Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2164306

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 października 2016 r.
I OSK 1236/15
Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w przypadku rezygnacji z zatrudnienia z powodu nagłego pogorszenia się stanu zdrowia członka rodziny.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.).

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Marzenna Glabas.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 201/14 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego

1)

uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję;

2)

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz B. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 201/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 15 października 2013 r. B. M. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. K. (dalej matka bądź podopieczna), która orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 8 marca 1999 r. została na trwałe uznana za całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji. Z treści tego orzeczenia wynika także, że niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji datowana jest od dnia 14 stycznia 1999 r.

Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) (dalej decyzja z (...) listopada 2013 r.) Wójt Gminy Jeleśnia (dalej Wójt) odmówił przyznania B. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. K.

W uzasadnieniu Wójt podniósł, że wnioskodawczyni została zwolniona z pracy w ramach grupowego zwolnienia z przyczyn niedotyczących pracownika, co - jak stwierdził - oznacza, że nie zrezygnowała z zatrudnienia. W jego ocenie brak jest związku przyczynowego między samym rozwiązaniem stosunku pracy a powstaniem niepełnosprawności matki strony, która istnieje od 14 stycznia 1999 r. Ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, mężem i synem oraz zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w Żywcu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zaznaczył, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad matką a także jej stanu zdrowia, jednakże w sytuacji braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Skoro skarżąca została zwolniona w ramach grupowego zwolnienia z przyczyn niedotyczących pracownika, to nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia.

W odwołaniu od decyzji z (...) listopada 2013 r. wnioskodawczyni podniosła, że decyzja o rezygnacji z pracy podyktowana była koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Zdaniem skarżącej, pracodawca wskazał w świadectwie pracy podstawę rozwiązania umowy - porozumienie stron w ramach zwolnień grupowych (k. 72-71 akt Wójta), uznając stosownie do okoliczności, że będzie to najbardziej korzystne dla pracownika, nie przypuszczając, że w przyszłości będzie to interpretowane na jej niekorzyść. Przepisy prawa pracy nie wymagają, by w świadectwie pracy wskazywać przyczynę rozwiązania stosunku pracy. Niepełnosprawność matki nastąpiła przed jej rezygnacją z pracy, a stan zdrowia nie pogorszył się w grudniu 2012 r., lecz dużo wcześniej. Niesprawiedliwą i niezrozumiałą jest ocena organu, że skarżąca zbyt długo godziła pracę z opieką nad matką. Przez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy skarżąca została pozbawiona specjalnego zasiłku opiekuńczego, a co za tym idzie dochodów i środków do życia. Jest osobą w wieku produkcyjnym, jednakże nie może podjąć się zatrudnienia ze względu na stan zdrowia matki. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Żywcu, by mieć zapewnione ubezpieczenie zdrowotne. Do odwołania dołączyła zaświadczenie od pracodawcy z: 24 czerwca 2013 r. informujące, że w okresie zwolnień grupowych, tj. w czerwcu 2012 r. nie była na liście osób typowanych do zwolnienia, a umowa została rozwiązana na wniosek pracownika na mocy porozumienia stron w ramach zwolnień grupowych z przyczyn niedotyczących pracownika dnia 30 czerwca 2012 r.; 8 kwietnia 2013 r., z którego wynika, że przed rozwiązaniem stosunku pracy złożyła wniosek o dobrowolne zwolnienie z ramach zwolnień grupowych z przyczyn niedotyczących pracownika, a prośbę swą uzasadniła koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej Kolegium, SKO bądź organ odwoławczy) decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) (dalej decyzja z (...) grudnia 2013 r.) utrzymało w mocy decyzję z (...) listopada 2013 r.

Kolegium, akceptując w pełni ustalenia poczynione przez Wójta zaznaczyło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko takim osobom, które w sposób świadomy i celowy rezygnują z zatrudnienia wyłącznie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zatem musi istnieć ścisły związek przyczynowo-skutkowy, gdzie przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawną osobą. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania omawianego zasiłku, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki, co prowadzi do wniosku, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej, np. przez rozwiązanie stosunku pracy po to, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Istota tej pomocy sprowadza się do udzielenia pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas dochodu.

Kolegium powołało się na warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w art. 16a ust. 1 uśr, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529, dalej k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że między ustaniem zatrudnienia strony a powstaniem niepełnosprawności jej matki upłynął spory okres, w związku z czym - w ocenie SKO - nie zachodzi ścisły związek przyczynowo-skutkowy, gdzie przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest podjęcie stałej i nieprzerwanej opieki nad osobą wymagającą opieki, gdyż niepełnosprawność podopiecznej istnieje od 14 stycznia 1999 r., a ustanie zatrudnienia skarżącej miało miejsce znacznie później - dopiero w 2012 r. Kolegium uznało, że zasadnie Wójt odmówił stronie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 16a ust. 1 uśr.

W skardze do WSA w Gliwicach B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podnosząc zarzut braku właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienie faktu, że podejmując decyzję o zakończeniu aktywności zawodowej, jej matka posiadała już orzeczenie o niepełnosprawności, a powodem rozwiązania stosunku pracy był bardzo pogorszony stan jej zdrowia. Taka sytuacja spowodowała, że nie mogła dłużej godzić pracy z opieką.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom, że nie kwestionując stanu zdrowia jej matki i sprawowanej opieki, pozbawiły ją prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają ograniczenia, w jakim czasie po orzeczeniu o niepełnosprawności ma nastąpić faktyczna rezygnacja z zatrudnienia związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem ustawy jest udzielenie pomocy osobie zdolnej do pracy, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, a świadczenie ma zrekompensować uzyskiwany dotychczas dochód, zgodnie z art. 16a ust. 8 uśr.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

WSA wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest ustalenie czy skarżąca zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr jest osobą, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Sąd podkreślił, że z dniem 1 stycznia 2013 r. uległ zmianie stan prawny, wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta zmieniła zasady przyznawania objętych nią świadczeń. Osoba ubiegająca się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z własnego wyboru i to w określonym konkretnie celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednoznacznie wymagane jest wykazanie istnienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki (wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 585/13, cbosa, w którym akcentowano istnienie powodu rezygnacji z zatrudnienia). Osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, co więcej przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia.

Sąd I instancji uznał, że aby przyznać skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy musiałby zachodzić wyraźny, a nie dorozumiany, i bezpośredni związek czasowy, i przyczynowy między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Tymczasem dokonane w sprawie ustalenia na związek taki nie wskazują. W sprawie nie budzi wątpliwości, że: po pierwsze - od roku 2012 wnioskodawczyni nie była czynna zawodowo, po drugie - matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z 1999 r.

Tym samym nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż obowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych wyżej warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła B. M., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. S., zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1.

prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 16a ust. 1 uśr w zakresie, w jakim uznaje, że użyte w tym przepisie sformułowanie "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie obejmuje stanu faktycznego "niepodjęcia zatrudnienia", gdy tymczasem prawidłowa wykładnia sformułowania "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do wniosku, że desygnatem tego sformułowania jest także "niepodjęcie zatrudnienia";

2.

przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie, w jakim zaniechał uchylenia decyzji organów I i II instancji uznając, że organy I i II instancji nie naruszyły prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy;

b)

art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim oddalił skargę z powodu braku naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik spraw.

Wskazując na powyższe wniosła o:

1.

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 psa.

2.

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr. Nietrafnie Sąd I instancji aprobował ocenę organów obu instancji, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy, by sprawować bezpośrednią opiekę nad matką.

Rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 uśr oznacza także, że jego podjęcie było możliwe, gdyż osoba była zdolna do pracy, ale nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania przedmiotowej opieki.

Art. 16a ust. 1 uśr, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), stanowił że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Utrwalonym jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu, dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 uśr (wyrok NSA z: 8 października 2014 r., I OSK 1344/14, Lex 1587467; 16 lipca 2015 r., I OSK 279/14, Lex 1794893; 27 sierpnia 2015 r., I OSK 334/14, Lex 1800507; 29 września 2015 r., I OSK 411/14, Lex 1985925; 19 lipca 2016 r., I OSK 3099/14, Lex 2118110).

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym nowelizacją grudniową, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwracał uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 uśr zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przy wykładni art. 16a ust. 1 uśr należy odrzucić rezultaty wykładni językowej, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że sprawowanie faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 uśr należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724) wynika, że ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 uśr pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567, dalej uzo) zmienił treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Należy uznać, że zmiana treści art. 16a ust. 1 uśr, wprowadzona nowelizacją, tylko doprecyzowała brzmienie przepisu, eliminując wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez normodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, PiP 2010/4/42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009/9/22 i n.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r., I OSK 2320/12, Lex 1529015; postanowienie SN z 7 września 2005 r., II UZP 9/05, Lex 171757). Tak też było w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Nowelizacja art. 16a ust. 1 uśr została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, dalej wyrok K 27/13), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że art. 16a ust. 1 uśr nie uzależnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę bądź umowy o dzieło) od ustania zatrudnienia w określonym prawnie trybie (w szczególności na wniosek pracownika na mocy porozumienia stron w ramach zwolnień grupowych z przyczyn niedotyczących pracownika, o co ubiegała się skarżąca, motywując swą prośbę koniecznością sprawowania opieki nad matką, mimo że w okresie zwolnień grupowych nie była na liście osób typowanych do zwolnienia; k. 72-71, 123-125 akt Wójta; k. 2, 3 akt SKO). Bezspornym jest, że to skarżąca faktycznie opiekuje się swą niepełnosprawną matką. Nie zachodzą jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do wyraźnego i bezpośredniego związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, której stan zdrowia radykalnie się pogarszał (k. 1-53, 91 akt Wójta). Tym samym spełniony został wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, która zgodnie z orzeczeniem z 8 września 1999 r. Lekarza Orzecznika ZUS została uznany za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji (art. 3 pkt 21 lit. b uśr).

Ustawodawca w art. 16a uśr, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Z tego wynika, że fakt rezygnacji z zatrudnienia (jak też jego niepodejmowania) może mieć miejsce dużo wcześniej, niż dzień złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ważne jest to, by przyczyną rezygnacji z (niepodejmowania) zatrudnienia była okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i żeby ten związek przyczynowy istniał również w dacie złożenia o przyznanie ww. świadczenia (wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2014 r., II SA/Łd 328/14, Lex 1468003) - jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Trafnie w orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazano, że przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych i zasada zaufania obywatela do Państwa (art. 2 Konstytucji RP), uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń rodzinnych (obecnie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały, to jest że pobierały świadczenia mimo braku rzeczywistego świadczenia opieki. Odmówienie zasiłku dla opiekuna osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13 (odpowiednio - prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2015 r., IV SA/Po 171/15, Lex 1750945). Pogląd ten w pełni znajduje zastosowanie także do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 uśr).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem na skutek aprobowania błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr, zaprezentowanej w decyzjach organów obu instancji, Sąd I instancji nie uchylił tychże decyzji. Z tej samej przyczyny Sąd I instancji, z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16a ust. 1 uśr, należało zaskarżoną decyzję uchylić. Kolegium rozpozna odwołanie skarżącej, rozstrzygnie o prawie skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium będzie się kierować prokonstytucyjną wykładnią art. 16a ust. 1 uśr, dążąc do ochrony słusznie nabytych praw przez skarżącą (art. 2 Konstytucji RP).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.