Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2347175

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 maja 2017 r.
I OSK 1252/16
Zdolność i gotowość podjęcia zatrudnienia jako przesłanka posiadania statusu bezrobotnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.), del. WSA Marian Wolanin.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. skargi kasacyjnej Wojewody (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/15 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi W.R. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2015 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.R. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy (...) jako osoba bezrobotna w dniu 13 marca 2015 r. Prezydent (...) decyzją z dnia (...) marca 2015 r. orzekł o uznaniu strony z dniem 13 października 2015 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13 października 2015 r. w wysokości 997,40 zł brutto miesięcznie w pierwszych 90 dniach oraz w kwocie 783,20 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do tego zasiłku. W dniu 5 sierpnia 2015 r. W.R. nie stawiła się na obowiązkową wizytę w Urzędzie Pracy (...) i nie powiadomiła w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W związku z powyższym Prezydent (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. orzekł o utracie przez W.R. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 5 sierpnia 2015 r.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 i pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia i szkoleniach. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni od wyznaczonej daty o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca zapoznała się z terminem obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy (...) wyznaczonym na dzień 5 sierpnia 2015 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym przy tej dacie w Karcie Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej.

W postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, że strona została pouczona o obowiązkach zgłaszania się w wyznaczonych przez urząd pracy terminach oraz powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa na wyznaczonej wizycie, jak również o konsekwencjach wynikających z ich niedopełnienia, czego dowodem jest własnoręczny podpis bezrobotnej złożony w dniu rejestracji, tj. 13 marca 2015 r. na druku "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna". Podkreślił, że każdy bezrobotny zarejestrowany w urzędzie pracy musi mieć świadomość, iż posiadanie statusu bezrobotnego wiąże się z przyznaniem uprawnień, ale również i nałożeniem obowiązków. Zaniedbywanie ciążących na bezrobotnym obowiązków skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego, a w konsekwencji utratą wiążących się z tym statusem uprawnień.

W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie dopełniła podstawowych obowiązków bezrobotnego, bowiem nie stawiła się w Urzędzie Pracy w dniu wyznaczonej obowiązkowej wizyty oraz nie powiadomiła w terminie do 7 dni o przyczynie swojej nieobecności. Zaznaczył, że choć strona dołączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie z dnia 25 sierpnia 2015 r. potwierdzające konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny w dniach od 4 do 5 sierpnia 2015 r. jednak nie wywiązała się z obowiązku poinformowania urzędu pracy w terminie do 7 dni od dnia wizyty o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Ciężka sytuacja życiowa i materialna nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przywrócenia jej statusu osoby bezrobotnej.

Na powyższą decyzję W.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2015 r. Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Użyte w powołanym wyżej przepisie ustawy określenie "pozbawia" wskazuje, że rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku wystąpienia przesłanek w nim wymienionych starosta zobowiązany jest wydać decyzję o pozbawieniu bezrobotnego statusu. Przesłanką nakazującą podjęcie takiego działania jest niestawienie się w organie zatrudnienia w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

Stosownie do powołanego przepisu, do organu należy wyznaczenie terminu stawienia się bezrobotnego w jego siedzibie i należyte poinformowanie go o tym oraz o skutkach jego niedopełnienia. Natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa, a w przypadku niemożności jego wypełnienia, obowiązek wykazania w ustawowym terminie uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa.

W ocenie Sądu omawiane przepisy ustawy nie mogą jednak powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znajdując się w sytuacji w istocie uniemożliwiającej mu działanie z powodu stanu zdrowia - fizycznego bądź psychicznego - nie może wywiązać się z obowiązków nałożonych nań ustawą. Wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wymaga stwierdzenia, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy z przyczyn niezawinionych przez bezrobotnego spełnienie wymogu usprawiedliwienia niestawiennictwa w terminie do 7 dni nie było możliwe.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda (...) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że dołączone do odwołania kserokopie: skierowania do szpitala z dnia 4 sierpnia 2015 r., karty konsultacyjnej o zgłoszeniu się w dniu 18 sierpnia 2015 r. do Izby Przyjęć w Ząbkach, czy też zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 sierpnia 2015 r. potwierdzającego konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny w dniach od 4 do 5 sierpnia 2015 r. nie mogą zostać uznane za okoliczność uzasadniającą przyczynę niestawiennictwa w dniu wyznaczonej wizyty, bowiem złożono je po upływie 7 dni od wyznaczonego przez organ terminu obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie.

Analizując powyższą sprawę Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podała, że w dniu 4 sierpnia 2015 r. w związku z ogromnym atakiem agresji córki udała się z nią do psychiatry. Stan córki wywołał u skarżącej silny stres i przyjmowała w związku z tym silne leki uspakajające, które spowodowały otępienie i dlatego nie pamiętała o innych ważnych sprawach. Na powyższą okoliczność dołączyła: skierowanie córki do szpitala psychiatrycznego z dnia 4 sierpnia 2015 r., kartę konsultacyjną wystawioną przez psychiatrę z (...) Centrum Psychiatrii "(...)" Sp. z o.o. w Z. w dniu 18 sierpnia 2015 r., z której wynika, że skarżąca zgłosiła się do izby przyjęć z podejrzeniem - zaburzeń lękowych trwających od około dwóch tygodni oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 25 sierpnia 2015 r. potwierdzające konieczność opieki nad członkiem rodziny w dniach 4-5 sierpnia 2015 r.

Powyższe fakty skarżąca potwierdziła na rozprawie, oświadczając, że w dniu 5 sierpnia 2015 r. nie stawiła się na obowiązkową wizytę w Urzędzie Pracy, ponieważ w dniu 4 sierpnia 2015 r. jej córka próbowała popełnić samobójstwo. Wskazała, że w związku z trudną sytuacją zdrowotną córki przyjmowała środki psychotropowe. W dniu 5 sierpnia 2015 r. zgłosiła się do przychodni, gdzie zaaplikowano jej środki uspokajające, zaś przez kolejne dni przyjmowała lek antylękowy i antydepresyjny. Wywołany zachowaniem córki, stan lękowy i depresja spowodowały, że musiała zgłosić się do szpitala psychiatrycznego. Zwróciła uwagę, że po otrzymaniu decyzji organu I instancji o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku nie była w stanie zrozumieć jej treści i dopiero gdy udała się do Urzędu Pracy wyjaśniono jej w jakiej znalazła się sytuacji. Poinformowała, że od 4 sierpnia 2015 r. szukała odpowiedniego szpitala psychiatrycznego dla córki, która jednak odmawiała hospitalizacji i dopiero około 10 sierpnia 2015 r. udało się rozpocząć jej leczenie w systemie otwartym w (...) Centrum Psychiatrii "(...)" w Z.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, zwłaszcza argumentację skarżącej zawartą w odwołaniu oraz załączoną dokumentację medyczną, a także jej wyjaśnienia złożone na rozprawie przed Sądem uznano, że Wojewoda nie wywiązał się z nałożonych przez ustawodawcę obowiązków należytego wyjaśnienia sprawy poprzez uchybienie art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie odniósł się bowiem do wskazywanych przez skarżącą przeszkód zdrowotnych w możliwości usprawiedliwienia niestawiennictwa w Urzędzie Pracy w dniu 5 sierpnia 2015 r., na okoliczność których załączyła kartę konsultacyjną z dnia 18 sierpnia 2015 r. wystawioną przez lekarza Izby Przyjęć (...) Centrum Psychiatrii "(...)" Sp. z o.o. w Z. oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 25 sierpnia 2015 r. o konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny w dniach 4-5 sierpnia 2015 r. Z karty konsultacyjnej wynika, że skarżąca zgłosiła się do Izby Przyjęć w Z. w dniu 18 sierpnia 2015 r. z podejrzeniem - zaburzeń lękowych trwających od około dwóch tygodni. Niewyjaśnienie tych okoliczności mogło mieć, zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie przedwczesnym.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda (...) będzie, zdaniem Sądu, obowiązany ponownie dokonać oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie wykazania przez skarżącą uzasadnionej przyczyny niestawienia się w Urzędzie Pracy w dniu 5 sierpnia 2015 r. i możliwości zachowania terminu do jej usprawiedliwienia, a jeśli zajdzie taka potrzeba uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., i wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym Wojewoda (...) nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej, jako: "p.p.s.a."), zarzucił:

1.

naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że przepisu tego nie powinno się zastosować w niniejszym przypadku albowiem z przyczyn niezawinionych przez bezrobotnego spełnienie wymogu usprawiedliwienia niestawiennictwa w terminie 7 dni nie było możliwe, skutkiem czego było uznanie decyzji organu II instancji za nieprawidłową;

2.

naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 75 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie odniósł się do przeszkód zdrowotnych podnoszonych przez skarżącą uniemożliwiających jej terminowe usprawiedliwienie niestawiennictwa w urzędzie pracy, skutkiem czego w ocenie Sądu, organ naruszył prawo procesowe w sposób uzasadniający uchylenie decyzji;

3.

naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że karta konsultacyjna potwierdzająca zgłoszenie do szpitala wystawiona została w dniu 18 sierpnia 2015 r. Tego dnia nastąpiło zgłoszenie się strony do izby przyjęć w Zh. Z zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 25 sierpnia 2015 r. wynika, że konieczność sprawowania opieki nad córką wystąpiła w dniach 4 i 5 sierpnia 2015 r. Skoro termin wizyty wyznaczony został na dzień 5 sierpnia 2015 r. skarżąca miała możliwość poinformowania urzędu o przyczynach niestawiennictwa do dnia 12 sierpnia 2015 r., a więc po ustaniu konieczności sprawowania opieki nad córką, jak również przed dniem zgłoszenia się do szpitala w Z. Dalej organ podał, że skoro zaburzenia lękowe trwały około dwa tygodnie wcześniej przed zgłoszeniem, nie jest to sytuacja nagła uniemożliwiająca stronie działanie. Podobnie za także przeszkodę nie można uznać faktu przyjmowania leków. Nadto na karcie konsultacyjnej z dnia 25 sierpnia 2015 r. u skarżącej nie stwierdzono zaburzeń świadomości, cech głębokiego obniżenia nastroju ani objawów psychotycznych. Nie było wskazań do hospitalizacji. W ocenie organu wskazane dokumenty nie wskazują na zaistnienie okoliczności usprawiedliwiających przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy. Powyższe okoliczności faktyczne w pełni uzasadniały zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a mianowicie - warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem, samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni.

W tej sprawie skarżąca nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym na dzień 5 marca 2015 r. terminie; w okresie do 7 dni nie zawiadomiła organu o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Dopiero w odwołaniu od decyzji organu I Instancji opisała okoliczności towarzyszące wydarzeniom z marca 2015 r., w czasie, gdy wyznaczona została skarżącej wizyta w Urzędzie Pracy. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 sierpnia 2015 r., tj. dzień przed wyznaczona wizytą nastąpiły zdarzenia (córka skarżącej próbowała popełnić samobójstwo), których następstwem była nieobecność skarżącej w Urzędzie Pracy. Przedstawione okoliczności nie są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błahe i wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej w tej sprawie słusznie Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zaniechano należytego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a niewyjaśnienie tych okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Jak wynika z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy winien w terminie 7 dni powiadomić organ o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, celem uniknięcia pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 wymienionej ustawy. Termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga by - co do zasady-był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1023/13). Dopuszczalne jest jednak, aby wyjątkowo, w określonych sytuacjach bieg 7-dniowego terminu rozpoczynał się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej stronie takie powiadomienie. W tej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Zauważyć także należy, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy". Z pewnością nie można takiego wymogu utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Niewątpliwie osoba dążąca do uzyskania statusu bezrobotnego w chwili rejestracji musi wprost (a nie w sposób tylko dorozumiany) i w konkretnej formie (podpisanie w obecności urzędnika formuły oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej) uzewnętrznić wolę świadczenia pracy. O ile gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego, a musi ona oznaczać także rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy, to w okolicznościach tej sprawy, kwestia dokonania prawidłowej oceny przyczyn nieobecności skarżącej w Urzędzie Pracy na wyznaczonej wizycie ma, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter decydujący o legalności decyzji o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej.

Za odpowiadający prawu zatem należało uznać zaskarżony wyrok uchylający decyzję Wojewody (...). Wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy są zasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.