Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979024

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 kwietnia 2020 r.
I OSK 1718/19
Wymogi dotyczące treści uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Maciej Busz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 731/18 w sprawie ze skargi R.Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie wniosku z dnia 16 marca 2017 r.

1. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz R.Ś. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 731/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie wniosku z dnia 16 marca 2017 r., w punkcie pierwszym stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R.Ś. pismem z dnia 16 marca 2017 r. zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o wszczęcie postępowania w sprawie przeciwko (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W. w związku z uniemożliwieniem uzyskania informacji o treści nagrania sprzedażowej rozmowy telefonicznej, w trakcie której doszło do ustalenia danych osobowych oraz warunków umowy.

Organ, pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r., wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty skarbowej. R.Ś. w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. wniósł o jak najszybsze zabezpieczenie nagrania rozmowy z dnia 12 lipca 2016 r. oraz przedstawił dowód wniesienia opłaty.

Pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił się do Prezesa Zarządu (...) Sp. z o.o. o ustosunkowanie się na piśmie do złożonej skargi. Także w dniu 30 stycznia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zwrócił się do podmiotu o udzielenie szczegółowych wyjaśnień i pouczył o treści art. 41 k.p.a.

W dniu 7 lutego 2018 r. Spółka (...) wskazała, że dane osobowe skarżącego zostały pozyskane w związku z realizacją umowy o świadczenie usług turystycznych na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych i obecnie przetwarzane są w celach marketingowych, na podstawie zgody udzielonej przez skarżącego, a ponadto w związku z koniecznością rozpatrywania reklamacji klientów oraz w związku z wymogami ustawy o rachunkowości. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, Spółka (...) wyjaśniła, że wniosek nie dotyczył udzielenia informacji w trybie art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych, a jedynie przesłania pocztą elektroniczną nagrania przeprowadzonej rozmowy. Nagrania tego rodzaju nie są udostępniane w taki sposób, jednak istnieje możliwość zapoznania się z nagraniem w siedzibie Spółki.

W dniu 28 marca 2018 r. organ poinformował skarżącego oraz (...) Poland Sp. z o.o. z siedzibą w W., że zebrany materiał jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej oraz m.in. pouczył o treści art. 10 § 1 oraz 73 § 1 i § 1a k.p.a.

W dniu 14 maja 2018 r. R.Ś. zwrócił się w oparciu o art. 73 k.p.a. o doręczenie fotokopii wszystkich dokumentów lub nagrań, które zostały nadesłane przez (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W dniu 5 lipca 2018 r. R.Ś. zażądał od organu odpowiedzi na wniosek z dnia 14 maja 2018 r., na który jeszcze nie dostał odpowiedzi. Następnie w dniu 8 sierpnia 2018 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, tj. bezczynności w sprawie skargi dotyczącej nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku o przesłanie kopii akt sprawy.

Pismem z dnia 29 października 2018 r. R.Ś. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie jego wniosku z dnia 16 marca 2017 r., podnosząc, że organ wezwał go do uiszczenia opłaty skarbowej dopiero po upływie 4 miesięcy i 27 dni od daty wpływu wniosku, przystąpił do czynności wyjaśniających po upływie 5 miesięcy i 5 dni od pobrania opłaty skarbowej, rozpoznał wniosek o dostęp do akt sprawy w terminie 2 miesięcy i 23 dni od złożenia tego wniosku oraz w dalszym ciągu nie wydał aktu kończącego postępowanie - pomimo upływu 7 miesięcy i 1 dnia od zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej i nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a decyzją z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szeroko wyjaśniając podstawy do rozpoznania sprawy oraz pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania uznał, że wniesiona do sądu skarga dotyczyła przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych i była zasadna. Jak zauważył Sąd I instancji, od wniesienia skargi do dnia wydania decyzji upłynęło ponad półtora roku, co oznacza, że termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie było prowadzone przewlekłe, jednak przewlekłość nie miała charakteru rażącego, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.Ś. zaskarżając ten wyrok w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie, wnosząc o zmianę wyroku w jego punkcie 2 i 3, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miało postaci rażącego naruszenia prawa oraz zaniechanie orzekania w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, to jest podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 oraz pkt 3 wyroku, to jest stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenia skargi w zakresie przyznania od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwą wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na stwierdzeniu, iż ponad półtoraroczne, niczym nieusprawiedliwione rozstrzyganie sprawy przez organ nie uzasadnia uznania przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwą wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na uznaniu, iż przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania, uzależnione jest od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało brakiem zasądzenia od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego przyznania sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro Sąd uznał, że przerwy w czynnościach podejmowanych przez organ nie miały jakiegokolwiek uzasadnienia, to nie dawało to podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie wobec prowadzenia postępowania przez rok i 8 miesięcy. W skardze kasacyjnej wytknięto także brak rozważań Sądu w odniesieniu do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej oraz zauważono, że Sąd nie wyjaśnił w żaden sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślono, że w uzasadnieniu wyroku nie wskazano na jakiej podstawie Sąd orzekł w przedmiocie sumy pieniężnej, a więc także nie podano wyjaśnienia takiej podstawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. Wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 i punkcie 3 wyroku, tj. niewyjaśnieniu dlaczego przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz z jakich powodów brak było podstaw do przyznania od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. Wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W orzecznictwie konsekwentnie sygnalizuje się również, że nie jest możliwa kontrola nie tylko orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, np. przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia, którego uzasadnienie wprawdzie zawiera te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie o określonej treści (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz (przykładowo) wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10)

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji od ogólnych rozważań dotyczących podstaw przyjęcia skargi do rozpoznania oraz podstaw uznania, że skarga dotyczyła przewlekłości postępowania przeszedł bezpośrednio do wniosku o zasadności skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych a także do wniosku zarówno o braku podstaw do zakwalifikowana stwierdzonej przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i o braku podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W istocie uzasadnienie merytoryczne wyroku sprowadza się do przytoczenia treści przepisów prawa oraz powtórzenia wcześniej opisanego stanu faktycznego sprawy zakończonego trzyzdaniowym stwierdzeniem, że "Z opisanych czynności wynika, że występowały między nimi kilkumiesięczne przerwy, których na podstawie akt sprawy nie sposób usprawiedliwić. Jest więc bezsporne, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ale to przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ zdaniem Sądu przewlekłość nie miała rażącego charakteru, w pozostałym zakresie (tj. w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej) skargę oddalono". Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku nie pozwala stwierdzić, z jakich powodów Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do zakwalifikowana stwierdzonej przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji z jakich powodów nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej, skoro kwestię przyznania takiej sumy powiązał z brakiem zakwalifikowana stwierdzonej przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powyżej wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., co sprawia, że w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wystarczające jest poprzestanie na stwierdzeniu, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych tymi zarzutami nie jest istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy na obecnym etapie jej rozpoznawania, a w związku z charakterem uchybienia Sądu I instancji byłoby przedwczesne i pozostawało w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 615/15) i podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesna ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie raz jeszcze przeanalizuje zarówno kwestię kwalifikacji stwierdzonej przewlekłości jako mającej lub niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak i kwestię przyznania lub nieprzyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz szczegółowo przedstawi motywy swoich rozstrzygnięć w tym zakresie w sposób poddający się ewentualnej przyszłej kontroli instancyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.