I OSK 1107/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2419364

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. I OSK 1107/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski.

Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka, del. Grzegorz Jankowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 444/16 w sprawie ze skargi E. C., D. C. na czynność Prezydenta Miasta Z. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz E. i D. C. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 444/16 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej przez E. C. i D. C. czynności Prezydenta Miasta Z. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia (...) stycznia 2016 r. odmówił skarżącym E. C. i D. C. zwrotu ponoszonych przez nich kosztów dowozu ich małoletniej córki J. C. do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej (...) w K. W uzasadnieniu organ podniósł, że wybrana przez skarżących szkoła nie jest najbliższą szkołą w stosunku do miejsca zamieszkania uczennicy, w rozumieniu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Następnie dodał, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr (...) o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Szkoła Podstawowa Nr (...) w Zespole Szkół Specjalnych Nr (...) przy ulicy D. (...) w Z., która potwierdziła możliwość przyjęcia dziecka skarżących w roku szkolnym 2015/2016.

W wyniku wniesienia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia (...) lutego 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W skardze do Sądu na powyższą czynność, E. C. i D. C. wnieśli o stwierdzenie jej bezskuteczności. Podnieśli zarzut, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (zwanej dalej "u.s.o.") poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu kosztów dowozu małoletniej J. C. do NSSP (...), będącą konsekwencją błędnego przyjęcia, że ww. placówka nie stanowi dla ich dziecka najbliższej szkoły w rozumieniu powołanych przepisów.

W uzasadnieniu wskazali, że w niniejszej sprawie, dla ustalenia najbliższej szkoły w rozumieniu art. 17 ust. 3a u.s.o., organ przede wszystkim kierował się kryterium położenia geograficznego, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi działanie nieprawidłowe. Skarżący zarzucili, że organ zaniechał merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, gdyż jest niewystarczające, niepoparte argumentami i lakoniczne stwierdzenie, że Szkoła Podstawowa nr (...) umożliwia realizację zaleceń lekarskich zawartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego J. C. (Nr (...)). Skarżący podnieśli, że przy interpretowaniu pojęcia najbliższej szkoły, a co za tym idzie stosowaniu art. 17 ust. 3a u.s.o., od elementu położenia geograficznego istotniejsze jest ustalenie, która szkoła jest najlepiej dostosowana do realizacji zaleceń zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku kontroli zaskarżonej czynności uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jako podstawę prawną zaskarżonej czynności organ wskazał art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, według którego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły lub zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Sąd podkreślił, że według utrwalonej linii orzecznictwa szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

Według zamieszczonego w aktach administracyjnych orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, zespół orzekający zalecił zastosować wobec wymienionego dziecka kształcenie specjalne dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną (umiarkowanym upośledzeniem umysłowym i słabym widzeniem). Natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w § 7 ust. 3 pkt 3 ppkt 3b Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr (...) w Z. (dostępne w Internecie), liczba uczniów w oddziale, w klasach dla uczniów z niepełnosprawnością umysłową w stopniu umiarkowanym i znacznym powinna wynosić do 8 osób. W § 7 ust. 3 pkt 4 tego Statutu przewidziano, że w przypadku, gdy u co najmniej jednego ucznia występują niepełnosprawności sprzężone, liczbę uczniów obniża się o 2. Z tego powodu zespół orzekający zalecił zastosować wobec córki skarżących kształcenie specjalne dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną, gdzie liczba uczniów w oddziale szkolnym, do którego miałaby uczęszczać J. C. - zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr (...) w Z. - nie może przekraczać sześciu osób. Z treści pisma wymienionej szkoły, z dnia (...) lutego 2016 r. (k. (...) akt administracyjnych) wynika, że zespół klasowy I - III szkoły podstawowej obecnie liczy 8 uczniów. Z powyższego nie wynika zatem, na czym opiera się przekonanie organu, wyrażone w zaskarżonej czynności, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr (...) o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, jest Szkoła Podstawowa Nr (...) w Zespole Szkół Specjalnych Nr (...) przy ulicy D. (...) w Z.

Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Z. zaniechał przedstawienia merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Organ pominął ustosunkowanie się do tego, że z uwagi na cytowane zalecenia zawarte w Orzeczeniu, liczba uczniów w oddziale szkolnym, do którego miałaby uczęszczać córka skarżących - zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr (...) w Z. - nie może przekraczać sześciu osób, a według treści pisma wymienionej szkoły z dnia (...) lutego 2016 r. obecnie zespół klasowy I - III szkoły podstawowej liczy 8 uczniów.

Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Z. również na dalszym etapie postępowania nie uzasadnił należycie rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak również, w załączonym piśmie sporządzonym przez Zespół Szkół Specjalnych nr (...) nie ustosunkowano się w żaden sposób do powyższych okoliczności sprawy. Ponadto pismo Zespołu Szkół Specjalnych nr (...), zawiera jedynie ogólne i lakoniczne stwierdzenia, w których nie odniesiono się do zaleceń lekarskich wydanych względem córki skarżących. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z. zostało podjęte bez uprzedniej wnikliwej analizy faktów oraz argumentów podniesionych przez skarżących oraz bez odniesienia ich do dyspozycji art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

a)

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1999 r. o systemie oświaty i w konsekwencji przyjęcie, iż szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu jest tylko szkoła pozwalająca zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie szkoła geograficznie najbliższa, która spełnia zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego;

b)

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dotyczącej odmowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka oraz jego opiekuna prywatnym samochodem osobowym do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej (...) w K., w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do zwrotu kosztów przejazdu;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do liczby uczniów w zespole klasowym, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia przez Sąd, czy Niepubliczny Zespół Szkół Specjalnych (...) w K. zapewnia realizację zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 19 lutego 2015 r. oraz czy posiada odpowiednią liczbę uczniów w zespole klasowym i błędnym ustaleniem, że Szkoła Podstawowa nr (...) w Z. przy Zespole Szkół Specjalnych nie ma wolnych miejsc i nie zapewnia realizacji zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 19 lutego 2015 r.

- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji skutkowało rozpatrywaniem kwestii liczebności klas, co nie było przez podnoszone przez strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. C. i D. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz przyznanie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazali, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak wywiązania się organu z ciężaru udowodnienia, że Szkoła Podstawowa Specjalna wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych nr (...) w Z. stanowi najbliższą szkołę dla małoletniej J. C. w rozumieniu art. 17 ust. 3a Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Gliwicach naruszenie art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1999 r. o systemie oświaty i w konsekwencji przyjęcie, iż szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu jest tylko szkoła pozwalająca zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie szkoła geograficznie najbliższa, która spełnia zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutu skargi, a w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

Przede wszystkim sformułowanie takiego zarzutu jest przedwczesne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie zajął ostatecznego stanowiska w sprawie ze względu na zbyt lakoniczne uzasadnienie podjętej czynności przez Prezydenta Z.

Organ administracji, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie uzasadnił na czym opiera swoje przekonanie wyrażone w zaskarżonej czynności, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu nr (...) o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, jest Szkoła Podstawowa nr (...) w Z.

Prezydent Z. nie odniósł się do tego co wynikało z zaleceń zawartych Orzeczeniu, a dotyczyło liczby uczniów w klasie, do której miałaby uczęszczać córka skarżących.

W myśl § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych nr (...) w Z. liczba uczniów oddziału szkolnego, do którego miałaby uczęszczać córka skarżących nie może przekraczać sześciu osób, a co innego wynikało z treści pisma szkoły z dnia (...) lutego 2016 r.

Skoro WSA w Gliwicach stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że stanowisko zajęte przez Prezydenta Z. w przedmiotowej sprawie zostało podjęte bez uprzedniej wnikliwej analizy faktów oraz argumentów podniesionych przez skarżących oraz bez odniesienia ich do dyspozycji art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty to tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny tego czy Prezydent Z. prawidłowo zastosował wyżej wymieniony przepis ustawy o systemie oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do liczby uczniów w zespole klasowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten pozostaje w sprzeczności z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, skoro w sprawie zachodziły istotne wątpliwości co do faktów to zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony i jak już wcześniej NSA wspomniał przedwczesny.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji.

W postępowaniu przed sądem postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowania uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów.

Sądy administracyjne nie mogą zastępować organów administracji, a celem postępowania dowodowego nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja postępowania dowodowego, którego zakres przedmiotowy został określony w zarzucie skargi kasacyjnej prowadziłoby do tego, że Sąd pierwszej instancji przeprowadziłby postępowanie dowodowe w zastępstwie organu administracji co nie może mieć miejsca z punktu widzenia sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych.

Trafnie WSA w Gliwicach uznał, za bezskuteczną czynność Prezydenta Miasta Z. dot. odmowy zwrotu kosztów dowozu małoletniej córki skarżących.

W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalenie na mocy art. 184 p.p.s.a. nadto Sąd zasądził koszty postępowania na podstawie art. 204 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.