Wynikało z nich bowiem, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano prac budowlanych ani zorganizowanych robót, jest niewykorzystywana, zaniedbana, rośnie tam zielsko nic na niej się nie dzieje;, Spółdzielnia nie wybudowała na tym terenie niczego, nigdy nie prowadziła na tej działce i w okolicznym miejscu budowy ulicy, ciągu pieszego, domu, innych lokali, a jedynie planowano wstępnie budowę trafostacji.

Sąd zauważył dodatkowo, że Spółdzielnia Mieszkaniowa rozpoczęła realizację budowy domów jednorodzinnych w rejonie spornej działki w 1984 r., a zakończyła w 1992 r. i nie posiada żadnych dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Wszystkie domy na tym terenie zostały przewłaszczone na rzecz członków tej Spółdzielni w latach 90- tych, a inne dokumenty, które mogłyby być istotne dla potwierdzenia kwestii dotyczącej realizacji celu przedmiotowego wywłaszczenia na terenie spornej działki, zostały zniszczone.

Oceniając w aspekcie przesłanek realizacji budowy osiedla jednorodzinnego zauważalne na zdjęciu lotniczym z 1996 r. płyty betonowe i chodnikowe, Sąd stwierdził, że brak jest wystarczających podstaw do uznania tych elementów jako wykonanie ciągu pieszego w ramach celów wywłaszczeniowych przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Zdaniem Sądu bardzo wąski, nieutwardzony pas gruntu, na szerszej części z pasem płyt nie potwierdza, by Spółdzielnia miała w tym miejscu zbudować ciąg pieszy w postaci chodnika.

Sąd przywołał także zeznania Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej, który wyjaśnił, że na zakończenie zaplanowanych ciągów pieszych stanowiących chodniki brak było w latach 90-tych środków finansowych, a nadto sąsiednia działka została ogrodzona wysokim płotem. Płyty uwidocznione na zdjęciu z 1996 r. były położone na inne potrzeby - budowy szkoły znajdującej się w okolicy lub potrzeby budownictwa wielorodzinnego. Funkcjonowały około 10 lat i zostały zdemontowane. Sąd przytoczył również zeznania innych świadków, którzy również nie kojarzyli płyt uwidocznionych na zdjęciu lotniczym z realizacją prac budowlanych wykonywanych przez Spółdzielnię w ramach jej zadania.

Wskazując na pogląd prezentowany w orzecznictwie Sąd stwierdził, że położenie wewnątrz zorganizowanego osiedla mieszkalnego niezagospodarowanej na konkretny cel wywłaszczenia działki, nie jest wystarczające aby uznać tę działkę za wykorzystaną na cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bronić stanowiska, że zieleń nieurządzona znajduje się na każdym miejscu, które nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia, a przez to mieści się w celu tego wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, sporna działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz skarżących na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

We wskazaniach dla organu odwoławczego Sąd przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. nakazując organowi uwzględnienie uwag przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Gminy Miasta (...), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został zaskarżony w całości. W tym też zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji, a nadto rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z jednej tylko podstawy skargi kasacyjnej, a to art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano jako naruszone:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkujące dokonaniem ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i w rezultacie uchyleniem zaskarżonej decyzji, mylnie przypisując organowi odwoławczemu wadliwe rozpoznanie materiału dowodowego i wadliwe ustalenie stanu faktycznego;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zarzucanych organowi uchybień, a to błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, a nadto brak w uzasadnieniu czytelnych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozparzeniu sprawy przez organ administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do materiału dowodowego sprawy, w szczególności do zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, pokazującego stan zagospodarowania nieruchomości sprzed jej przejęcia, a także po tej dacie. Wskazano też na zeznania Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej i pismo Referatu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta (...) z dnia (...) maja 2016 r. uznając, że stanowią dowód zrealizowania celów wywłaszczenia. Zdjęcie lotnicze z 1973 r. pokazuje, że teren był niezabudowany, rolniczy, z charakterystycznymi pasami upraw. Zdjęcie lotnicze z 1996 r. potwierdza istnienie urządzonego ciągu pieszego oraz zieleni. Istnienie ciągu pieszego w postaci chodnika potwierdza archiwalna mapa sytuacyjno-wysokościowa - notatnik zmian, sporządzona w czerwcu 1995 r. Na mapie tej naniesiono chodnik betonowy w tym samym miejscu, w którym płyty widoczne są na zdjęciu lotniczym z 1996 r. Z pisma Referatu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że chodnik został pomierzony w 1995 r. w ramach pomiaru geodezyjnego, a usunięty z mapy w kwietniu 2016 r. Z zeznań Prezesa Spółdzielni wynika natomiast, że w planach budownictwa jednorodzinnego sporna działka miała stanowić ciąg pieszy, a chodnik widoczny na zdjęciu istniał prawdopodobnie ok. 10 lat.

W opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę tych istotnych dowodów jak również nieprawidłowo ocenił pozostały, zgromadzony materiał dowodowy. Dla oceny zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia nie jest bowiem istotne jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Nie ma również znaczenia dla sprawy brak zezwoleń na budowę chodnika lub innej dotyczącej tej okoliczności dokumentacji. Przesądzające są zdjęcia lotnicze, stanowiące bezsporny i obiektywny dowód potwierdzający zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieruchomość do dnia dzisiejszego stanowi teren zielony i w ten sposób pełni służebną funkcję wobec istniejącego osiedla. Ani wizja lokalna przeprowadzona w lipcu 2015 r. ani też pismo Urzędu Miasta (...) z (...) października 2012 r. nie mogą stanowić o odmiennej ocenie zgormadzonego materiału dowodowego. Oględziny nieruchomości zobrazowały jedynie stan na dzień ich przeprowadzenia i nie mogą potwierdzać stanu z ubiegłych lat. Natomiast stanowisko zaprezentowane w piśmie z 2012 r. o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia w stosunku do spornej działki nie jest dowodem w sprawie i wymaga potwierdzenia w okolicznościach faktycznych.

Uzasadniając zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano na brak jednoznacznych oraz konkretnie sformułowanych wskazań, które pozwoliłyby Wojewodzie (...), przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na usunięcie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do zgromadzonego materiału. Zauważono, że Sąd uznał materiał dowodowy za kompletny, jednak ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy jest całkowicie odmienna od oceny organu I instancji.

Podniesiono także, że Sąd nie wskazał w sposób wyraźny w jakim zakresie organ odwoławczy błędnie ocenił materiał dowodowy, bądź w inny sposób naruszył przepisy postępowania. Nie wskazał, które czynności tego organu były wadliwie, a które zgodnie z prawem, zatem nie sposób wywnioskować z jakich przyczyn Sąd przyjął określony stan faktyczny za podstawę orzekania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza umotywowaniem zarzutów procesowych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej stwierdzono, że poprzez nieprawidłowe uznanie spornej działki jako zbędnej na cele wywłaszczenia doszło do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna nie zawierała jednak usprawiedliwionych zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z jednej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., wskazując w petitum skargi wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach.

Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA).

Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r. II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r. II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r. II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r. II FSK 1301/10; 10 października 2007 r. II GSK 204/07; 18 października 2011 r. II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; 4 listopada 2008 r. II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r. II OSK 632/05 publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie ma miejsce w przypadku kontrolowanego wyroku. Jego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji oraz jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w zakresie każdego z zebranych dowodów. Przedstawiony tok rozumowania Sądu I instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej w ramach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podnosi natomiast, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest "niewystarczające" w zakresie dostrzeżonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania przez organ odwoławczy i brak w nim "czytelnych wskazań" co do dalszego postępowania.

Powracając do wcześniejszego wywodu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podnoszony w omawianym zarzucie brak "czytelnych wskazań" dla organów, co do dalszego postępowania, mógłby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 CBOSA). Taki przypadek ma w szczególności miejsce, jeżeli zawarta w nich ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. (Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wtedy, gdy prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy - vide wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, CBOSA).

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej powołującego tak sformułowany zarzut procesowy było zatem wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenie przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Nie spełnia tego warunku zacytowanie formuły zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wymóg ten nie został spełniony, a rygoryzm formalny w stosunku do wymogów skargi kasacyjnej, mający na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie pozwala interpretować i uzupełniać temu sądowi przedstawione zarzuty.

Na marginesie zauważyć można, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika dla organu zalecenie uwzględnienia oceny prawnej, oraz przedstawionych przez Sąd I instancji uwag, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Brzmiało ono dosłownie - "z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie"

Równie przejrzyste jest stanowisko Sądu co do oceny materiału dowodowego i nadaje się wprost do wykonania. Natomiast to, że autor skargi kasacyjnej nie podziela tego stanowiska czy też ocenia uzasadnienie wyroku jako "niewystarczające", nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Za nietrafny należało więc uznać powołany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako kolejne uchybienie procesowe wskazano naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skutkujące dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych.

Przypomnieć trzeba, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd pierwszej instancji niezasadnie przypisał organowi odwoławczemu błędną ocenę materiału dowodowego. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości oceny zgormadzonego stanu faktycznego dokonanej w zaskarżonym wyroku. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej potwierdza, że w istocie jej autor prowadzi polemikę z oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie akceptując stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. To, że ocena ta nie odpowiada stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, samo w sobie nie prowadzi do stwierdzenia, że jest wadliwa.

W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji, wbrew poglądowi organu odwoławczego przyjął, że sporna nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Ocena ustaleń Sądu w zakresie celu wywłaszczenia nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, zatem można traktować tę kwestię jako bezsporną. Celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego. Zarówno Sąd I instancji jak i skarżący kasacyjnie zgodnie przyznają, że w ramach tak określonego celu mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne ale także infrastruktura, a w tym, ciągi piesze i zieleń osiedlową. Ta kwestia zatem nie była również sporna.

Natomiast, w opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że sporna nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, gdyż nie wziął pod uwagę istotnych dowodów w postaci zdjęcia lotniczego z 1996 r., pisma Referatu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta (...) z (...) maja 2016 r. oraz zeznań Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wynika z niego, że Sąd I instancji poddał wnikliwej ocenie nie tylko wskazane dowody ale także pozostałość zabranego w sprawie materiału.

Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że podstawowe znaczenie dowodowe dla ustalenia czy zrealizowano na nieruchomości cele wywłaszczenia mają zdjęcia lotnicze. Podkreślić jednak trzeba, że znaczenie dowodowe ma nie "zdjęcie" lecz to co jest na nim przedstawione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w tym względzie szeroki opis, skonfrontowany z innymi dowodami, w tym z zeznaniami świadków. Analiza tego opisu doprowadziła Sąd do wyrażonej w wyroku konstatacji. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie odnosi się w istocie do analizy opisu zdjęcia, a jedynie, przywołując poszczególne wyroki sądów administracyjnych wydane w różnych stanach faktycznych, arbitralnie stwierdza, że zdjęcie to obrazuje istnienie ciągu pieszego. Na marginesie zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej, odwołując się do treści zeznań Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej robi to, w przeciwieństwie do Sądu I instancji, wybiórczo, wyrywając fragment wypowiedzi tego świadka z kontekstu. Nie zauważa, że świadek, powołując się na brak środków finansowych, a także na fakt zagrodzenia płotem sąsiedniej działki, wskazał jako niemożliwe zrealizowanie celów jakim służyć miała wywłaszczona działka. Zaznacza przy tym, że wyłożenie płytami jej fragmentu, służyło jako dojazd dla innych, budujących się inwestycji, niepozostających w związku kształtowaniem Osiedla (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przez zbędność nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć niezrealizowanie celu, dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona, spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jak i ich przyczynami leżącymi po stronie podmiotu realizującego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 sygn. IV SA 1943/92 publ. ONSA 1995 nr 1 poz. 31).

Autor skargi kasacyjnej stanowisko swoje wywodzi w istocie z dwóch faktów. Istnienia, po 1995 r., na części spornej działki płyt chodnikowych, a także z pozostawienia na spornej nieruchomości roślinności.

Mając jednak na względzie stanowisko judykatury, zgodnie z którym rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na budowie ulicy musi się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, tezy skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nie jest bowiem równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części i to nie przez inwestora lecz okolicznych mieszkańców (por. wyrok SN z 6 marca 2002 r. sygn. akt III RN 11/01 pub. OSNAPiUS 2002 nr 21 poz. 513).

Nadto, nie bez znaczenia dla stanowiska Sądu I instancji jest pogląd, zgodnie z którym ocena tego czy wykonanie elementu infrastruktury stanowi realizację celu wywłaszczenia, musi zawsze uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Jeśli istnieją obiekty zabezpieczające w sposób należyty potrzeby mieszkańców, to dodatkowe, uzupełniające je urządzenia (tak jak w przypadku spornej nieruchomości - wydeptana "na skróty" ścieżka) nie spełniają wymogów niezbędności. Urządzenia infrastruktury muszą być rzeczywiście niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektów mieszkalnych (por wyrok NSA z 22 października 1993 r. SA/Kr 477/93 publ. LEX Polonica nr 300303).

Przypomnieć tu warto także pogląd wyrażany w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, w których podkreślono szczególny charakter instytucji wywłaszczenia stosowanej tylko w sytuacjach koniecznych, gdy celów publicznych nie można zrealizować w innych sposób. Trybunał zawsze uznawał, że zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten, dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji wywłaszczeniowej i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (por. wyroki TK z 24 października 2001 SK22/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 216 czy z 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, OTK-A 2008, nr 3 poz. 41).

Sąd I instancji dokonując analizy zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zasadnie ocenił, że ani nieurządzona zieleń, szczegółowo zresztą opisana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani też nieutwardzony pas gruntu, "na szerszej części z pasem chodnika biegnącym poza granice przedmiotowej działki", nie stanowią o realizacji celów wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do niezasadnie dostrzeżonych przez Sąd I instancji wad postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed organem odwoławczym.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanych w petitu skargi kasacyjnej normom.

Skoro przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.