Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1149202

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 22 września 2011 r.
I OSK 1593/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.).

Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, del. Leszek Kiermaszek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1984/09 w sprawie ze skargi M.M-P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutów oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1984/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M-P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutów.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1350/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia (...) marca 2008 r., którą uchylono decyzję Starosty Mińskiego z dnia (...) stycznia 2008 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Uchyloną decyzją organ I Instancji odrzucił zarzut M.M-P., właścicielki działki nr ew. 267/2 i 267/7 we wsi Ruda, gmina Dębe Wielkie, dotyczący danych ewidencyjnych określających przebieg granicy tychże działek z działką nr ew. 267/3 i 267/6.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd sformułował następujące tezy:

- zasadnie sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, bowiem sprawa nie została właściwie wyjaśniona,

- nie wyjaśniono, dlaczego rozbieżnie ustalono przebieg granicy między działkami nr ew. 267/2 i 267/3 w dniach 13 sierpnia 2005 r. i 12 czerwca 2006 r.,

- sam fakt nie złożenia oświadczeń, co do przebiegu granicy do protokołu granicznego, o którym mowa w art. 38 § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem o ewidencji nie powoduje ich nieważności,

- nie wyjaśniono, dlaczego operat nr 152/8/73/65 nie spełnia wymagań technicznych a jednocześnie na jego podstawie w dniu 12 czerwca 2006 r. ustalono przebieg granicy.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., decyzję Starosty Mińskiego z dnia (...) maja 2009 r., którą ponownie odrzucono zarzuty p. M.M-P., dotyczące granic działek nr ew. 267/2 i 267/7 z działkami nr ew. 267/3 i 267/6.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w latach 2005-2006 przeprowadzana była przez firmę (...) sp. z o.o. modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu Ruda, gmina Dębe Wielkie. W toku prac, ich wykonawca nie uwzględnił archiwalnych operatów technicznych nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65, lecz granice miedzy działkami nr ew. 267/2 i 267/3 wyznaczył na podstawie zgodnego oświadczenia stron złożonego do protokołu w dniu 13 sierpnia 2005 r.; w protokole wskazano, iż granice działek wznowiono na podstawie ewidencji gruntów, jednak w sprawozdaniu technicznym z dnia 22 listopada 2005 r. wykonawca opisał przebieg granic między działkami i wskazał, iż granice działek nr ew. 267/2, 267/3, 267/6 i 267/7 nie są zgodne z operatem nr 152/8/73/65, dlatego przyjęto granice ostatniego spokojnego stanu władania (ogrodzenie), wskazano, iż operaty nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65 nie spełniają obowiązujących standardów technicznych, zgodne oświadczenie, co do przebiegu granicy złożyli właściciele działek nr ew. 267/3 oraz 267/2 i 267/7. Operat był wyłożony do wglądu w dniach 23 stycznia - 10 luty 2006 r. w tym okresie uwagi i zastrzegania wnieśli p. S.M. (co do powierzchni działek nr ew. 267/2 i 267/7 - będąc ojcem właścicielki) oraz p. T.S. (współwłaściciel działki nr ew. 267/6). W związku z kontynuacja prac modernizacyjnych w dniu 12 czerwca 2006 r. wykonawca powtórzył czynności ustalania granic z uwzględnieniem wskazanych operatów - granice działek nr ew. 267/2 i 267/3 przyjęto według dokumentacji podziałowej nr 152/8/73/65, gdy chodzi o przebieg granic pomiędzy działkami nr ew. 267/6 i 267/7, wobec braku dokumentacji, przyjęto zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie oraz zgodnego oświadczenia stron.

Organ uznał, że przyjęcie przebiegu granic według operatu geodezyjnego nr 152/8/73/65 było zasadne.

Wyjaśnił, iż operaty nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65 nie zawierały wprawdzie danych określających położenie punktów granicznych w państwowym układzie współrzędnych, ale pozwalają na ustalenie przebiegu granic według innych danych zawartych w szkicach do wyniesienia projektu podziału, w protokołach granicznych.; mianowicie jedną z granic (obecnie między działkami nr ew. 267/10 i 267/12 a 272 stanowiło ogrodzenie trwale istniejące do obecnej chwili; w oparciu o tą granice można ustalić aktualnie przebieg granic działek nr ew. 267/2 i 267/3. Operaty nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65 stanowiły podstawę dla późniejszych opracowań (operat dotyczący podziału działek nr ew. 267/4 i 267/5 z 1983 r. oraz dotyczący podziału działki nr ew. 267/9 z 1999 r.). Organ podkreślił również, że w oparciu o dokumentację nr 152/8/73/65 dla działki nr ew. 267/3 (wcześniej nr ew. 11/6) została założona księga wieczysta (KW 4954), a odrzucenia operatów nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65 i przyjęcie granicy zgodnej ze stanem użytkowania, prowadziłoby do przesunięcia granic pomiędzy działkami nr ew. 267/2 i 267/3 o ok. 3 m. a przedmiotem modernizacji ewidencji nie mogą być zmiany stanu prawnego. Faktycznie stan użytkowania nie musi być zgodny ze stanem prawnym, ogrodzenia nie muszą stanowić granic działek, rejestr nie kształtuje nowego stanu prawnego, lecz rejestruje stan zastany, potwierdzony dokumentami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania M.M-P., gdzie podniesiono, iż wobec nie kwestionowania granic działek nr ew. 267/2 i 267/3 organ nie był uprawniony do dokonywania zmian w stosunku do stanu wykazanego w trakcie wyłożenia w lutym 2006 r., wskazano, iż wobec zgłoszenia uwag w toku postępowania, dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.

Na tę decyzję M.M-P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez pominięcie granic między działkami nr ew. 267/2 i 267/3 ustalonych w dniu 15 sierpnia 2005 r. i które nie były zaskarżone,

- § . 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji, przez dokonanie rozgraniczenia ww działek, co nie było przedmiotem postępowania,

- § . 45 pkt 1 i 2 w zw. z § 35 pkt 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji przez zanegowanie możliwości ustalenia granicy na podstawie oświadczeń stron, gdy brak podstaw do innego ustalenia granicy,

- § 36 rozporządzenia przez przyjęcie, że granica może być wytyczona na podstawie istniejącego płotu, gdy płot ten nie znajdował się w granicach żadnej z przedmiotowych działek,

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy i brak właściwego uzasadnienia decyzji, w tym nie odniesienie się do wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1350/08 oraz wcześniejszych orzeczeń zapadłych w sprawie; decyzja jest nielogiczna, niejasna i niekonsekwentna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że zasady modernizacji ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i stosowne reguły określone w rozporządzeniu w sprawie ewidencji.

W świetle 24a ust. ustawy projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego przez wykonawcę prac modernizacyjnych podlega wyłożeniu. W okresie wyłożenia, mogą być zgłaszane do niego uwagi (ust. 6) i są one rozpatrywane (ust. 7). Jednocześnie, w świetle ust. 8, po upływie terminu (wyłożenia i zgłaszania uwag) projekt operatu staje się właściwym operatem, o czym informacje zamieszcza się w dzienniku urzędowym. Wówczas możliwość kwestionowania jego treści została uregulowana poprzez instytucję wniesienia zarzutów albo wniosków o zmianę ewidencji (ust. 9 i 12).

Regulując stosunkowo formalistycznie procedurę kwestionowania przyjętego operatu ewidencji gruntów (rozpatrywanie zarzutów w formie wydania decyzji administracyjnej lub, zastosowanie zmian w ewidencji) prawodawca kwestie wnoszenia uwag do projektu potraktował bardziej elastycznie, uregulowania w tym zakresie są stosunkowo zdawkowe.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, prosta językowo-logiczna wykładnia tych regulacji (jakiej dokonała Skarżąca) prowadzić by mogła do absurdalnych wniosków, iż projekt operatu, wyłożony w myśl ust. 4, staje się operatem w rozumieniu ust. 8 niejako niezależnie od wskazanej ustawowo możliwości wnoszenia uwagi i wskazanej zasady ich rozpoznawania (ust. 6 i 7). Tego rodzaju rozwiązanie trudno przypisać racjonalnemu prawodawcy. Nie sposób z kolei uznać, iż wobec nie uregulowana tej kwestii, należałoby stosować, gdy chodzi o rozpatrywanie uwag do projektu operatu, per analogiam zasady dotyczące zarzutów (odrębnie przecież określono zasady procedowania - wynikiem rozpoznania "wzmianka") lub, iż skutki prawne wniesienia uwag są identyczne do skutków zarzutów (patrz ust. 11). Nie sposób również interpretować regulacji ust. 6 i 7 na zasadach rozumowania a contrario (jak sugeruje Skarżąca) gdyż prowadziłoby to do konieczności uznania, iż wniesienie uwag nie może rodzić żadnych skutków, gdy chodzi o treść projektu operatu, co jak wskazano, jest nie do zaakceptowania przy uszanowaniu zasady poszukiwania racjonalnej wykładni regulacji.

Wyjaśnił, iż powyższe uwarunkowania muszą prowadzić do konkluzji, iż wnoszenie uwag stanowi swoistą, jak wskazano na wstępie, stosunkowo mało sformalizowaną, procedurę (poinformowanie strony o sposobie załatwienia, sporządzenie "wzmianki"), w ramach której organ właściwy w sprawie ewidencji, może, jeszcze przed przekazaniem projektu operatu do zasobów ewidencji (gdy stanie się on operatem właściwym), dokonać jego stosownej korekty, w zakresie, w jakim dotyczy to uwag (choć wniosek taki nie wynika expressis verbis z treści ust. 6-8). Przepisy art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują ani kwestii końcowego terminu rozpatrzenia wniesionych uwag (nie może być to przecież z oczywistych racjonalnych przesłanek ostatni dzień wyłożenia projektu, skoro w tym dniu mogą być także jeszcze zgłoszone uwagi) ani nie wyłączają w tym zakresie możliwości przeprowadzenia czynności wyjaśniających (np. w terenie jak w przypadku przedmiotowym).

Wobec powyższego Sąd I instancji podał, iż nie można uznać za zasadne tych wywodów Skarżącej, które dotyczą kwestii braku możliwości dokonywania stosownych korekt na projekcie operatu już po jego wyłożeniu, wobec zgłoszenia w jego trakcie stosownych uwag przez p. S., który zakwestionował wszelkie ustalenia dotyczące granic działki nr ew. 267/6 jak i wobec uwag ojca Skarżącej (który wedle jej wyjaśnień był umocowany do działania w jej imieniu).

Podkreślił, że z treści uwagi p. S. oraz uwarunkowań geograficznych - wspólny punkt graniczny czterech działek nr ew. 267/6 i 267/7 oraz nr ew. 267/2 i 267/3 - nie było możliwości rozpatrywania, co do meritum, kwestii przebiegu granicy działek nr ew. 267/6 i 267/7 bez rozważenia zasadności wytyczenia w projekcie operatu granicy działek nr ew. 267/2 i 267/3. Z kolei rozważenie uwag dotyczących powierzchni działek nr ew. 267/2 i 267/3 było możliwe wyłącznie w oparciu o analizę prawidłowości ustalenia wszystkich granic stosownych działek. Pomimo więc, iż granica działek nr ew. 267/2 i 267/3 nie została expressis verbis zakwestionowana w uwagach, zasadne było prowadzenie ustaleń, co do prawidłowości jej wrysowania w projekcie operatu.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji dopuszczają możliwość ustalenia granic pomiędzy działkami na innej podstawie niż stosowne dane i dokumenty (§ 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). W świetle reguł wskazanych w § 36 pkt 6 rozporządzenia granice nieruchomości w ewidencji, w sytuacjach takich jak rozpatrywana, co do zasady wyznacza się na podstawie uprzednio obowiązującej ewidencji gruntów i budynków. § 37 zawiera jedynie wyjątek od tej zasady, w związku, z czym nie może być on rozumiany w sposób rozszerzający. Użyte w nim pojęcie "dokumentacji nie odpowiadającej wymaganym standardom technicznym" nie dotyczy sytuacji, gdy naruszanie tych standardów nie stanowi przeszkody dla odtworzenia danych w niej zawartych. W rozpoznawanym przypadku, jak zauważyły organy administracji obu instancji, zachowana dokumentacja (operaty nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65) nie spełnia wymagań technicznych, w zakresie, który nie wyłącza jej użyteczności dla ustalenia przebiegu granic. Brak bowiem danych określających położenie punktów granicznych w państwowym układzie współrzędnych nie stanowi przeszkody wobec odniesienia do innych stałych punktów w terenie (stałe istniejące ówcześnie i obecnie ogrodzenie). Bez znaczenie jest kwestia, iż punkt odniesienia pozostaje w pewnym oddaleniu od miejsca ustalania przebiegu granicy, nie wyklucza to bowiem przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych w celu wyznaczenia odnośnych punktów w terenie.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, Trafnie organ wskazał, iż stosowne opracowania geodezyjne z 1963 i 1965 r. stanowiły podstawę sporządzenia dalszych dokumentacji (dane do założenia księgi wieczystej, podstawa sporządzania dalszych operatów podziałowych, gdzie granice wskazywano zbieżnie). Nieruchomości, w granicach wskazanych na mapach (o stosownej powierzchni), były też przedmiotem obrotu.

Sąd uznał również, iż bez znaczenia są także podnoszone kwestie odnośnie możliwości wprowadzenia stanowisk stron z czynności w 2005 r. do protokołu granicznego w trakcie czynności w 2006 r. Zagadnienie to miałoby znaczenie, o ile zasadnym byłoby oparcie wprowadzonych do operatu granic na oświadczeniach stron. Nie słusznie Skarżąca podnosi również, iż nastąpiło de facto rozgraniczenie nieruchomości. Czynności w terenie, związane z modernizacja ewidencji,dokonane w 2006 r. miały analogiczny charakter do przeprowadzonych w 2005 r. (których charakteru nie kwestionowała Skarżąca). Wprowadzenie do operatu ewidencyjnego, na etapie jego modernizacji, danych z uprzednich operatów, które nie spełniały niektórych wymagań technicznych, nie stanowi o naruszeniu § . 55 rozporządzenia o ewidencji.

Podkreślił, iż nie trafne są również zarzuty skargi dotyczące wad uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, w zakresie braku stosownego wyartykułowania przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ administracji. W uzasadnieniu szczegółowo wskazano z uwagi, na jakie przesłanki uprzednio określono dokumentacje nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65, jako nie spełniającą standardów technicznych (kwestia braku danych określających położenie punktów granicznych w państwowym układzie współrzędnych) oraz dlaczego ostatecznie uznano, iż może być ona przydatna dla odtworzenia przebiegu granicy. Analogiczne szeroko wyjaśniono przyczyny nie określenia w rozpatrywanym przypadku granicy w oparciu o oświadczenia stron. Ponowne przytaczanie stosownej argumentacji, zawartej w części wstępnej uzasadnienia byłoby bezzasadne. Sam fakt, iż w przypadku granic pomiędzy działkami nr ew. 267/6 i 267/7 oparto się na innych zasadach (wizja w terenie, oświadczenia stron) nie podważa prawidłowości procedowania w kwestii granicy pomiędzy działkami nr ew. 267/2 i 267/3, z uwagi na fakt, iż nie wykazano aby zasoby danych geodezyjnych, w obu przypadkach były identyczne (mająca znaczenie w sprawie i przywoływana w uzasadnieniu dokumentacja nr 152/8/47/63 i nr 152/8/73/65 nie obejmuje niewątpliwie przebiegu granicy działek nr ew. 267/6 i 267/7).

Trafnie podniesiono jedynie w skardze, iż organ administracji w uzasadnieniu orzeczenia, opisując przebieg sprawy nie wskazał, jakie w jego ocenie skutki prawne wynikają z uprzedniego wyroku Sądu, czym uchybił w tym zakresie wymaganiu właściwego, pełnego uzasadnienia (107 § 3 k.p.a.). Zagadnienie to nie miało jednak, jak wskazano, znaczenia dla meritum orzekania, gdyż organ faktycznie szczegółowo odniósł się do kwestii zarysowanych w prawomocnym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.M-P., reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1)

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24a ust. 6 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez pominięcie przy prowadzeniu modernizacji i rozpoznawaniu uwag do operatu opisowo - kartograficznego zgłoszonych przez właściciela działki 267/6 położonej w miejscowości Ruda gm. Dębe Wielkie co do granic tej działki, iż zgłoszenie uwag dotyczących tej działki nie może być podstawą ponownego ustalania przebiegu granic pomiędzy działkami 267/2 i 267/3 co do której nie zgłoszono uwagi i pomiędzy którymi granica została ustalona zgodnymi oświadczeniami woli stron złożonymi do sprawozdania technicznego przebiegu granicy;

2)

naruszenie prawa materialnego, tj. § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędne przyjęcie, że zgodne oświadczenie woli stron co do przebiegu granicy złożone zgodnie z przywołanym przepisem nie wywołuje żadnych skutków prawnych w zakresie ustalenia i ujawnienia tak przyjętej granicy najpierw w operacie opisowo - kartograficznym a następnie operacie ewidencji gruntów i budynków;

3)

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sposób procedowania przyjęty przez organy administracji nie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo, iż dokonano ponownego ustalania przebiegu granicy pomiędzy działkami 267/2 i 267/3 w sytuacji gdy do przebiegu tej granicy nie zostały zgłoszone uwagi oraz pominięto zupełnie zgodne oświadczenie woli stron co do przebiegu tej granicy w toku prac modernizacyjnych, które to oświadczenie złożone zostało zgodnie z przepisami i nie została stwierdzona jego nieważność.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań celowe wydaje się przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Przedstawiona w cytowanym przepisie zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji uprawniony jest do dokonania kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za skarżącego uzupełniać, czy doprecyzowywać zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest też uprawniony do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały postawione wadliwie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności oceny zarzutów o charakterze procesowym.

W sytuacji bowiem, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. I FSK 1755/09 Lex Nr 74406).

Złożona skarga kasacyjna zarzucając naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania wskazuje jako naruszony na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.

Tak określona podstawa kasacyjna jest nieprawidłowa, ponieważ pierwszy z ww.ym przepisów określając co może być podstawą skargi kasacyjnej, sam w sobie takiej podstawy nie stanowi i wymaga dla skuteczności opartego na nim zarzutu powiązania go z konkretnymi przepisami postępowania, które naruszył Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Wymogu tego nie spełnia powiązanie naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko z art. 12 § 1 k.p.a.

W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak wynika z brzmienia przytoczonego przepisu statuuje on zasadę szybkości postępowania administracyjnego, którą związane są organy administracji publicznej w toku załatwiania indywidualnych spraw obywateli. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki, czy opieszałości w podejmowanych czynnościach.

Art. 12 § 1 k.p.a. jako nie odnoszący się do postępowania sądowoadministracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku, nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Także przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 § 1 k.p.a., w żadnej mierze nie koresponduje z brzmieniem tego przepisu.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala natomiast na przyjęcie, że jej autorowi chodzi o to, iż Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, nie odniósł się bowiem do skutków związanych z ustaleniem granicy pomiędzy działkami w dniu 13 sierpnia 2005 r.Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenie na skutek zgodnych oświadczeń woli właścicieli działek Nr 267/2 i Nr 267/3 granic pomiędzy tymi działkami, było wiążące, co czyniło niedopuszczalnym ponowne ustalanie przebiegu granicy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w istocie więc dotyczą ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego, nie rozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów skargi oraz nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zarzuty te nie zostały jednak powiązane z konkretnymi przepisami p.p.s.a., które miałyby w ten sposób zostać naruszone przez Sąd Instancji. Skarga kasacyjna nie wskazuje na żaden przepis ustawy, który podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył Sąd I instancji.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r. II FSK 760/09 LEX nr 745841, stwierdzone zostało, że " 1. Naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno wniosków skargi kasacyjnej jak i jej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej błędów sądu administracyjnego pierwszej instancji. Sąd kasacyjny rozpoznając skargę kasacyjną ogranicza się zatem do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zasada ta nie dotyczy jedynie nie występujących w rozpoznawanej sprawie przypadków nieważności postępowania sądowadministracyjnego.

2. Adresatem zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących zarówno naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd administracyjny pierwszej instancji, który wydał zaskarżone orzeczenie. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem przedmiot kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Podstawą więc skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowadministracyjnego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej musi bezwzględnie przywołać stosowane w toku sądowej kontroli administracji, a nie postępowania przed organami, przepisy postępowania sądowadministracyjnego zawarte w p.p.s.a., którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy."

Nie wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy przyjętym przez Sąd I instancji. Ten właśnie stan faktyczny musi zostać uwzględniony przy ocenie stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do ich oceny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut naruszenia przez Sąd Instancji art. 24a ust. 6 i ust..8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U.z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) nie jest trafny.

Zgodnie z wymienionymi przepisami każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.

Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa.

Skarga kasacyjna zarzut naruszenia przytoczonych przepisów uzasadnia tym, że podstawę ustalenia przebiegu granic między działkami 267/2 i 267/3 powinien stanowić protokół z dnia 13 sierpnia 2005 r., w którym strony zgodnie ustaliły przebieg granicy, a nie ustalenia poczynione na skutek uwag wniesionych przez T.S. (współwłaściciela działki 267/6) w dniu 12 czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenia przyjęte w trakcie czynności z dnia 13 sierpnia 2005 r. powinny ex lege stać się danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków.

W istocie skarga kasacyjna stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku.

Taki sposób podważenia wyroku, w sytuacji skutecznego nie zakwestionowania ustaleń faktycznych na jakich wyrok został oparty, jest niedopuszczalny. Nie można bowiem w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy z jej uzasadnienia wynika, że zdaniem podmiotu skarżącego wadliwie został ustalony stan faktyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r. II FSK 1387/09 LEX nr 745649).

Skarżący zdaje się nie zauważać, że wobec zgłoszenia przez T.S. uwag do sposobu ustalenia granic w dniu 13 sierpnia 2005 r. (prawo takie niewątpliwie ww. przysługiwało zgodnie z ust. 6 art. 24a ustawy), projekt operatu nie mógł stać się stosownie do ust. 8 art. 24a operatem ewidencji gruntów i i budynków.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że do czasu rozstrzygnięcia o zasadności zgłoszonych uwag, pomimo upływu terminu określonego w art. 24a ust. 4 ustawy, projekt operatu nie staje się operatem w rozumieniu ust. 8 art. 24a

Mając na uwadze treść art. 24a ust. 7 ustawy, zgodnie z którym upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole, w przypadku uwzględnienia zgłoszonych uwag, dopuszczalna jest korekta projektu operatu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454), należy ocenić go jako nieuzasadniony. W myśl tego przepisu ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w zawiadomieniu miejscu i terminie. Z protokółu z dnia 13 sierpnia 2005 r. wynika, że jedna z osób obecnych przy ustaleniu granic - T.S., sprzeciwił się przebiegowi granic wskazanemu przez skarżącą i S.K. Oznacza to, że wymieniony przepis nie znajdował zastosowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.