Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2825563

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 lutego 2020 r.
I OSK 1443/19
Przedmiot sądowej kontroli w przypadku skargi na bezczynność.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Jolanta Górska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 148/18 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) lutego 2014 r. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 148/18: 1. zobowiązał Prezydenta (...) do rozpoznania wniosku T.G. z (...) lutego 2014 r., (...), w części dotyczącej żądania wydania kserokopii dowodów w sprawie (punktu 6a wniosku), w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

T.G. pismem z (...) kwietnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z (...) lutego 2014 r., (...).

W odpowiedzi na skargę Prezydent (...) wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu (...) lutego 2014 r. skarżąca złożyła dwa wnioski (...) i (...). W związku z tymi wnioskami, organ wydał w dniu (...) lutego 2014 r. zaświadczenia nr (...) i nr (...) oraz postanowienia nr (...) i (...) r. Ponadto, przy pismach z dnia (...) lutego 2014 r. wydano skarżącej kopie akt administracyjnych oraz wyjaśniono kwestie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Wszystkie pisma zostały skutecznie doręczone skarżącej na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. lub skarżąca odebrała je osobiście. Dodatkowo, w piśmie zbiorczym z (...) marca 2014 r. organ udzielił skarżącej wyjaśnień m.in. na wnioski z (...) lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 397/15, oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z (...) lutego 2014 r. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że T.G. wnioskiem z (...) lutego 2014 r. zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej (...) (...) o wydanie zaświadczenia o bezdomności dla jej syna Ł.K. w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. Prezydent (...) postanowieniem z (...) lutego 2014 r., nr (...), rozpoznał ten wniosek i odmówił wydania Ł.K. zaświadczenia o bezdomności we wskazanym okresie. Bezsporne jest zatem, że sprawa została zakończona, a organ nie pozostaje bezczynny.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T.G., wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 859/16, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2015 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania wskazując, że Sąd I instancji określił przedmiot sprawy sądowej częściowo w oderwaniu od analizy okoliczności sprawy. W skardze można bowiem wyodrębnić zarzut dotyczący bezczynności w zakresie kilku punktów wniosku z (...) lutego 2014 r., określonych jako "p. 1+2+3+4+5+5/a+6+6/a+6/b+a ad 6/c+6/a". Pierwsze 4 punkty w ramach głównego punktu nr 1 (zawierającego co najmniej 6 punktów) wniosku z (...) lutego 2014 r. obejmują żądanie wydania zaświadczeń nie tylko w odniesieniu do bezdomności syna skarżącej w danym okresie, ale również w stosunku do samej skarżącej oraz wydania w stosunku do obydwu tych osób jeszcze innych zaświadczeń. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem skargi nie było wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia o bezdomności dla syna skarżącej, jak to mylnie przyjął Sąd I instancji, ale m.in. również w stosunku do samej strony, a ponadto kilka innych żądań. Co zaś jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku dalszego procesowania w sprawie Sąd I instancji będzie obowiązany jednoznacznie określić przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnąć, czy Prezydent pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z (...) lutego 2014 r., (...). W szczególności Sąd wyjaśni, jaki jest pełny przedmiot żądania (czy też właściwiej - przedmiot wielości żądań) skargi w tej sprawie - i jak należy wnioski procesowe strony zakwalifikować. W konsekwencji, Sąd następnie odpowiednio oceni przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy.

Następnie, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z (...) czerwca 2018 r. o sprecyzowanie przedmiotu skargi, pełnomocnik skarżącej w piśmie z (...) czerwca 2018 r. wskazał, że skarga T.G. obejmuje punkty 1, 2, 3, 4, 5, 5a, 6a, 6b, 6c + cd 6a wniosku z (...) lutego 2014 r., (...), tj.:

- punkt 1 - wniosek o wydanie zaświadczenia dla syna Ł.K. dot. otrzymanej pomocy w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r.,

- punkt 2 - wniosek o wydanie zaświadczenia dla T.G. o udzielonej pomocy w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. ze wskazaniem formy,

- punkt 3 - wniosek o wydanie zaświadczenia dla syna Ł.K. o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. o treści potwierdzającej faktyczny stan,

- punkt 4 - wniosek o wydanie zaświadczenia dla T.G. o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r.,

- punkty 5 i 5 a - wniosek o wydanie notatek służbowych za okres od marca do grudnia 2013 r. oraz we wskazanym okresie w roku 2014,

- punkty 6, 6a, 6b - wniosek o wskazanie na piśmie, jaki stan faktyczny ustaliła w zgłoszonych sprawach Dyrekcja CPS, wniosek o wskazanie zgłoszonych spraw z podaniem zakresu i form, wniosek o wskazanie jakiej oceny sytuacji rodziny Dyrekcja CPS dokonała w konkluzji,

- punkt 6 c - wniosek o wydanie opinii dyrekcji łącznie z opisem sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny,

- punkt 6 a - wniosek o wydanie ksero dowodów w sprawie ze wskazaniem, w jaki sposób zostały wykorzystane przez Dyrekcję CPS przy fakcie odmowy (...) i braku decyzji (...), których dyrekcja nie wydała do chwili obecnej.

W odpowiedzi na pismo z (...) czerwca 2018 r. organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, wskazując, że wniosek z (...) lutego 2014 r., który jest przedmiotem niniejszego postępowania, był już rozpoznawany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 397/15, oraz z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 396/15. W przypadku nieuwzględnienia powyższego argumentu, w ocenie organu, skarga zasługuje na oddalenie, gdyż: wniosek o wydanie zaświadczenia dla syna Ł.K. dot. otrzymanej pomocy w okresie od stycznia 2013 do grudnia 2013 r. - został rozpoznany przez organ poprzez wydanie zaświadczenia nr (...) z (...) lutego 2014 r.; wniosek o wydanie zaświadczenia dla skarżącej o udzielonej pomocy w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. ze wskazaniem formy - został rozpoznany przez organ poprzez wydanie stosownego zaświadczenia nr (...) z (...) lutego 2014 r., w którym zgodnie z wnioskiem skarżącej wymieniono również formy udzielonej pomocy; wniosek o wydanie zaświadczenia dla syna Ł.K. o bezdomności w okresie od stycznia 2013 do grudnia 2013 r. został rozstrzygnięty postanowieniem nr (...) z 6 lutego 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia; wniosek o wydanie zaświadczenia dla skarżącej o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. został rozstrzygnięty postanowieniem nr (...) z (...) lutego 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia; wniosek o wydanie notatek służbowych za okres od marca do grudnia 2013 r. oraz we wskazanym okresie w roku 2014 - został zrealizowany poprzez wydanie skarżącej przedmiotowych notatek, jednakże z uwagi na fakt, że zakres żądania wniosku skarżącej pokrywał się z zakresem jej wniosku z (...) stycznia 2014 r. sprawa została załatwiona jedną czynnością; odnośnie pozostałych wniosków skarżącej zawartych w piśmie z dnia (...) lutego 2014 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia (...) marca 2014 r. i mimo sprecyzowania stanowiska w dalszym ciągu nie sposób dociec czego skarżąca się domaga. Tym bardziej, że poruszane kwestie nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W piśmie z (...) października 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że wniosek organu o odrzucenie skargi należy uznać za całkowicie bezzasadny. Z kolei, dokumenty, na które powołuje się organ w piśmie z (...) lipca 2018 r., mające jego zdaniem stanowić rozpoznanie wniosku T.G. z (...) lutego 2014 r., (...), nie odnoszą się do wszystkich punktów zawartych w treści tego wniosku. Organ nie odniósł się m.in do wniosków skarżącej zawartych w: punktach 6, 6a i 6b, tj. wskazania na piśmie, jaki stan faktyczny ustaliła w zgłoszonych sprawach Dyrekcja CPS, wskazania zgłoszonych spraw z podaniem zakresu i form oraz wskazania jakiej oceny sytuacji rodziny Dyrekcja CPS dokonała w konkluzji; w punkcie 6c-o wydanie opinii dyrekcji łącznie z opisem sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny; w punkcie 6a-o wydanie ksero dowodów w sprawie ze wskazaniem, w jaki sposób zostały wykorzystane przez Dyrekcję CPS przy fakcie odmowy (...) i braku decyzji (...).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 18 grudnia 2018 r. powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu wydanego wyroku, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 205 r., sygn. akt I SAB/Wa 397/15, rozpoznał skargę skarżącej na bezczynność w przedmiocie wniosku z (...) lutego 2014 r., (...), jednakże wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 859/16, a przedmiotowe postępowanie toczy się na skutek skierowana sprawy do ponownego rozpoznania. Nie można zatem uznać, że sprawa została już prawomocnie osądzona, ani też że jest w toku. Z kolei, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 396/15, został uchylony na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 860/16, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, przy czym sprawa ta dotyczy wniosku skarżącej z (...) lutego 2014 r., L.dz. (...). Z tego względu nie można uznać, że zachodzi tożsamość niniejszej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z (...) lutego 2014 r., (...), ze sprawą, która prowadzona była pod sygn. akt I SAB/Wa 396/15.

Następnie, Sąd wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, że skarga T.G. z 17 kwietnia 2015 r. na bezczynność Prezydenta (...) dotyczy nierozpoznania wniosku z (...) lutego 2014 r., (...), w zakresie sprecyzowanym przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z (...) czerwca 2018 r.

Sąd stwierdził przy tym, że w znaczącym zakresie wniosku skarżącej z (...) lutego 2014 r., (...), nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy. Organ w wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakresie punktu 1 wniosku wydał skarżącej zaświadczenie z (...) lutego 2014 r., nr (...), w zakresie punktu 2 wniosku wydał skarżącej zaświadczenie z (...) lutego 2014 r., nr (...), w zakresie punktu 3 wniosku postanowieniem z (...) lutego 2014 r., nr (...), odmówił wydania zaświadczenia, w zakresie punktu 4 wniosku postanowieniem z (...) lutego 2014 r., nr (...), odmówił wydania zaświadczenia oraz w zakresie punktu 5 i 5a wniosku pismem z (...) lutego 2014 r. wydał skarżącej kopie notatek służbowych. Powyższe czynności miały miejsce jeszcze przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność. W konsekwencji, skoro Prezydent (...) w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a nawet w dacie wniesienia skargi na bezczynność załatwił sprawę w powyższym zakresie, to uznać należy, że nie pozostawał w bezczynności, ani w momencie wnoszenia skargi, ani tym bardziej w momencie wyrokowania przez Sąd. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił rozpoznawaną skargę we wskazanej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 3 wyroku.

Dalej Sąd wskazał, że punkty 6, 6a, 6b i 6c wniosku z (...) lutego 2014 r. dotyczyły wskazania na piśmie, jaki stan faktyczny ustaliła w zgłoszonych sprawach Dyrekcja CPS, wskazania zgłoszonych spraw z podaniem zakresu i form, wskazania jakiej oceny sytuacji rodziny Dyrekcja CPS dokonała w konkluzji oraz wydania opinii dyrekcji łącznie z opisem sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny. Żądanie skarżącej skierowane do organu nie podlegało załatwieniu przez organ w trybie przepisów k.p.a. Żądanie odnośnie wskazania na piśmie ustalonego przez organ stanu faktycznego, wskazania zgłoszonych przez skarżącą spraw, wskazania jakiej oceny sytuacji rodziny dokonał organ czy też wydania opinii, nie obligowało organu do załatwienia go w formie określonej w k.p.a. (art. 1 k.p.a.). Wniosek skarżącej nie mógł bowiem zostać załatwiony w formie decyzji (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Nie stanowił również żądania wydania zaświadczenia (art. 1 pkt 4 k.p.a.). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, na organie nie spoczywał obowiązek załatwienia wniosku skarżącej w wymienionym zakresie, a organowi nie można zarzucić bezczynności w jego rozpoznaniu a skargi w tej części nie można zakwalifikować jako skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tego względu, Sąd oddalił rozpoznawaną skargę również w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 3 wyroku.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że organ pozostawał w bezczynności odnośnie do żądania wydania kserokopii dowodów w sprawie (punktu 6a wniosku z (...) lutego 2014 r). W powołanym zakresie wniosku, żądanie obejmowało wydanie "ksero dowodów w sprawie ze wskazaniem, w jaki sposób zostały wykorzystane przez Dyrekcję CPS przy fakcie odmowy (...) i braku decyzji (...), których dyrekcja nie wydała do chwili obecnej". W ocenie Sądu, skarżąca domagała się podjęcia przez organ czynności z zakresu administracji publicznej w postaci wydania jej żądanych kopii z akt sprawy albo też wydania przez organ postanowienia na podstawie przepisów o udostępnianiu akt (art. 73 § 2 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a.), gdyby organ uznał wniosek za bezzasadny. Zatem, niniejsza skarga kwalifikuje się jako skarga na bezczynność, polegającą na niewydaniu zaskarżalnego postanowienia w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji, Sąd był właściwy do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność w tym zakresie.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika zaś, jak stwierdził Sąd, aby organ wydał skarżącej żądane kserokopie, ani też aby wydał postanowienie o odmowie ich wydania. Organ w piśmie procesowym z (...) lipca 2018 r. wskazał jedynie, że odnośnie do pozostałych wniosków skarżącej zawartych w piśmie z (...) lutego 2014 r. (w tym punktu 6a) udzielił odpowiedzi pismem z (...) marca 2014 r., lecz mimo sprecyzowania stanowiska, w dalszym ciągu nie sposób dociec czego skarżąca się domaga. Powołane przez organ pismo z (...) marca 2014 r. nie załatwiało jednak wniosku skarżącej o wydanie kopii z akt sprawy. W ocenie Sądu, jeżeli organ po otrzymaniu wniosku skarżącej nie był w stanie w sposób niebudzący wątpliwości odczytać treści jej żądania, winien wezwać skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania jego treści, czego w niniejszej sprawie nie zrobił. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Organ nie rozpoznał wniosku we wskazanej części oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu tej części wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest załatwienie wniosku skarżącej.

Z kolei, oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wymienionej części wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także zachowanie organu, polegające na braku podejmowania czynności w sprawie przez tak duży okres czasu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ ponad rok przed wniesieniem przedmiotowej skargi rozpoznał znaczną część wniosku skarżącej, a zobowiązany został do rozpoznania jedynie niewielkiej części tego wniosku. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

T.G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie jego punktu 2 i 3, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w jakim Sąd oddalił skargę w pozostałej części.

Zaskarżonej części wyroku skarżąca postawiła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania, że w sprawie w przedmiocie rozpoznania punktów: 6, 6a, 6b i 6c wniosku z (...) lutego 2014 r. nie doszło do bezczynności organu;

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. i art. 217 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie (pomimo braku związania zarzutami skargi), że organ nie ustalił w sposób prawidłowy adresu do doręczeń skarżącej, mimo że ustalenie aktualnego adresu do doręczeń skarżącej było możliwe w oparciu o posiadane przez organ dane.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że formułując w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Tego zaś wymogu nie spełniają zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego nie mogą one odnieść skutku.

Przede wszystkim bowiem Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie (pomimo braku związania zarzutami skargi), że organ nie ustalił w sposób prawidłowy adresu do doręczeń skarżącej.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony również wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powoływała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 766/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, próba podważenia przez skarżącą kasacyjnie prawidłowości doręczenia jej przez organ korespondencji, która w rzeczywistości dotyczy dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego, nie mogła odnieść skutku w ramach tak postawionego zarzutu. Ponadto, zarzut ustalenia w sposób nieprawidłowy adresu skarżącej, nie był do tej pory przez skarżącą podnoszony.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że wniesiona przez skarżącą skarga w zakresie punktów: 6, 6a, 6b i 6c wniosku z (...) lutego 2014 r. zasługiwała na oddalenie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tym samym, w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Wbrew zawartemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, dokonując oceny żądań skarżącej zgłoszonych w punktach: 6, 6a, 6b i 6c wniosku z (...) lutego 2014 r., Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie stanowią one wniosku o wydanie zaświadczenia, o jakim mowa a art. 217 § 1 k.p.a.

Skarżąca w punktach: 6, 6a, 6b i 6c wniosku z (...) lutego 2014 r. domagała się bowiem wskazania na piśmie jaki stan faktyczny ustaliła w zgłoszonych sprawach Dyrekcja CPS, wskazania zgłoszonych spraw z podaniem zakresu i form, wskazania jakiej oceny sytuacji rodziny Dyrekcja CPS dokonała w konkluzji oraz wydania opinii dyrekcji łącznie z opisem sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny. Żądanie to, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie stanowiło żadnej z form regulowanej przepisami k.p.a., w szczególności należących do właściwości organów administracji publicznej spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Żądanie to nie mogło zostać również potraktowane jako żądanie wydania zaświadczenia, czego zresztą domaga się skarżąca dopiero w skardze kasacyjnej. Poza tym sama treść wniosku skarżącej z (...) lutego 2014 r. jasno wskazuje, że w zakresie punktów: 6, 6a, 6b i 6c, w przeciwieństwie do punktów od 1 do 5, skarżąca nie domagała się wydania zaświadczenia a jedynie "wskazania na piśmie". Zaświadczenie zaś jest wydawane w konkretnym celu, który jest werbalizowany w treści wniosku o wydanie zaświadczenia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Z uwagi na powyższe, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, zgodnie z którą stwierdzona bezczynność organu w rozpoznaniu zawartego w punkcie 6a wniosku skarżącej z (...) lutego 2014 r. nie mogła została uznana jako rażąco naruszająca prawo.

Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów oceny stanu rażącego naruszenia prawa, co oznacza, że kwalifikacja bezczynności lub przewlekłości pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść złożonego przez skarżącą wniosku, jak i fakt, że organ pozostaje bezczynny jedynie w odniesieniu do części punktu 6a tego wniosku, a przede wszystkim okoliczność, że znaczna jego część została przez organ rozpoznana rok przed wniesieniem skargi, uprawniały Sąd I instancji do dokonania oceny bezczynności organu jako nienaruszającej rażąco prawa.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. i art. 217 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu należnego na podstawie art. 250 p.p.s.a. od Skarbu Państwa wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną, ponieważ wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.