Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2151643

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 stycznia 2015 r.
I OSK 1678/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka.

Sędziowie NSA: Joanna Runge-Lissowska, del. Zygmunt Zgierski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1341/13 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C.

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz Wojewody (...) kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) 2013 r. Wojewoda (...), na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g., stwierdził nieważność:

1)

zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr (...) z dnia (...) 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Z.,

2)

zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr (...) z dnia (...) 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora.

Organ nadzoru podał, że jako podstawę prawną zarządzenia nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy C. wskazał art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 u.s.g., art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej u.s.o., oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.), dalej rozporządzenie.

Natomiast jako podstawę prawną zarządzenia nr (...) organ gminy wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 4 i 13 u.s.o.

Wojewoda (...) stwierdził, że zarządzeniem nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy C. powołał komisję konkursową mającą wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z. Zgodnie z art. 36a u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1 zdanie pierwsze). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkolę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub w placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). Według art. 5c pkt 2 u.s.o. powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej oraz powołanie komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora należą do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Stosownie zaś do § 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej komisją, który kieruje jej pracami.

Zarządzeniem nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy w C. powołał siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z. oraz uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Zdaniem organu nadzoru, burmistrz, będąc przewodniczącym komisji konkursowej, ograniczył jej bezstronność. Ustawodawca określił w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. skład komisji konkursowej, w której mają brać udział przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu. Od członka komisji konkursowej jest bowiem wymagana bezstronność przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły.

W protokole z dnia 8 lutego 2013 r. z posiedzenia komisji konkursowej, powołanej zarządzeniem nr (...), komisja stwierdziła nierozstrzygnięcie konkursu.

W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy C. w dniu (...) 2013 r. wydał zarządzenie nr (...), którym, na podstawie art. 36a ust. 4 i 13 u.s.o., powierzył stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w Z. H. M. na okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Zdaniem organu nadzoru zarządzenie nr (...) zostało wydane na skutek działania komisji konkursowej, której skład (powołany zarządzeniem nr (...)) był niezgodny z prawem. Dwukrotne głosowanie nad zgłoszonymi do konkursu kandydaturami dało wynik remisowy, co oznacza, że głos przewodniczącego komisji miał znaczący wpływ na sposób rozstrzygnięcia konkursu. Stwierdzenie nieważności zarządzenia nr (...) spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności powiązanego z nim zarządzenia nr (...).

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta i Gminy C., zarzucając mu naruszenie:

1)

art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą powołanie Burmistrza Miasta i Gminy C. na członka i przewodniczącego komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z., stanowiło istotne naruszenie prawa,

2)

art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że kwestionowane zarządzenia są sprzeczne z prawem, podczas gdy nie naruszają prawa nawet w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 36a u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4). W ust. 6 określono natomiast, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzących szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej, rady rodziców i zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Stosownie zaś do § 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami.

W myśl § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1)

nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego,

2)

przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków,

3)

naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1,

4)

innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Sąd I instancji stwierdził, że z unormowań tych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organ prowadzący szkołę powołuje w skład komisji konkursowej "przedstawiciela organu", nie zaś osobę pełniącą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. stanowi ograniczenie dopuszczalności powoływania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji konkursowej. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. Trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy.

Organ nadzoru zasadnie stwierdził zatem, że Burmistrz Miasta i Gminy C., powołując siebie na przewodniczącego komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Z., uczestniczył w procedurze wyłonienia kandydata na to stanowisko, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd zgodził się także z organem nadzoru, że zarządzenie nr (...) w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zostało wydane na skutek nieprawidłowego działania komisji konkursowej, której skład nie był zgodny z art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r. skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta i Gminy C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1)

naruszenie prawa materialnego:

a)

art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., poprzez przyjęcie przez organ nadzoru błędnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą powołanie Burmistrza Miasta i Gminy C. na członka i przewodniczącego komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w Z., stanowiło istotne naruszenie prawa,

b)

art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. są sprzeczne z prawem, podczas gdy nie naruszają one prawa nawet w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy u.s.g.;

2)

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, 133 § 1 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną oraz orzekając na podstawie akt nie wyszedł poza ich granice, nie rozważył i nie dokonał wszechstronnej wykładni art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. i art. 91 ust. 4 u.s.g.; doprowadziło to do wadliwego przyjęcia, że zarządzenie burmistrza o powołaniu go na członka i przewodniczącego komisji konkursowej stanowiło istotne naruszenie prawa, bowiem miało wpływ na rozstrzygnięcie konkursu (konkurs nierozstrzygnięty) i w konsekwencji uznania zarządzania o powierzeniu stanowiska dyrektora w kontekście nierozstrzygnięcia konkursu za nieważne, zamiast uznania, że obecność burmistrza w składzie komisji konkursowej nie miała wpływu na wynik konkursu, a wobec jego nierozstrzygnięcia zasadnym było wydanie zarządzenia o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. Stosownie do jego treści w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Wykładnia tej normy prawnej wymaga uwzględnienia całej regulacji prawnej zawartej w art. 36a u.s.o., który normuje procedurę powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki przyznając kompetencję organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1). Z kolei art. 36a ust. 2 przyjmuje regułę ograniczającą kompetencję organu prowadzącego szkołę lub placówkę, stanowiąc, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i nie można takiemu kandydatowi odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Zgodnie z art. 5c pkt 2 u.s.o. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kompetentny do powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela pogląd zawarty w wyrokach NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13, z dnia 25 czerwca 2014 r., I OSK 828/14 oraz z dnia 12 sierpnia 2014 r., I OSK 1300/14. W orzeczeniach tych NSA przyjmował, że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest "przedstawicielem" tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., ponieważ jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza, będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 u.s.o. wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkół) samego siebie.

Występowanie przez burmistrza w roli przewodniczącego komisji konkursowej, który powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), a następnie działanie przez niego jako organ prowadzący szkołę i zatwierdzenie konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), może rodzić pytania o jego obiektywizm, ponieważ wtedy burmistrz występowałby w podwójnej roli w tej samej sprawie. Najpierw jako członek i do tego jeszcze przewodniczący organu kolegialnego, dokonującego wyboru dyrektora szkoły, a następnie jako organ dokonujący kontroli tego wyboru. Sytuacja taka jest niedopuszczalna również na gruncie reguł wykładni celowościowej. W wyroku z dnia 14 października 2008 r., SK 6/07, Trybunał Konstytucyjny zauważył m.in., że w procesie wykładni przepisów prawa należy unikać nadawania przepisom prawa takiego znaczenia, które mogłoby rodzić u uczestników postępowania uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu. Nie pozostaje to bez znaczenia również z punktu widzenia ustawodawcy, ponieważ skład komisji konkursowej został tak przez niego ukształtowany, aby podczas dokonywania wyboru dyrektora szkoły równoważyć z jednej strony udział przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a z drugiej udział przedstawicieli samej szkoły (rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych - por. art. 36a ust. 6 u.s.o.).

Reasumując - rozdzielenie kompetencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę od kompetencji komisji konkursowej wyłącza powołanie w skład komisji konkursowej organu prowadzącego szkołę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

Na marginesie tylko wskazać należy, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. wymierzony został nie przeciwko wyrokowi Sądu I instancji lecz wadliwie przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody (...).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g. Według art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W wyroku z dnia 25 listopada 2014 r., I OSK 2135/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja podstawy prawnej zastosowania sankcji nieważności w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. nie wprowadza przesłanki sankcji nieważności w zależności od skutków prawnych naruszenia prawa. Regulując podstawy zastosowania sankcji nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy, nie ograniczono w art. 91 ust. 1 u.s.g. jej zastosowania wyłącznie do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Sankcja ta obejmuje również naruszenie prawa niekwalifikowane, przez przyjęcie błędnej wykładni przepisu prawa. Niekwalifikowane naruszenie przepisów prawa nie dotyczy nieistotnego naruszenia przepisów prawa, a zatem takiego, które nie ma znaczenia prawnego dla prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Do przepisów prawa przesądzających o prawidłowości zastosowania zalicza się przepisy o właściwości organu, treści działania, procedury działania. Przepisy regulujące kreowanie składu osobowego organu mają charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie ma podstaw do kwalifikacji naruszenia w tym zakresie regulacji do nieistotnego naruszenia. Naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa regulującego skład komisji konkursowej, przez powołanie w skład osób, których udział nie jest dopuszczalny, nie stanowi nieistotnego naruszenia prawa. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał kwalifikacji naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. do nieistotnego naruszenia prawa.

W tym kontekście nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Zostały one bowiem uzasadnione w ten oto sposób, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., a nawet jeśli udział Burmistrza w komisji konkursowej był naruszeniem wskazanego przepisu, to nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Tymczasem wyżej zamieszczone rozważania wykazały, że takie stanowisko autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, a zatem i wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.