Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1926061

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 września 2015 r.
I OSK 1681/14
Zewnętrzne opinie i ekspertyzy jako informacja publiczna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.).

Sędziowie: NSA Irena Kamińska, del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 9/14 w sprawie ze skargi W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B" na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej

1)

uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2)

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. B. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B." z dnia 3 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie natomiast w punkcie czwartym zasądził od Prezydenta W. na rzecz W. B.- prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B." kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 3 października 2013 r. W. B.- prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "B.", zwrócił się do Prezydenta W. o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, szacunkowych ekspertyz, które w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "odbiór i zagospodarowanie odpadów", stanowiły podstawę do ustalenia wartości wskazanego zamówienia.

W odpowiedzi na wniosek organ, w piśmie z (...) października 2013 r., wskazał, że żądane analizy nie stanowią informacji publicznej, gdyż prezentują jedynie poglądy i wnioski ich twórców.

W. B.- prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "B." złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, iż zakres przedmiotowy żądania obejmuje materię rozumianą jako informacja publiczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując własne twierdzenie zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek.

W motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania.

Wskazał, że badając kwestię ewentualnego posiadania przez ekspertyzę charakteru informacji publicznej, należy odnosić się do sfery faktów. Materia faktów jest bowiem cechą charakterystyczną informacji publicznej. A contrario, wszelkie ekspertyzy czy opinie, odnoszące się do bliżej niesprecyzowanych zamierzeń, nie będą posiadały waloru informacji publicznej, gdyż nie jest wiadomym, czy zostaną wykorzystane przez organ. Dla omawianej problematyki, kwestią kluczową będzie więc ustalenie tego, czy sporna ekspertyza została wykorzystana przez organ w jego działaniach dotyczących wykonywania zadań publicznych.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że przedmiotowa ekspertyza była informacją odnoszącą się do władz publicznych. Jak bowiem przyznał organ w odpowiedzi na wniosek, została ona sporządzona na potrzeby konkretnego postępowania, dotyczącego wdrożenia nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Dotyczyła więc generalnie, szeroko rozumianej materii wydatkowania środków publicznych. Nadto została wytworzona w odniesieniu do konkretnej procedury wyboru nowego systemu gospodarowania odpadami. Dotyczyła więc sfery faktów, a nie bliżej niedookreślonych zamierzeń na przyszłość. Powyższe przemawia więc za przyjęciem, iż przedmiotowa ekspertyza dotyczyła sfery faktów, tj. działań podjętych już przez organ (wszczęcie postępowania w sprawie wyboru nowego systemu gospodarowania odpadami), a nie stanów przyszłych. Istnienie faktów należy bowiem badać na datę udzielania odpowiedzi przez podmiot zobowiązany.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, przedmiotowa ekspertyza posiada status informacji publicznej.

Sąd wskazał, że powyższe nie przesądza, czy sporne materiały mają zostać udostępnione. Organ ma bowiem możliwość ich oceny przez pryzmat przepisów dotyczących wyłączeń w udostępnianiu informacji publicznej. Jeśliby jednak organ dopatrzył się takich wyłączeń, to rezultat takiej oceny winien zostać wyartykułowany w treści decyzji wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. Stąd więc, na obecnym etapie postępowania zachowanie organu przy rozpoznawaniu wniosku W. B. w powyższym zakresie, należy uznać za noszące znamiona bezczynności.

Ponadto podkreślił, że sporna ekspertyza została sporządzona na potrzeby postępowania dotyczącego zamówienia publicznego. Zgodnie zaś z tezą zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11: "jawność umów w sprawach zamówień publicznych, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłącza możliwość odmowy ich udostępniania z powołaniem na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych". Skoro więc umowy zawarte w trybie zamówień publicznych są jawne, to charakter informacji publicznej będzie też przysługiwał ekspertyzom, które zostały sporządzone na potrzeby konkretnego postępowania dotyczącego zamówień publicznych. Ekspertyzy te nie dotyczą bowiem bliżej niesprecyzowanych zamierzeń organu, ale precyzyjnie oznaczonych działań, zawierających się w problematyce zadań publicznych.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu, rażącego naruszenia prawa. W opinii Sądu bezczynność ta wynikała bowiem jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść wszelkich dokumentów sporządzanych na zlecenie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i wykorzystywanych przez ten organ przy wykonywaniu zadań publicznych podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, a tym samym uznanie, że wnioskowane przez W. B. szacunkowe ekspertyzy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji przyjęcie, że nie udostępniając wnioskowanych dokumentów organ pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisami treść dokumentu podlega udostępnieniu jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych, natomiast wnioskowane ekspertyzy nie stanowią dokumentu urzędowego, a przez to nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnianiu w trybie przepisów u.d.i.p., a tym samym brak było podstawy do uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Wskazując na powyższe Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1,2 oraz 4 i oddalenie skargi w tym zakresie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B., podzielając argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, iż szacunkowe ekspertyzy stanowiące podstawę do ustalenia wartości zamówienia publicznego pod nazwą "odbiór i zagospodarowanie odpadów" stanowią informację publiczną i w konsekwencji przyjęcie, że nie udostępniając ww. dokumentów Prezydent W. pozostawał w bezczynności.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230).

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądana przez W. B. dokumentacja nie stanowi informacji publicznej.

W niniejszej sprawie W. B. zwrócił się o udostępnienie szacunkowych zewnętrznych ekspertyz które niewątpliwie służyły realizacji celu publicznego. Jednakże mając na uwadze, że powyższe ekspertyzy składają się z takich informacji jak np. prognozy dla systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, oceny braków i potrzeb w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi w kontekście prognoz, analizy korzyści i ryzyk wariantów organizowania przetargów, analizy cen usług i kosztów funkcjonowania systemu, to uznać należy, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p i należą wyłącznie do kategorii dokumentów "wewnętrznych". Powyższe dokumenty stanowiły bowiem tylko podstawę do ustalenia wartości zamówienia publicznego "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu W." i nie były wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcie przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane ekspertyzy nie są wyrazem stanowiska organu a tym samym są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności.

Mając zatem na uwadze, że żądane przez W. B. dokumenty mają wyłącznie charakter dokumentów wewnętrznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie ich nieuudostępnienia. W związku z powyższym zasadnym jest uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.