Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2700018

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 lipca 2019 r.
I OSK 1415/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. R. na czynność Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie przyjęcia ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1200) postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1328/18 odrzucił skargę M. R. (dalej: "skarżąca") w przedmiocie przyjęcia ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1200).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 187 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych.

Sąd wskazał także, że czynność polegająca na przyjęciu ustawy, będąca przedmiotem skargi, nie mieści się w pojęciu innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, nie jest to bowiem akt podejmowany w sprawie indywidualnej i skierowany do skonkretyzowanej osoby. Akt ten ma charakter generalny, a jego adresatem jest nieograniczony krąg osób, nie zostaje więc spełniona przesłanka uznania go za inny akt lub czynność w rozumieniu przywołanego przepisu. Skutkuje to brakiem kognicji sądu administracyjnego w zakresie orzekania w sprawach skarg na uchwalone przez władzę ustawodawczą ustawy.

Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) nieważność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw w wyniku nierozpoznania istoty skargi;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, art. 177 Konstytucji RP, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 187 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola czynności mającej formalnie a nie materialnie charakter ustawy leży poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej gwarantowanego przez Konstytucję prawa do sądu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 114-122 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o uznaniu czynności za uchwalenie ustawy decyduje wyłącznie tryb jej procedowania a nie treść merytoryczna, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynność należy uznać za uchwalenie ustawy;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawa i wolności skarżącej naruszone przez czynność są chronione poprzez możliwość wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy prawa i wolności skarżącej naruszone przez czynność nie mającą podstawy prawnej w ustawie lub innym akcie normatywnym, a więc skarga do Trybunału Konstytucyjnego jest niedopuszczalna;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez badanie jedynie formalnoprawnego statusu czynności z pominięciem badania jej materialnoprawnego charakteru;

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez uznanie, że generalny akt administracyjny jakim jest czynność nie mieści się w pojęciu inny akt lub czynność a w rezultacie odrzucenie skargi;

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozpoznanie istoty sprawy;

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia polegające na nieprzedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze, niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechaniu odniesienia się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia poznanie i zrozumienie motywów, którymi kierował się WSA w Warszawie, a w rezultacie uniemożliwia należytą kontrolę kasacyjną postanowienia.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych w wysokości przewyższającej sławkę minimalną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kancelaria Sejmu RP wniosła o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu kasacyjnego, tj. zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem naruszenie przez Sąd art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez pozbawienie możliwości obrony jej praw w wyniku nierozpoznania istoty skargi.

Powyższy zarzut należy uznać za niezasadny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw", o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., należy rozumieć ściśle. Występuje ono jedynie w przypadku zaistnienia podstawowych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek wad czy utrudnień w tym zakresie. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyroki NSA z 5 października 2006 r., I OSK 561/06; z 29 marca 2011 r., I OSK 2057/10 oraz z 26 listopada 2013 r., I OSK 2668/13, z 24 maja 2019 r., I OSK 820/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie można zgodzić się ze skarżącą, iż została ona pozbawiona możliwości swoich praw. Skarżąca błędnie bowiem upatruje przesłanki nieważności postępowania w dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie dopuszczalności złożonej przez nią skargi. Nie można bowiem stwierdzić, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jeśli Sąd w wyniku stosowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w tej sprawie nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji, na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był bowiem obowiązany w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalności złożonej skargi i w przypadku uznania, że skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych ją odrzucić.

Za bezzasadny należy uznać również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnieść należy, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, bądź podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wyjaśniając przy tym przyczyny oraz wskazując podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonanych przez Sąd ustaleń. Natomiast okoliczność, iż Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może stanowić, w kontekście niniejszej sprawy, o naruszeniu ww. przepisu. Sąd administracyjny nie może odnieść się do zarzutów skargi w przypadku, gdy uzna, że jej przedmiot nie należy do jego kognicji. Merytoryczne rozważenie takich zarzutów niewątpliwie stanowiłoby wykroczenie poza kompetencje w tej sprawie.

Nie może być również uznany za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikający z tego przepisu brak związania granicami skargi oznacza, że sąd pierwszej instancji ma prawo dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać oceny zaskarżonej czynności. Skoro bowiem uznał się za niewłaściwy do jej rozpoznania, to tym samym nie miał możliwości odniesienia się do niej merytorycznie. Jak już bowiem wskazano powyżej, stanowiłoby to wykroczenie poza kompetencje sądu.

Przechodząc do natomiast do zarzutów związanych z niezasadnym odrzuceniem skargi wskazać należy, że granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyznaczenie tych granic ma podstawowe znaczenie, przekroczenie obwarowane jest bowiem sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Według art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej odsyła do regulacji w ustawach dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., które zawierają regulację z zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane w regulacji art. 3 p.p.s.a., która w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, i tak kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na czynność Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej polegająca na przyjęciu ustawy podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona czynność związana z szeroko pojętym procesem legislacyjnym jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że w przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, czynności składające się na proces legislacyjny, zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak również, że analiza art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane w trakcie procesu legislacyjnego czy też braku stosownych czynności w tym przedmiocie nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie legislacyjne nie mieści się także w ramach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak również przepisów szczególnych, które umożliwiałyby skutecznie wniesienie skargi na czynności czy bezczynności w tym zakresie do sądu administracyjnego.

Zwrócić także należy uwagę, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym. Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r., II OSK 2665/12, z 24 maja 2019 r., I OSK 820/19 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności polegającej na przyjęciu ustawy nie można uznać za akt podejmowany w sprawie indywidualnej. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że czynność ta, stanowiąca element procesu legislacyjnego, ma charakter generalny oraz skierowana jest do nieograniczonego kręgu osób. Dlatego też nie można jej uznać za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.