Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2082521

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 czerwca 2016 r.
I OSK 2174/14
Rola starosty w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a miasto na prawach powiatu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Dorota Apostolidis (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1625/13 w sprawie ze skargi J. S i. i H. S. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Wojewody M. na rzecz J. S. i H. S. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1625/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. i H. S. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) października 2013 r. nr (...), w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylono zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Wojewody M. z dnia (...) października 2013 r. o tym samym numerze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy;

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. nr (...) Wojewoda M., działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej również jako u.g.n.) oraz art. 138 § 2 (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej również jako k.p.a.), uchylił decyzję Starosty T. z dnia z (...) czerwca 2013 r. znak (...), orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), obr. B. o pow. (...) ha, na rzecz J. S. i H. S. oraz o ustaleniu wysokości i zasadach zwrotu przez J. S. oraz H. S. na rzecz Gminy B. kwoty 697.214,00 zł, z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda M. jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 30 grudnia 1991 r. do Urzędu Rejonowego w N., H. i J. S. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w B. Wniosek powyższy był kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji, w rezultacie zaś ww. decyzją z dnia z (...) czerwca 2013 r. Starosta T. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Gmina B. oraz J. i H. S. W odwołaniu Gminy B. podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość w całości została wywłaszczona (nabyta) umową sprzedaży z 29 czerwca 1974 r. Rep. A nr (...) pod przebudowę i modernizację linii kolejowej S. - Z., pomimo iż z planu realizacyjnego dla ww. inwestycji wynikało, że jedynie jej część była w tamtej dacie przeznaczona na ten cel, co w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących w tamtym okresie uregulowań prawnych, pozwalało zdaniem odwołującej się na stwierdzenie, iż w pozostałym zakresie przedmiotową nieruchomość należało uznać za nabytą na wniosek wywłaszczanego. Z kolei przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe, w ocenie odwołującej się wykazało, iż planowana wówczas inwestycja została zrealizowana w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n. na tej części przedmiotowej nieruchomości, która faktycznie była nabyta na ten cel. Wobec powyższego, zdaniem strony odwołującej się, nie można uznać przedmiotowej nieruchomości w tej części za zbędną na cel wywłaszczenia, natomiast pozostała część tej nieruchomości może podlegać zwrotowi tylko w razie jednoczesnego (lub uprzedniego) zwrotu tej części nieruchomości, która była niezbędna na cel wywłaszczenia w dacie nabycia.

J. i H. S. nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu I instancji w zakresie rozliczeń z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości, kwestionując sporządzoną na potrzeby omawianego postępowania wycenę nieruchomości w formie operatu szacunkowego z (...) marca 2013 r.

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego w Krakowie decyzją z dnia (...) października 2013 r., Wojewoda M. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, jednakże z powodów innych niż podniesione w odwołaniach.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę do wyłączenia Starosty T. od jej rozpoznawania, gdyż w I instancji niniejszego postępowania administracyjnego, decyzja została wydana przez Starostę T., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy w dacie składania wniosku o zwrot, stosownie do przepisów art. 142 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem Gminnego Ośrodka Kultury w B., którego część o powierzchni 33,89 m2 usytuowana na pierwszym piętrze, została użyczona Powiatowi T., na podstawie umowy z 6 października 2008 r., zawartej pomiędzy Gminą B. reprezentowaną przez Wójta Gminy B., a Powiatem T. reprezentowanym przez Zarząd Powiatu T., w imieniu którego działał Starosta T. i Wicestarosta T. W ocenie Wojewody M. powyższa okoliczność powoduje, iż w związku z regulacją art. 138 u.g.n., stroną w niniejszym postępowaniu w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest Powiat T., reprezentowany przez Zarząd Powiatu T., którego przewodniczącym jest Starosta Powiatu T., zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., podniósł, że pełnienie przez starostę z mocy prawa funkcji przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, oraz sprawowanie kierownictwa starostwem i organem reprezentującym powiat na zewnątrz powoduje, iż zachodzą w takiej sytuacji wątpliwości co do jego bezstronności w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody M., w niniejszym postępowaniu przymiot strony przysługuje Powiatowi T. z uwagi na przysługujące tej jednostce prawo rzeczowe do części budynku, stanowiącego część składową nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, a w takiej sytuacji podjęcie rozstrzygnięcia przez Starostę T. miało wpływ na sferę uprawnień Powiatu T. Organ II instancji jednocześnie zaznaczył, że postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. nr (...), wyznaczył Prezydenta Miasta N., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wszczętej z wniosku J. i H. S.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. i H. S. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, tj. uznanie, że Starosta T. podlega wyłączeniu jako pracownik organu z uwagi na to, że występuje w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1) oraz, że występuje w sprawie, w której jest świadkiem, biegłym albo przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4), art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. nadanie przymiotu strony Powiatowi T. w sytuacji, gdy nie ma do tego podstaw prawnych, art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez niezałatwienie merytoryczne sprawy, niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak dostatecznego uzasadnienia prawnego decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę podnosząc, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest problem właściwości Starosty T. w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej o zwrocie wywłaszczonej uprzednio nieruchomości, w sytuacji, gdy właściwy miejscowo dla niego Powiat T. znajduje się tytułem umowy cywilnoprawnej w stosunku obligacyjnym użyczenia z Gminą B., która jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, a przedmiotem stosunku obligacyjnego jest część pomieszczeń budynku, znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy B.

Rozpoczynając ustalenia w powyższym zakresie Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 ugn). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 142 ust. 2 ugn)

Sąd meriti wskazał, że z treści przepisu art. 142 u.g.n. wynika jasno, że ustawodawca posługując się metodą właściwą stosowaniu prawa administracyjnego uznał, że o zwrocie nieruchomości oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka jednostronnie i autorytatywnie starosta jako właściwy organ administracyjny, przy czym wydawana przez niego decyzja mieści się w wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej. W tym przypadku ustawodawca w ocenie Sądu Wojewódzkiego przypisuje "samorządowemu" staroście kompetencje organu z zakresu administracji rządowej, innymi słowy wykorzystuje instytucję starosty posiadającego proweniencję samorządową do wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Wykonując przypisane mu ustawą kompetencje starosta, funkcjonalnie jako organ administracji rządowej, bo wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej rozstrzyga relacje pomiędzy interesem Skarbu Państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego a interesem jednostki, podmiotu prawa, który stara się o zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Sąd dodał, że w treści art. 142 ust. 2 u.g.n. ustawodawca zawarł regulację szczególną, mając na uwadze zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności majątkowej wynikającej z faktu posiadania przez tę jednostkę osobowości prawnej. Ta regulacja szczególna, polega na tym, że ustawodawca wziął pod uwagę specyfikę miasta na prawach powiatu, w którym organy gminy pełnią zarazem funkcje organów powiatu, co oznacza, że prezydent miasta wykonuje funkcję starosty. (art. 91, 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym -Dz. U. z 2013 r., 595 t.j.)

Sąd I instancji podniósł, że uwagi na tę specyfikę ustrojowo-prawną miasta na prawach powiatu, ustawodawca postanowił, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (wyłączenie pracownika oraz organu).

Wskazanym rozwiązaniem, zawartym w art. 142 ust. 2 u.g.n. ustawodawca odszedł od koncepcji, która stanowi zasadę w prawie administracyjnym, a w myśl której, jeżeli w sprawie dotyczącej interesu prawnego danej j.s.t. rozstrzyga jej organ - to w konsekwencji ta właśnie j.s.t. nie jest stroną postępowania, gdyż o jej interesie wypowiada się działający na podstawie prawa jej organ. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że analizowany przepis ma jasny wydźwięk i w jego ocenie nie znajduje zastosowania do kontrolowanej sprawy jako normatywny wzorzec dla zmiany w drodze postanowienia właściwości starosty w przypadku, gdy orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należącej do gminy wypowiada się jednocześnie o interesie prawnym "swojego" powiatu, wynikającym z umowy obligacyjnej pomiędzy powiatem a gminą, dotyczącej budynku usytuowanego na nieruchomości, w sprawie której ma być wydana decyzja. Jednocześnie w uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti dodał, że gdyby z kolei przyjąć samodzielne stosowanie w sprawie wyłączenia starosty art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., to w przekonaniu tego Sądu, art. 142 ust. 2 u.g.n. byłby zbędny.

W reasumpcji Sąd Wojewódzki wskazał, że w kontrolowanym przypadku nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych, aby o interesie prawnym Powiatu T. wynikającym z art. 138 u.g.n. wypowiadał się Starosta T., działający w sprawie funkcjonalnie jako organ administracji rządowej, ale będący zarazem przewodniczącym organu wykonawczego powiatu, a także podmiotem reprezentującym powiat w sferze stosunków zewnętrznych. Sąd meriti zaznaczył, że z tego powodu Powiatowi T. nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Treść art. 142 u.g.n. adresowana jest bowiem do prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty w przypadku, gdy stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest gmina lub odpowiednio powiat właściwe dla tego organu administracyjnego.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko przedstawione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 (por. ONSA z 2003 r., z. 4, poz. 115), w której przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowo administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do treści art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie, ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa). Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że starosta może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji wobec powyższego nie wypowiedział się w przedmiocie zagadnień materialnoprawnych i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda M. i na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił-naruszenie przepisów postępowania stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na;

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, wydając decyzję zastosował w sprawie bez uzasadnienia znajdującego oparcie w prawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., stosując swoistego rodzaju nawiązanie do treści art. 142 ust. 2 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z oceną prawną zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, bowiem omawiany problem wielokrotnie był przedmiotem rozważań judykatury i orzecznictwa, uznającego zdaniem skarżącego kasacyjnie konieczność wyłączenia organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie, w której stroną jest jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowana z mocy ustawy przez ten organ (por. np. wyroki: WSA w Lublinie z 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 320/10, WSA w Krakowie z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 884/11, WSA w Krakowie z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 330/09, NSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1093/10). Ponadto, wobec jednoznacznej treści art. 138 u.g.n., niezrozumiałym jest w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu, jakoby Powiatowi T. nie przysługiwał przymiot strony w omawianym postępowaniu, skoro na podstawie umowy z 6 października 2008 r., zawartej pomiędzy Gminą B., reprezentowaną przez Wójta Gminy B. (właścicielem przedmiotowej nieruchomości) a Powiatem T., reprezentowanym przez Zarząd Powiatu T., zastępowanym przez Starostę T. i Wicestarostę T., oddana została w użyczenie Powiatowi T. część budynku usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, zaś z treści księgi wieczystej nr (...) wynika, iż budynek ten nie stanowi odrębnej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. S. i H. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podzielając stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wymaga, oprócz wskazania naruszenia przepisów postępowania, wykazania wprost, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących w złożonej skardze kasacyjnej, organ pominął ten drugi element prawidłowo skonstruowanego zarzutu. Skarga kasacyjna jako pismo procesowe jest wysoce sformalizowana, sporządzana przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna zdaniem odpowiadającego na nią jasno i precyzyjnie opisywać przytaczane zarzuty, powinna więc wypełniać w całości dyspozycję przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach; 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota przedmiotowej sprawy z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody M. z dnia (...) października 2013 r., który z kolei zdeterminował rozstrzygnięcie Sądu I instancji, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Starosta T. był organem właściwym do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Przy czym poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania poprzez swoje organy. Na zewnątrz są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność. (art. 417 k.c.) W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do treści art. 142 ugn, rolę organu prowadzącego postępowanie, ustawodawca powierzył staroście, który jest organem właściwym w takiej sprawie bez względu na to czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu-Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa. Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości z wyjątkiem powiatu, podmiot ubiegający się o zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania została wyznaczona rola strony i takiego statusu nie może zostać pozbawiona tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Wskazując jednak na unormowanie art. 142 ust. 2 ugn (choć nie mające zastosowania w rozstrzyganiu niniejszej sprawy z uwagi na status gminy B.) podnieść należy, że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, starosta. Wobec powyższego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano sposób jego reprezentacji. Wobec tego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie i podzielając pogląd wyrażony w uchwale tego Sądu I OPS 2/15 z dnia 16 lutego 2016 r. podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela prawidłowe rozważania Sądu I instancji w zakresie braku legitymacji procesowej Powiatu T. w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, skoro decyzję w tym zakresie wydał Starosta T. będąc organem właściwym do orzekania na podstawie art. 142 ugn.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.