Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1929276

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 marca 2010 r.
I OSK 1547/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec (spr.), del. Grażyna Radzicka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 285/09 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 285/09 oddalił skargę P.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

P.Ch. wnioskami z dnia (...) października 2008 r., (...) października 2008 r. oraz (...) października 2008 r. wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o przyznanie pomocy na zakup żywności, pomoc w pomalowaniu mieszkania po wymianie grzejników, pomoc w uregulowaniu zaległości czynszowych za lokal, w którym zamieszkuje oraz pomoc na zakup żywności i leków.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...) przyznał wnioskodawcy zasiłki celowe na: dożywianie w wysokości 400 zł, na zakup leków 100 zł i na remont 100 zł. Natomiast, decyzją z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...) odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania P.Ch. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) wynika, iż organ przyznający zasiłek celowy nie może z założenia przyjąć, że nie może zostać on przyznany na spłatę zadłużenia czynszowego. Wprawdzie organ nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań wnioskodawcy, to jednak w każdym przypadku powinien rozważyć, czy cel na jak ww. zasiłek miałby zostać przyznany mieści się w celach i możliwościach pomocy społecznej, a także ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania się on domaga, jest w jego sytuacji życiowej niezbędne, celowe i możliwe.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., przyznanie P.Ch. pomocy na spłatę zadłużenia czynszowego jest nieuzasadnione.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podał, że wnioskodawca nie określił, czy domaga się przyznania zasiłku celowego na spłatę całości czy też części zadłużenia czynszowego. Przy czym z akt sprawy wynika, że zadłużenie to na dzień 30 września 2008 r. wynosiło (...) zł. Oznacza to, że przyznanie tego zasiłku na spłatę całości zadłużenia byłoby niemożliwe. Natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przyznanie zasiłku celowego w kwocie np. jednomiesięcznego czynszu, tj. w wysokości (...) zł jego sytuacji nie zmieniłoby, albowiem umowę najmu lokalu mu wypowiedziano i wezwano go do opróżnienia lokalu w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r.

Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawcy już w listopadzie 2008 r. przyznano zasiłki celowe w łącznej kwocie 600 zł. W tym czasie Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował kwotą 135.200 zł, a pod jego opieką pozostawało jeszcze 435 innych osób. Podkreślił także, iż przyznana mu pomoc była prawie dwukrotnie wyższa niż przeciętna średnia wysokość zasiłku celowego, która wówczas wynosiła 311 zł.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.Ch. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r. I OSK 45/07 LEX nr 328485 oraz z dnia 8 maja 2008 r. I OSK 1174/07 LEX nr 499750). Wskazał jednak, że użyte w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a więc zarówno przyznanie tego świadczenia, jak i określenie jego wysokości, zależą od swobodnego uznania organu wydającego decyzję.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Tak więc organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy, które dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, zobowiązane są posiadane fundusze rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Niewątpliwe organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez nie wysokości.

Ponadto, wyjaśnił, że przy ocenie decyzji organu w przedmiocie zasiłku celowego uwzględnia się zasady ogólne wyrażone w art. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Przyznany zasiłek celowy ma zaspokoić niezbędną potrzebę bytową lecz tylko wówczas, gdy odpowiada ona celom i możliwościom pomocy społecznej tj. zostają zaspokojone niezbędne potrzeby innych osób i rodzin korzystających z takiej pomocy. Organ ma zatem obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje on z słusznym interesem społecznym, czyli ogółu świadczeniobiorców pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego, a w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji podzielił, stanowisko organu odwoławczego, że przyznanie skarżącemu kwoty 18.935,54 zł jednorazowej pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia z tytułu czynszu byłoby niezgodne z celem ustawy o pomocy społecznej. Natomiast przy tak wysokim zadłużeniu, przyznanie zasiłku celowego w wysokości jednomiesięcznego czynszu, w żaden sposób nie wpłynęłoby na zmianę sytuacji skarżącego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.Ch. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1.

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze m);

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.);

3.

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.);

4.

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.);

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie autora skargi kasacyjnej sytuacja życiowa, w której znalazł się P.Ch., jest sytuacją trudną, a zatem przesłanki o jakich mowa w tym przepisie zostały spełnione. Podkreślił również, iż powyższe okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy, jaki i Sąd pierwszej instancji, zakwestionowane. Skarżący zarzucił, iż w zaskarżonym wyroku nie uwzględniono wynikającej z art. 67 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, dyrektywy nakazującej władzom publicznym szczególną pomoc jednostce przez instrumenty polityki społecznej, która zmierzać powinna do jak najlepszego ukształtowania sfery bytowej każdego obywatela.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrażona w przepisie art. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasada subsydiarności obliguje Prezydenta m. st. Warszawy jako organ władzy publicznej do umożliwienia przezwyciężenia P.Ch. i jego rodzinie, nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na ich drodze. Przy czym, zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te okażą się nie wystarczające. Wskazał, iż P.Ch. podjął starania w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, przystępując m.in. do remontu mieszkania. Jednakże spłata należności z tytułu czynszu w wysokości prawie 20 tysięcy zł przewyższa jego możliwości zarobkowe i majątkowe.

Poza tym, w ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie bowiem do tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niewątpliwie konieczność spłaty przez P.Ch. o zadłużenia czynszowego jest taką potrzebą. Oznacza to, że organ pomocy społecznej, wykonując swoje zadania ma obowiązek wspierania osób i rodzin w wysiłkach podejmowanych w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb tych osób.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zostały spełnione przez P.Ch. także wymagania określone w art. 4 ww. ustawy, albowiem nie zakwestionowano, faktu jego współdziałania z określonymi organami pomocy społecznej, w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż zaskarżony wyrok narusza art. 39 ww. ustawy. Uzasadniając powyższy zarzut stwierdził, że co prawda instytucja zasiłku celowego oparta jest na typowym uznaniu administracyjnym, jednakże nie jest to uznanie całkowicie dowolne. Zdaniem kastora, korzystanie przez organ pomocy społecznej z uznania administracyjnego w sprawie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej powinno opierać się na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako bytowej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanego zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli drugie z tych zdarzeń wystąpiło, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. W tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy był zatem zobligowany do przyznania P.Ch. przedmiotowego zasiłku.

W ocenie skarżącego rolą zasiłku celowego jest zaspokojenie pewnej potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Przewidziano tym samym odstępstwo od zasady wywodzonej z art. 2 ust. 1, stanowiącego, że świadczenia z pomocy społecznej mają umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W związku z tym, w przypadku dostrzeżenia potrzeby, o której mowa w art. 39 ust. 1, rolą organu jest pomoc w trudnej i nagłej sytuacji, której sprostaniu dana osoba wykazuje bezradność.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wielkość oraz forma zasiłku celowego, nie może być wartościowana w sposób, który będzie adekwatny do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy zsumowaniu środków, zasobów i możliwości własnych P.Ch. oraz przyznawanego mu zasiłku celowego. W związku z powyższym, w ocenie kasatora niezrozumiała jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości jednomiesięcznego czynszu byłoby niecelowe i w żaden sposób nie wpłynęłoby na jego sytuację. Wskazać bowiem należy, iż każda pomoc w finansowa w spłacie zadłużenia czynszowego, mogłaby przyczynić się do poprawy jego sytuacji mieszkaniowej.

W konkluzji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może zasługiwać na akceptację, gdyż zasiłek celowy jako związany z jednorazowym ukierunkowaniem przyszłych losów osoby, stanowi impuls, który dzięki dezaktualizacji zagrożeń pozwala na wygospodarowanie przez nią czasu oraz własnych środków na samodzielne poradzenie sobie w podobnych sytuacjach w przyszłości.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sprawie skargę kasacyjna oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie określonych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na wstępie przypomnieć należy, że błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisów do danego stanu faktycznego. Są to zatem dwie różne formy naruszenia prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżony wyrok z punktu wiedzenia obydwu form naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przedstawić uzasadnienie odnoszące się do każdej z tych form naruszenia. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni skarżący powinien wykazać jak dany przepis prawa należy odczytywać oraz wyjaśnić, dlaczego przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z wskazanym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w tej sprawie zastosowany.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) dalej: u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przepisy art. 2 i art. 3 tej ustawy określają istotę i cele pomocy społecznej oraz podmioty działające w tej dziedzinie. Z kolei art. 4 powołanej ustawy wskazuje na obowiązek osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepisy te nie mogły zatem stanowić samodzielnej podstawy do żądania przez skarżącego przyznania mu zasiłku celowego z pomocy społecznej i nie były podstawą materialnoprawną decyzji w tej sprawie. Stanowił ją bowiem wskazany jako naruszony art. 39 cyt. ustawy.

W świetle ust. 1 tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. W ust. 2 tego artykułu wymieniono w sposób przykładowy, używając zwrotu " w szczególności", cele, na które może być on przyznany. Wśród nich nie wymieniono zaległości w opłacie czynszu, które mieszczą się w kategorii niezbędnej potrzeby życiowej. W konsekwencji mogą one prowadzić do utraty możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że rozstrzygniecie w przedmiocie zasiłku celowego jest podejmowane przez organ w ramach uznania administracyjnego. Zasiłek celowy należy bowiem, do fakultatywnej formy pomocy społecznej, co w odróżnieniu od formy obligatoryjnej oznacza, że organ może, ale nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że wystąpiły przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej.

Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie tego świadczenia, jaki również kwestie jego wysokości. Organ przyznający zasiłek celowy nie jest zatem zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, lecz ma obowiązek realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, w tym przypadku spłaty zadłużenia czynszowego, którego sfinansowania żąda skarżący, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych środków finansowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając powyższe na uwadze, zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji argumentacja organów uzasadniająca odmowę przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku celowego nie nasuwa zastrzeżeń, w sytuacji, gdy wysokość zadłużenia czynszowego wynosi (...) zł, skarżącemu wypowiedziano umowę najmu i wezwano do opuszczenia mieszkania w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. W tych warunkach zasadnie uznano, że przyznanie mu zasiłku celkowego w kwocie np. jednomiesięcznego czynszu w wysokości (...) zł w istocie nie miałoby żadnego wpływu na jego sytuację.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.

Wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku nie orzekł, co do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego albowiem stosownie do treści art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 cyt. ustawy orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.