Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638273

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 marca 2019 r.
I OSK 1975/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M., P. P., M. D., P.P., G. K. oraz Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1372/16 odrzucające skargę D. M., P. P., M. D., P.P., G. K. oraz Z. K. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. Nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) postanawia oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1372/16 (dalej postanowienie z 12 kwietnia 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi D. M., P. P., M. D., P.P., G. K. oraz Z. K. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. Nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...): I. odrzucił skargę, II. zwrócił skarżącemu Z. K. kwotę 300 złotych uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd I instancji podniósł, że w dniu (...) sierpnia 2016 r. Rada Miejska w (...) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) (dalej Uchwała), w której na podstawie art. 14 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej usg) oraz art. 223 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a.) stwierdzono, że: § 1. Negatywnie rozpatruje się wniosek Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) z dnia 15 marca 2016 r. o wskazanie lokalizacji pomnika w formie postumentu p.n. "(...)".

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącej Rady Miasta (...), w zakresie powiadomienia Wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu Uchwały wyjaśniono, że do Rady Miasta (...) w dniu 15 marca 2016 r. wpłynął wniosek Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) podpisany przez Przewodniczącego Komitetu Z. K., w którym wnioskodawca wystąpił z prośbą "o wskazanie lokalizacji (...) inicjatywy w formie postumentu p.n. "(...)" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. wystawionego w happeningu w dniu 25 czerwca 2015 r.".

W odpowiedzi na ww. wniosek Przewodnicząca Rady Miasta (...) pismem z 20 maja 2016 r. poinformowała wnioskodawcę, że mając na uwadze negatywną opinię Komisji Rozwoju Gospodarczego i Samorządności Rady Miasta (...) oraz brak projektu uchwały Rady Miasta (...) w przedmiotowej sprawie, który zostałby wniesiony przez podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą, wskazane w § 15 ust. 1 Regulaminu sesji Rady Miasta będącego załącznikiem nr 3 do uchwały Nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) stycznia 2003 r. w sprawie Statutu Miasta (...) ((...)), tj. Burmistrza Miasta, komisje stałe Rady, kluby radnych oraz grupy co najmniej pięciu radnych, wniosek nie może być dalej procedowany i poddany pod głosowanie Rady Miasta (...).

Dnia 13 lipca 2016 r. wpłynęło do Rady Miasta (...) pismo Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2016 r. (do którego wcześniej wpłynęła skarga Przewodniczącego Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) Z. K., że wniosek Społecznego Komitetu z dnia 15 marca 2016 r. "nie został rozpatrzony przez organ stanowiący Gminy Miejskiej (...)"), z treści którego wynika, że wniosek Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) "o wskazanie lokalizacji (...) inicjatywy w formie postumentu p.n. "(...)" winien być rozpatrzony przez Radę Miasta w (...), zgodnie z postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Rada Miasta w (...), po wszechstronnej analizie wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) z dnia 15 marca 2016 r. "o wskazanie lokalizacji (...) inicjatywy w formie postumentu p.n. "(...)" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. wystawionego w happeningu w dniu 25 czerwca 2015 r.", podjęła przedmiotową Uchwałę.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pomnika, należy więc ustalić zakres tego pojęcia przy wykorzystaniu reguł znaczeniowych (semantycznych), jakie nadaje mu język potoczny. Słownik Języka Polskiego PWN wyd. VIII 1993 r. na s. 795 zawiera następującą definicję pomnika: "pomnik - dzieło rzeźbiarskie lub architektoniczno-rzeźbiarskie w formie posągu, obelisku, płyty, budowli itp. wzniesione ku czci jakiejś osoby, dla upamiętnienia jakiegoś wydarzenia". Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w Olsztynie) z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 602/06 gdzie wskazano, że "przez pomnik należy rozumieć dzieło rzeźbiarskie lub rzeźbiarsko-architektoniczne wzniesione dla upamiętnienia danej osoby lub zdarzenia historycznego, którego forma może być różna, w tym może to być np. obelisk lub głaz naturalny".

Mając na uwadze powyższe Rada Miasta (...) uznała, że przedmiot wniosku tj. postument p.n. "(...)" autorstwa W. A., wystawiony w happeningu w dniu 25 czerwca 2015 r., nie jest pomnikiem, gdyż nie jest dziełem rzeźbiarskim lub architektoniczno-rzeźbiarskim, które ma być wzniesione ku czci jakiejś osoby, dla upamiętnienia jakiegoś wydarzenia. Musi to skutkować uznaniem, że Rada Miasta (...) nie jest uprawniona do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę bądź nie wyrażającą zgody na wzniesienie "inicjatywy w formie postumentu p.n. (...)", ponieważ przedmiot wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) z dnia 15 marca 2016 r. nie jest pomnikiem.

Dnia 13 września 2016 r. Przewodniczący Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) Z. K. wezwał Radę Miasta (...) do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że Rada Miasta jest uprawniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 usg do podjęcia uchwały "o wskazaniu lokalizacji na wzniesienie inicjatywy w formie postumentu p.n. (...) autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. ponieważ ww. przedmiot wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) z dnia 15 marca 2016 r., jest pomnikiem".

Uchwałą nr (...) z dnia (...) października Rada Miasta (...) postanowiła "uznać za bezskuteczne" wezwanie Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) z dnia 13 września 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Powyższą uchwałę doręczono Z. K. dnia 24 października 2016 r.

Dnia 28 października 2016 r. Społeczny Komitet Budowy Pomnika (...) reprezentowany przez Z. K. wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię tego przepisu i błędną interpretację znaczenia słowa "pomnik" oraz uznanie siebie za nieuprawnioną do podjęcia uchwały.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono okoliczności związane z inicjatywą postawienia pomnika "(...)" i przebieg starań Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) oraz stwierdzono, że istotą całej zaistniałej sytuacji jest brak dobrej woli ze strony Przewodniczącej Rady Miasta do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Komitetu z 15 marca 2016 r.

Rada Miasta nie ustosunkowała się merytorycznie do wniosku i nie chcąc merytorycznie rozpatrzeć wniosku zaczęła pouczać Społeczny Komitet, co jest pomnikiem, a co nim nie jest. Zaczęto fundamentalnie podważać zasadność używania terminu "pomnik" w odniesieniu do dzieła artysty rzeźbiarza mgr W. A., zanegowano wartość artystyczną dzieła, odmawiając tej formie artystycznej ekspresji prawa do używania pojęcia "pomnik". Można nawet domniemywać, że Rada Miasta kwestionuje kompetencje twórcze i artystyczne artysty rzeźbiarza mgr W. A. Dzieło artysty W. A. p.n. "(...)" jest personifikacją idei walki z korupcją, nepotyzmem, poplecznictwem i niekompetencją urzędniczą. A więc jest to rzeźba, która przedstawia ideę. Nieprawdą jest, że pomnikiem może być jedynie postać historyczna, czy jakieś historyczne wydarzenie. Pomnikiem może być także idea.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta (...) wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowa skarga nie spełnia wymogów formalnych, określonych w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie zawiera określenia prawa lub interesu prawnego, którego postanowienia uchwały Nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) naruszają. Rada Miasta (...), podejmując uchwałę Nr (...) z (...) sierpnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...), nie naruszyła przepisów prawa, w tym również wskazywanych przez skarżącego. Rada Miasta (...) podtrzymała swoją ocenę, że przedmiot wniosku skarżącego tj. postument p.n. "(...)" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. nie jest pomnikiem, gdyż nie jest dziełem rzeźbiarskim lub architektoniczno-rzeźbiarskim, które ma być wzniesione ku czci jakiejś osoby, dla upamiętnienia jakiegoś wydarzenia, musiało to skutkować uznaniem przez Radę Miasta (...), że Rada Miasta (...) nie jest uprawniona do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę bądź nie wyrażającej zgody na wzniesienie "inicjatywy w formie postumentu p.n. "(...)" autorstwa artysty rzeźbiarza W. A. wystawionego w heppeningu w dniu 25 czerwca 2015 r." ponieważ ww. przedmiot wniosku Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...) w (...) z 15 marca 2016 r. nie jest pomnikiem.

Za oddaleniem skargi przemawia - w ocenie Rady Miasta (...) - nie wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone postanowieniami Uchwały. Z treści art. 101 ust. 1 usg wynika, że jednym z podstawowych warunków umożliwiających wniesienie skargi jest, obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego sytuacją prawną, oraz że takie naruszenie prawa lub interesu prawnego nastąpiło w wyniku działania lub zaniechania organu. Musi on również udowodnić, że naruszenie prawa przez radę gminy negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyroki NSA sygn. akt: II OSK 205/09; II OSK 1981/09). Nie jest wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że kwestionowana uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Uwzględniając powyższe wywody należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, by kwestionowany zapis uchwały naruszył jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg.

Powyższe stanowisko w zakresie dotyczącym rozumienia naruszenia interesu prawnego zostało potwierdzone w wyrokach NSA z: 14 lipca 2016 r. II OSK 2790/14; 29. 6.2011 r. II OSK 618/11; 23 listopada 2005 r. I OSK 715/05). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna - ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Stroną skarżącą przedmiotową Uchwałę nie mógł być nieposiadający w niniejszej sprawie żadnej podstawy prawnej Społeczny Komitet Budowy Pomnika (...), lecz członkowie tego komitetu - jako grupa mieszkańców. W związku z powyższym Sąd - za zgodą wnoszących skargę - odpowiednio zmodyfikował określenie podmiotu skarżącego. Wnoszący skargę członkowie Społecznego Komitetu (...) wyznaczyli Z. K. do reprezentowania ich w postępowaniu sądowym.

Spełniona została przesłanka formalna złożenia niniejszej skargi, związana z wymogiem wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jak również co do terminu jej wniesienia - w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle treści art. 101 ust. 1 usg i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w tym zakresie, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. By Sąd mógł uwzględnić wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 usg skargę, wnoszący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną przepisami prawa sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z: 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, Lex 171196; 22 lutego 2006 r. II OSK 1127/05, Lex 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 usg przesądza zatem wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Jak trafnie wskazał pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, interes ten powinien być bezpośredni i realny (m.in. wyrok NSA z: 23.11. 2005 r. OSK 715/05, Lex 192482; 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Lex 53376; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 maja 2006 r. sygn. akt: II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).

Badając taką skargę sąd administracyjny winien ustalić, czy wskazana przez skarżących argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, a więc ustalić, czy przez uchwalenie tejże uchwały interes prawny lub uprawnienie skarżących zostało naruszone lub w inny sposób ograniczone.

Skarga oparta o art. 101 ust. 1 usg nie jest skargą powszechną (actio popularis), którą każdy może skutecznie wnieść powołując się na interes społeczny lub interes ogólny wynikający z reprezentowania określonej idei. Jest to skarga, która przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego własny interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Kwestia naruszenia interesu prawnego musi wnikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 usg musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi przy tym być to interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa, a więc normy prawnej o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.

Środek prawny określony w art. 101 usg służy do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi bezprawną ingerencję w sferę praw i wolności określonej społeczności lokalnej. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 usg jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r. II OSK 1033/07, Lex 384677). Środek ten wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W świetle powyższych rozważań, opartych na wypracowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriach oceny zasadności skarg wnoszonych na podstawie art. 101 usg uznać należy, że skarżona Uchwała nie wkracza w sferę interesu prawnego skarżących, opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Skarżący takiej normy zresztą nie wskazują.

Inicjatywa budowy pomnika ma charakter obywatelski a zatem może być wspierana tylko metodami i środkami właściwymi dla tego typu działalności (politycznej, społecznej). Skarżącym nie przysługuje prawo podmiotowe do żądania wskazania przez organ stanowiący gminy lokalizacji pomnika. Uznać zatem należało, że nie posiadają oni interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (a zatem m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie zostały naruszone.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd I instancji zwrócił skarżącemu Z. K. uiszczony przez niego wpis od skargi; mając na uwadze prawne uwarunkowania wynikające z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. WSA nie wzywał do uiszczenia wpisu pozostałych skarżących (k. 73, 75-83 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli D. M., P. P., M. D., P.P., G. K. oraz Z. K., reprezentowani przez adw. W. K., zarzucili postanowieniu z 12 kwietnia 2017 r. naruszenie:

1. art. 1 pusa przez jego niewłaściwe zastosowanie i niedopełnienie obowiązku obiektywnej kontroli działalności organu administracji samorządowej Rady Miasta (...) (woj. (...)) pod względem zgodności z prawem oraz dowolne uznanie, że:

a) skarżący w skardze w dacie jej wnoszenia nie wskazali zgodnie z art. 101 "pkt" (winno być "ust.") 1 usg swego interesu prawnego lub uprawnienia i wbrew obowiązkowi nie wykazali związku, że zaskarżona Uchwała narusza ich interes prawny oraz w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu podczas gdy powołany przez Sąd przepis prawa art. 101 "ust." 1 przeczy temu twierdzeniu i to nie zindywidualizowana ocena Sądu (wybranego dla danego rozstrzygnięcia orzecznictwa sądów administracyjnych) czy organu administracji samorządowej lecz decyduje o tym norma prawna wynikająca z art. 101 "ust." 1, z której wynika wprost "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" co skarżący we wniosku do organu i w skardze podnieśli,

b) budowa pomnika ma charakter obywatelski, a zatem może być wspierana tylko metodami i środkami właściwymi dla tego typu działalności (politycznej, społecznej) - skarżącym nie przysługuje prawo podmiotowe do żądania wskazania przez organ stanowiący gminy lokalizacji pomnika - uznać zatem należy, że nie posiadają oni interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi podczas gdy posiadają interes prawny by ubiegać się o wskazanie lokalizacji pomnika jako grupa mieszkańców - społeczności lokalnej (...) oraz do wniesienia skargi na podstawie art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej przez Radę Europy w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) i art. 101 "ust." usg;

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 "ust." 1 usg przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie posiadają prawa podmiotowego oraz interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy uprawnienie to im przysługuje na mocy art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej przez Radę Europy w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) i art. 101 "ust." 1 usg i art. 16 Konstytucji RP;

3. art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem ww. Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego w sposób nierówny traktuje strony postępowania a rażące błędy organu uznaje za nie istotne, nadto sam je powiela;

4. art. 45 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, podczas gdy w ocenie skarżącego z uwagi na powyższe zarzuty wyrok jest niesprawiedliwy i niesłuszny;

5. art. 184 Konstytucji RP stanowiącego, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonał rzetelnej i obiektywnej kontroli organu prowadzącego niniejszą sprawę.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych na rzecz skarżących Społecznego Komitetu Budowy Pomnika "(...)" w (...); rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 92-97 akt sądowych).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest kontrola postanowienia Sądu I instancji, który uznał, że skarżący kasacyjnie nie spełnili ustawowych wymogów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie ich skargi. Zdaniem WSA zaskarżona Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, co musiało skutkować jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 usg).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że jej autorka nie dokonała podziału zarzutów stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - pkt 2). Zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej nadawały się jednak do rozpoznania (I OPS 10/09).

Nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Do naruszenia art. 1 pusa, który jest przepisem ustrojowym, może dojść wtedy, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy prawo materialne czy procesowe to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 pusa zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Żadna z tych sytuacji nie zaszła w rozpoznawanej sprawie.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. Nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r. Nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP).

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, a z wyraźnej woli ustrojodawcy zakres kontroli działalności administracji publicznej określa ustawa. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że w sprawie orzekał niewłaściwy Sąd. Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 1 (§ 1 i 2) pusa został już uznany jako zarzut nieuzasadniony; Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 1 pusa już z tej przyczyny, że przepis ten nie istnieje, zaś art. 3 § 2 pusa odnosi się tylko do NSA. Sąd I instancji nie jest związany art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie niepełnie określili zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP nie konkretyzując, jaki ustęp czynią podstawą zaskarżenia. Wady tej nie usuięto również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie odnosząc się w ogóle do wspomnianego przepisu. Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut (ujęty w pkt 4 i częściowo w pkt 5 zarzutów kasacyjnych) przyjmując, że właściwym wzorcem kontroli jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP był nieusprawiedliwiony.

Konstytucyjność art. 101 ust. 1 usg była kontrolowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, dalej wyrok SK 76/06). Trybunał stwierdził w sentencji tegoż wyroku, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku SK 76/06 Trybunał podniósł, że legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy - stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która jak wspomniano wcześniej, przytaczając wyrok Trybunału z 4 listopada 2003 r. - byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 usg (oraz w całym art. 101 usg).

Tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie "sprawy", co Trybunał wielokrotnie podkreślał, wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy.

(...) W rozpatrywanej przez Trybunał sprawie to właśnie przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem ściśle z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sposób sprawiedliwy i jawny, bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Przyjęcie postulowanej przez skarżących interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Domagając się prawa do inicjowania, przez każdego członka społeczności samorządowej, kontroli legalności uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy, skarżący proponują w gruncie rzeczy zmiany w konstytucyjnym modelu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności; nie odróżniając kontroli sprawowanej w trybie nadzoru legalnego od kontroli sądowoadministracyjnej aktów samorządowych sprawowanej w celu ochrony praw jednostki.

(...) Warto przytoczyć w tym miejscu stanowisko, które Trybunał Konstytucyjny zajął już w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK z 1994 r., cz. II, s. 161-175) w sprawie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, z późn. zm.). Mimo że uchwała ta została podjęta jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., to jednak zawarte w niej tezy, odnoszące się do modelu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy i jej istoty, pozostają nadal aktualne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga z art. 101 ust. 1 usg nie stanowi środka nadzoru, lecz jedynie jego uzupełnienie. "Odnosi się do stosunkowo niewielkiej grupy uchwał organów gminy podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej mających charakter indywidualno-konkretny, a mianowicie tylko do takich uchwał, które nie są decyzjami administracyjnymi oraz takich, których nie można poddać kontroli sądu administracyjnego lub powszechnego, wykorzystując inną podstawę prawną" (uchwała TK z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94).

(...) Trybunał, w związku z rozpatrywaną sprawą, podtrzymuje swą dotychczasową linię orzeczniczą, w świetle której "z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej. Nie znaczy to jednak, że niedopuszczalne są jakiekolwiek ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki (powoływany wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99)" (wyrok z 27 maja 2008 r. SK 57/06). Trybunał pragnie jednak zauważyć, że (jak wspomniano) art. 101 ust. 1 usg, stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób. Zaskarżony przepis ustawy nie ogranicza więc prawa do sądu, lecz je kreuje. Zakres tej ochrony praw różnych podmiotów wynika z regulacji prawnych prawa materialnego, do których art. 101 ust. 1 usg odsyła i które w żadnym zakresie nie zostały zaskarżone. Trybunał pragnie nadmienić, że regulacja materialnoprawna, określająca konkretny interes prawny, jest rezultatem działań ustawodawcy, któremu przysługuje swoboda określania celów i zakresu regulacji prawnej, ale swoboda ta nie jest nieograniczona i podlega również kontroli konstytucyjnej.

(...) Z powyższych wywodów wynika, że art. 101 ust. 1 ustawy, ściśle związany z przyjętą powszechnie przez sądy wykładnią, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego - jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Biorąc pod uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i wobec aktualności rozważań trybunalskich w świetle art. 101 ust. 1 usg obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP).

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP był oczywiście bezzasadny.

Skarżący kasacyjnie nie wykazali, w jaki sposób Sąd I instancji miał nierówno traktować strony postępowania, rażące błędy organu uznać za nieistotne i w dodatku je powielić. Twierdzenia te są gołosłowne i nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec obowiązywania bardziej szczegółowych norm prawnych w tym zakresie (np. 32 ust. 1 Konstytucji RP), uciekanie się do art. 2 Konstytucji RP jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. I OSK 2497/18, cbosa).

Niesłuszny był zarzut naruszenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.).

Stosowanie do tegoż przepisu samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców (ust. 1); Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie (ust. 2).

Art. 3 Karty dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego i wprowadza konstytutywne dla tej instytucji cechy. Przepis ten określa czym jest i jak działać powinien samorząd lokalny, rozumiany przede wszystkim jako instytucja publiczna. Nie sposób wyprowadzić z niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie (wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. II OSK 1015/14, Lex 2000000).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg.

Art. 101 ust. 1 usg stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kwestią sporną jest, czy interes prawny skarżących kasacyjnie został w niniejszej sprawie naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy Sądu I instancji odnośnie do rozumienia interesu prawnego (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Interes prawny musi był realny i konkretny oraz ma przysługiwać zindywidualizowanemu podmiotowi. Jego podstawą mają być przepisy prawa, przez co znajduje on oparcie przede wszystkim w prawie materialnym. Instytucja z art. 101 ust. 1 usg ma służyć ochronie praw i wolności zainteresowanych podmiotów, jeśli będą one zagrożone przez uchwałę (zarządzenie) organu gminy. O ochronę tę mogą zabiegać jedynie te podmioty, które bezpośrednio narażone są na uszczerbek w zakresie ich chronionego prawem interesu (wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, Lex 84408)

Niewątpliwie żaden przepis nie przyznaje skarżącym kasacyjnie prawa do postawienia pomnika. Kwestia ta została wyłączona z gestii społeczności lokalnej (rozumianej jako wspólnoty mieszkańców) na rzecz wyłącznej właściwości rady gminy (rozumianej jako organ samorządu terytorialnego; art. 18 ust. 2 pkt 13 usg). Rola rady gminy nie sprowadza się do formalnej akceptacji każdego wniosku, co zdają się sugerować skarżący (s. 6 skargi kasacyjnej). Finalna decyzja wyrażona w uchwale wcale nie musi czynić zadość - skądinąd nawet słusznym - postulatom. Rada gminy jest związana prawem i pod tym względzie jej działalność może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, a nie celowości. Społeczności lokalne mogą wywierać w granicach prawa presję na organy samorządowe, przez co z resztą dają wyraz społeczeństwu obywatelskiemu. Tym niemniej samorząd terytorialny ma również kompetencje własne, za realizację których odpowiada jedynie w wyborach.

Wznoszenie pomników, a także wszelkie poprzedzające je procedury, jak wskazanie odpowiedniej lokalizacji, jest zarezerwowane dla rady gminy. Osoby zainteresowane mogą zgłaszać swoje pomysły w tej materii, lecz nie mają instrumentów prawnych do ich urzeczywistnienia bez woli właściwej rady.

Bez znaczenia pozostaje, jaka idea kryje się za wzniesieniem konkretnego pomnika. W niniejszej sprawie nie ma bowiem potrzeby zdefiniowania tego terminu. Skarżący kasacyjnie domagając się wskazania lokalizacji dla postumentu "(...)" konsekwentnie twierdzą, że postument ten ma być pomnikiem (świadczy o tym choćby nazwa Społecznego Komitetu Budowy Pomnika (...)). Skoro zaś wnoszą o podjęcie działania należącego do wyłącznej właściwości rady gminy, to rolą rady jest tylko ustosunkowanie się do złożonej propozycji. Odpowiedź rady gminy nie rzutuje na jakikolwiek interes prawny wnioskujących. Żaden z ich chronionych prawie interesów nie jest naruszony, co wyłącza możliwość zaskarżenia uchwały.

Niesłuszny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił cały materiał dowodowy, a postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.