I OSK 1437/10 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1068410

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. I OSK 1437/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, del. Leszek Kiermaszek (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/09 w sprawie ze skargi K. P. i W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1182/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi k.p. i W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2008 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, po rozpoznaniu wniosków R. P. i J. M. z dnia (...) września 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości warszawskiej, orzeczeniem z dnia (...) grudnia 1947 r., nr (...) orzekł o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do (...) części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...), (...) i (...) oznaczonej nr hip. (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i stwierdził, że wszystkie budynki położone na tej nieruchomości przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy.

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2001 r. K. P., W. P. i B. S. (następcy prawni zmarłego R. P.) wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji (orzeczenia). Minister Infrastruktury po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia (...) grudnia 1947 r., nr (...) orzekającego o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom własności czasowej do (...) części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...), (...) i (...) oznaczonej nr hip. (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Po rozpoznaniu zaś wniosków K. P., J. P. - O., D. A. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia (...) maja 2009 r., nr (...) utrzymał w mocy swą własną decyzję.

W motywach decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że warunkiem uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, stanowił tak art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepisy dekretu zobowiązywały organ rozpatrujący wniosek do badania przeznaczenia terenu nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy. Było to podstawowe kryterium decydujące o treści rozstrzygnięcia. W dniu wydania orzeczenia ((...) grudnia 1947 r.) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy nr (...) uchwalony w dniu (...) lipca 1947 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, który wszedł w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zespołu Miejskiego Nr (...), poz. (...). Plan miejscowy przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w części pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, w części jako działkę budowlaną wyłączoną spod zabudowy i przeznaczoną na urządzenia ogrodu, a w części jako tereny przeznaczone na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Odmowa przyznania prawa własności czasowej mogła nastąpić tylko wówczas, gdy korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w planie zabudowy. Cele na jakie przeznaczono przejęty grunt w planie zabudowy z 1947 r. odbiegały zasadniczo od dotychczasowego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości oraz uniemożliwiały dalsze korzystanie z niego przez byłych właścicieli. Brak dokumentów wskazujących na istnienie na tej nieruchomości jakiegokolwiek ogrodu, trawnika czy zieleńca, nie funkcjonował też w budynkach pozostałych na niej żaden zakład przemysłowy ani warsztat rzemieślniczy. Minister Infrastruktury nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że Spółka P. - M. bez prawa własności czasowej nie mogła wystąpić o wydanie koncesji. Byli właściciele mogli ubiegać się o przyznanie koncesji na prowadzenie działalności poligraficznej nie tylko po wydaniu orzeczenia administracyjnego, ale również przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Jednak z akt sprawy nie wynika, aby dotychczasowi właściciele ubiegali się kiedykolwiek o przyznanie koncesji na prowadzenie wymienionej działalności gospodarczej. Ponadto żaden przepis obowiązującej wówczas ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) nie przewidywał warunku posiadania prawa własności gruntu, na którym planowano prowadzenie działalności koncesjonowanej. Cel opisany w planie zagospodarowania przestrzennego jako zespół budynków jednego zakładu (...) nie mógł więc być przez byłych właścicieli zrealizowany, bowiem nie uzyskali oni koncesji na prowadzenie działalności (...). Część terenu działki przeznaczona na ogród, drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi łączy wszystkie te inwestycje z użytecznością publiczną, a więc mającą charakter ogólnodostępny. Przyznanie własności czasowej gruntu i dalsze korzystanie z niego przez byłego właściciela naruszałoby bez wątpienia interesy jednej ze stron, tzn. albo interesy dotychczasowego właściciela, albo społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z terenu. Stąd przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dacie orzekania planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Nie było więc możliwe pogodzenie dalszego korzystania z nieruchomości przez właściciela z przeznaczeniem zapisanym w planie zagospodarowania, co przesądza o tym, że orzeczenie z dnia (...) grudnia 1947 r. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa.

Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: K. P., W. P. i J. P. - O. domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury.

W skargach zarzucono naruszenie przez organ art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej kwalifikowaną wadę prawną uniemożliwiającą jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

Minister Infrastruktury odpowiadając na skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz wniósł o ich oddalenie.

Skarga J. P. - O. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/10 została odrzucona (orzeczenie to uprawomocniło się).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg K. P. i W. P., uchylił kontrolowane decyzje, w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, gdyż zakres uprawnień organu orzekającego w postępowaniu nadzorczym jest węższy od zakresu uprawnień organu odwoławczego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie - w wyroku z dnia 30 stycznia

2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/06 postępowanie to ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych jakich dopuścił się organ wydający decyzję. W świetle powyższego Minister Infrastruktury winien był dokonać oceny, czy Prezydent m. st. Warszawy w sposób prawidłowy zastosował zarówno przepisy prawa materialnego - w tym przypadku wyłącznie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów proceduralnych w trakcie rozpoznawania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W dotychczasowym orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji (zamknięty katalog przesłanek wymienia art. 156 § 1 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa do gruntu, tak przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 83/04. Przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/05). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samo więc powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu. W każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie posługuje się pojęciem użyteczności publicznej. W przepisie tym mowa jest o możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wszelkie ustalenia planów muszą więc być interpretowane w zgodzie z art. 7 ust. 2 dekretu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 tego dekretu. NSA podkreślił, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby, zdaniem NSA, niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń. Sąd pierwszej instancji stanowisko to w pełni podzielił.

Obowiązkiem Ministra Infrastruktury było więc dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy orzeczenia administracyjnego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w całości lub w części przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczenia dekretowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny orzeczenia z dnia 11 grudnia 1947 r. Wykroczył zatem poza swoje uprawnienia jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania pod względem występowania wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń organu co do konieczności uzyskania przez byłych właścicieli koncesji na prowadzenie działalności (...), Sąd stwierdził, że jest to warunek nie przewidziany w dekrecie i w żaden sposób nie może przesądzać o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do gruntu warszawskiego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 stwierdził, że brak jest podstaw do tego, aby przepisy nacjonalizacyjne wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej. Pogląd ten Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił.

Sąd zauważył, że w kwestionowanym orzeczeniu z dnia (...) grudnia 1947 r. tak w sentencji, jak i w jego uzasadnieniu organ nie posłużył się pojęciem "użyteczność publiczna". Nie powołuje też planu, z którego wynikałoby, że warunki z art. 7 ust. 2 dekretu nie są spełnione i nie można dotychczasowemu właścicielowi przyznać prawa do gruntu. W powołanym orzeczeniu mowa jest tylko o prawomocnie uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, według którego teren nieruchomości został między innymi przeznaczony pod zespół budynków jednego zakładu (...). W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury, zastępowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., podniesione zostały zarzuty:

1)

naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię:

-

art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w związku z art. 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez uznanie, że wyłączną podstawą odmowy przyznania własności czasowej mogą być przepisy powołanego dekretu,

-

art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nadzoru przekroczył uprawnienia dokonując ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, zamiast przeprowadzić wyłącznie ocenę legalności orzeczenia dekretowego;

2)

naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

-

art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania,

-

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organu,

-

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy.

W oparciu o te zarzuty Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 431/07 stwierdził, że nie można uznać niewskazania w orzeczeniu przez organ dekretowy planu zagospodarowania, na podstawie którego organ ten orzekał, bowiem Prezydent m.st. Warszawy odmówił żądanego prawa do części przedmiotowej nieruchomości uzasadniając jej przeznaczenie m.in. pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, czyli z powołaniem funkcji wynikającej z tego planu. Zwrócił przy tym uwagę na spoczywające na organie nadzoru obowiązki związane z kontrolą zaskarżonego aktu, tj. konieczność wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy planu zagospodarowania przestrzennego oraz szczegółowego wyjaśnienia, czy rzeczywiście korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Nadto konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o zasady obowiązujące w postępowaniu zwykłym (na podstawie art. 7, 77 i 80 k.p.a.), z uwzględnieniem okoliczności, że przedmiotem sprawy było ustalenie w odniesieniu do kwestionowanego orzeczenia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie organ nadzoru zgromadził niezbędny materiał dowodowy i ocenił zgodnie z powyższymi zasadami, uznając że w sprawie nie wystąpiła żadna z wad określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej organ nadzoru prawidłowo wykazał przyczyny, z powodu których uznał niemożliwym pogodzenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania, odwołując się do treści art. 4 ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przepisy dekretu istotnie uzależniały przyznanie prawa własności czasowej jedynie od możliwości pogodzenia korzystania przez jej dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem nieruchomości w planie, lecz ocena czy możliwość taka istniała, musi być dokonana na podstawie innych przepisów umożliwiających lub ograniczających, czy wyłączających taką możliwość po stronie dotychczasowego właściciela. Uznał także, że organ prowadzający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może ograniczyć się jedynie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Oceniając czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może zatem pominąć przepisów niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązujących w dacie jej wydania. Według autora skargi kasacyjnej zawarte w dekrecie sformułowanie pogodzenia użytkowania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z planami zagospodarowania należy interpretować poprzez cel, dla którego wydano ten dekret. Przyjmując zatem interpretację szeroką, przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, wątpliwy byłby cel przejmowania nieruchomości, bowiem każdą działalność mógłby realizować ktoś inny, choćby poprzez dzierżawę nieruchomości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną to właściciel musiał realizować cel wynikający z planów zagospodarowania przestrzennego. Brak możliwości realizacji działalności należącej do wyłącznej właściwości Państwa, wykluczał zatem możliwość przyznania nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na nieadekwatność na gruncie rozpatrywanej sprawy rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie pojęcia użyteczności publicznej, bowiem nie stanowiło ono podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną wskazał na brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do istoty sprawy oraz brak w uzasadnieniu tego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej dekretem warszawskim, przez błędną jego wykładnię. Według autora skargi kasacyjnej Sąd w trakcie procesu odczytywania treści i znaczenia normy prawnej wypływającej z brzmienia tego przepisu nie uwzględnił innych aktów prawnych. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że właściwy organ orzekając na podstawie tego przepisu winien był mieć w polu widzenia inne akty prawne wówczas obowiązujące, z tym jednak zastrzeżeniem, że mające wpływ na rozumienie art. 7 ust. 2 i pozostałych przepisów dekretu warszawskiego. W tym kontekście wskazać należy na przepisy dekretu z dnia 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 21, poz. 124), później ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), czy też dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109).

Dekret warszawski, podobnie jak i inne akty prawne z tego okresu czasu, wydane zostały tuż po zakończeniu działań wojennych w określonych warunkach historycznych i społeczno - politycznych. Celem wydania dekretu warszawskiego, jak stanowił art. 1, było "umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania". Aczkolwiek wymieniony przepis postanawiał jednocześnie, że wszelkie grunty na obszarze miasta przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy, to jednak w dotychczasowym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten ma charakter planistyczny, nie zaś nacjonalizacyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 135/98 - Lex nr 47376). Tenże dekret warszawski w art. 7 ust. 1 gwarantował, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogły, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego). Gmina zaś w następstwie złożenia takiego wniosku nie tylko mogła, lecz miała obowiązek uwzględnienia wniosku w razie spełnienia przesłanki wymienionej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a mianowicie, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w odniesieniu do osób prawnych należało dodatkowo wykazać, że użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej). Zatem to plan zabudowania wyznaczał dopuszczalny sposób korzystania z gruntu przez gminę m. st. Warszawy, a w przypadku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - także przez inne osoby. Przyjęcie odmiennego sposobu rozumienia wymienionego przepisu oznaczałoby, że wprowadzona do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego instytucja wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) lub prawa zabudowy byłaby zbędna. W procesie wykładni analizowanych norm nie sposób nie dostrzec, co trafnie wyeksponował już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009 r. nr 2, poz. 18), że przepisy wprowadzające "rewolucyjne" ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a przeciwnie, należy je wykładać zawężająco zważywszy na to, że ustanowione zostały pod rządem Konstytucji Marcowej z 1921 r. chroniącej w art. 99 własność. Taki sam pogląd zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP 1993 r. nr 3, poz. 47) stwierdzając, że brak jest podstaw do tego, aby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadzały ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

Sposobu rozumienia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie może więc zmienić treść art. 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), co podnosi autor skargi kasacyjnej, w myśl którego założenie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i kanalizacji, objętych przepisami art. 3 ust. 1 lit. A i C, wymaga uprzedniego uzyskania koncesji. Kwestia posiadania, czy też braku koncesji na prowadzenie określonej działalności nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) lub prawa zabudowy. Istotne jest bowiem to, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., czy grunt może być wykorzystany, a nie że jest lub będzie wykorzystywany przez byłego właściciela lub jego następców prawnych na cele określone w planie zabudowania. W związku z tym, uwzględniając brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że określona działalność była dotychczas na gruncie prowadzona, a jedynie że grunt z planistycznego punktu widzenia jako całość lub część może być wykorzystany na cele wynikające z planu zabudowania. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że właściwy organ administracji odmawiając przyznania prawa własności czasowej winien był wykazać, że korzystanie z gruntu warszawskiego nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1152/08 - Lex nr 554850).

Wojewódzki Sąd Administracyjny tak rozumiejąc sens i znaczenie przedmiotowej regulacji prawnej nie dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miał przy tym podstawy do przyjęcia, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym wydano kontrolowane decyzje, nie została wyjaśniona kwestia, czy orzeczenia administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) grudnia 1947 r. podjęte zostało z naruszeniem prawa, a jeśli tak czy naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia. Cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 - Lex nr 824448). Wyjaśnienie tej kwestii stanowi istotę postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Po ustaleniu więc, że według obowiązującego w dacie wydania orzeczenia przez Prezydenta m. st. Warszawy planu zabudowania nr 6 nieruchomość przeznaczona została w części pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, w części jako działka budowlana wyłączona spod zabudowy i przeznaczona na urządzenie ogrodu, w części zaś jako tereny pod urządzenia dróg z urządzeniami pomocniczymi rzeczą organu nadzorczego było jednoznaczne ustalenie i uzewnętrznienie swego stanowiska w motywach decyzji, czy istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość mogła być wykorzystana w całości lub w części przez dotychczasowych właścicieli na cele określone w planie zabudowania. Wobec tego, że w odniesieniu do przedmiotowego terenu treść planu zabudowania w miarę precyzyjnie określała przeznaczenie nieruchomości i dopuszczalny sposób jej wykorzystania, właściwie rozumiejąc znaczenie unormowania zawartego w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego istniała realna możliwość oceny, czy orzeczenie administracyjne z dnia (...) grudnia 1947 r. wydane zostało z naruszeniem tego przepisu i czy są podstawy do uznania, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem, czy organ miał podstawy do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że takich jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, zgodnie z wyżej przedstawionym rozumieniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, pozbawione są kontrolowane decyzje, co stanowiło zasadniczy powód ich uchylenia w wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej.

Nie można jedynie zgodzić się z poglądem tego Sądu, iż rola organu administracji w postępowaniu nieważnościowym winna sprowadzać się wyłącznie do kontroli decyzji dotychczasowej bez możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co zasadnie wnoszący skargę kasacyjną uczynił przedmiotem zarzutu. Jak już zauważono, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy decyzja (orzeczenie administracyjne) dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, w postępowaniu tym nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie jak w postępowaniu zwyczajnym. Nie zwalnia to jednak organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego właśnie w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji dotychczasowej, jeśli zaś decyzję tę wydano z naruszeniem prawa, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia.

Potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna w stosunku do decyzji (orzeczeń administracyjnych), wydanych w okresie powojennym, które z reguły pozbawione były szczegółowego uzasadnienia. O ile więc w uzasadnieniu orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) grudnia

1947 r. stwierdzono niezwykle ogólnie, że "korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego", takie stanowisko organu mając na względzie materiał dowodowy jakim dysponował organ, winno zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego. Aczkolwiek w orzeczeniu z dnia (...) grudnia 1947 r. przywołano jedynie część przeznaczenia terenu według planu zabudowania nr (...) ("pod zespół budynków jednego zakładu (...)"), to jednakże z uwagi na użyty w tym orzeczeniu zwrot "między innymi", można i należało uznać, że stwierdzenie iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według obowiązującego planu zabudowania odnosi się do całego terenu, a zatem także do części przeznaczonej pod urządzenie ogrodu obok zabudowań oraz pod drogi z urządzeniami pomocniczymi, w tym ostatnim przypadku niewątpliwie w celu związanym z użytecznością publiczną (funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi dóbr publicznych). Z przepisów dekretu warszawskiego nie wynika zaś, by cele te mogły być realizowane wyłącznie przez podmioty publiczne.

Powyższe uchybienie odnoszące się do rozumienia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), a zatem naruszenie o charakterze procesowym, nie wywarło w ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego wpływu na wynik postępowania sądowego.

Nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Z pisemnych motywów tego wyroku wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, jakie okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organ administracyjny, przede wszystkim zaś jakie ustalenia należało poczynić przed ostatecznym załatwieniem sprawy. Chociaż Sąd pierwszej instancji po stwierdzeniu braku legalności kontrolowanych decyzji istotnie nie zawarł w uzasadnieniu odrębnych wskazań co do dalszego postępowania, to jednakże z całokształtu rozważań Sądu i wyrażonej oceny prawnej wynika, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej. Chybiony jest więc pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że zachodzą wątpliwości do zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie winien mieć na uwadze organ w powtórnie prowadzonym postępowaniu.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych przez organ administracyjny, co w konsekwencji doprowadziło do nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do istoty sprawy. Tak sformułowany zarzut jest na tyle ogólny, że nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na właściwe ustosunkowanie się do jego zasadności, zgodnego z oczekiwaniami autora. Tym niemniej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracyjny, na ich podstawie ocenił kompletność materiału dowodowego i stwierdził, czy materiał ten był wystarczającym do ustalenia stanu faktycznego sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia.

W konsekwencji nie może odnieść skutku ostatni już zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w powiązaniu z przytoczonymi w skardze przepisami proceduralnymi oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, skoro zachodziły podstawy do zastosowania tych przepisów i uchylenia kontrolowanych decyzji.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.