I OSK 1098/17, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2652798

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r. I OSK 1098/17 Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec, del. WSA Mariusz Kotulski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 711/16 w sprawie ze skargi stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) na bezczynność (...) z siedzibą w (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądza od stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) na rzecz stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 711/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) na bezczynność stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) (dalej: także jako: "(...)") w przedmiocie rozpoznania wniosku z (...) czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1. zobowiązał (...) do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) z (...) czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od (...) na rzecz stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z (...) czerwca 2016 r. "Stowarzyszenie (...)" zwróciło się do (...) z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: składników majątkowych według stanu na (...) kwietnia 2015; wartości składników majątkowych według stanu na (...) kwietnia 2015; liczby prowadzonych Rodzinnych Ogrodów Działkowych wraz z ich powierzchnią według stanu na (...) kwietnia 2015; liczby działek położonych w Rodzinnych Ogrodach Działkowych oraz łącznej powierzchni tychże działek według stanu na (...) kwietnia 2015; liczby działkowców korzystających z działek według stanu na (...) kwietnia 2015 r.; kopii sprawozdania finansowego, tj. bilansu, rachunku zysków i strat, sprawozdania z funduszu rozwoju, informacji dodatkowej za rok 2014, oraz za rok 2015, oraz bilansu ze stanem na (...) kwietnia 2015.

W odpowiedzi na ww. wniosek (...) pismem z 28 czerwca 2016 r. wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Powyższej odpowiedzi stowarzyszenie (...) nie potraktowało jako wypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku i skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność, wnosząc w niej o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, o stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę (...) wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie jest organem władzy publicznej tylko organizacją pozarządową. Zwrócił też uwagę na fakt, że treść wniosku nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotem zapytania była kwestia dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji. Nadto materia wiedzy w tym zakresie będzie znajdowała się w dyspozycji poszczególnych jednostek organizacyjnych (...).

Dodatkowo organ zwrócił uwagę na to, że nie wykonuje zadania publicznego zatem nie obarcza go obowiązek informacyjny w zakresie danych dotyczących majątku. Dane dotyczące powierzchni działek i liczby działkowców nie stanowią zaś informacji publicznej, mając charakter danych wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2002 r., sygn. akt II S/Kr 69/02, w którym wskazano, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarte w punktach 1-5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" ma charakter przykładowy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 stanowi m.in., że do podmiotów takich w szczególności należą podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Powyższa regulacja oznacza, że adresatem nałożonego art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Następnie podał, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) stanowi, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Ustawa ta, definiuje w art. 6 ust. 1 pracowniczy ogród działkowy jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób. Ustawa w przepisach dalszych, tj. art. 7, art. 8 przewiduje, że grunty na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, przekazywane w nieodpłatne użytkowanie lub użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców stanowią własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Przepisy zaś art. 12 i nast. ustawy regulują sposób dysponowania przez Polski Związek Działkowców gruntami pracowniczego ogrodu działkowego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż Polski Związek Działkowców jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, i należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. stanowisko mimo, że zostało zaprezentowane pod rządami ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.), to pozostaje aktualne również w chwili obecnej, w świetle treści przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). (...) jest bowiem podmiotem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40), tj. podmiotem powołanym do życia przez stowarzyszenia ogrodowe. Stowarzyszenia ogrodowe, zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 6 omawianej ustawy, powoływane są zaś wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinne ogrody działkowe są natomiast urządzeniami użyteczności publicznej (...) - art. 4 ww. ustawy. Zakładane są zaś na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych - art. 7 ww. ustawy. Nadto, w myśl art. 17 ust. 1 ww. ustawy, stowarzyszenia ogrodowe prowadzące rodzinne ogrody działkowe na obszarze danej gminy, mogą otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe zapisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) świadczą niezbicie o tym, że (...) nadal pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym.

Następnie Sąd I instancji uznał, że treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną. Wszystkie zadane pytanie odnosiły się bowiem do materii majątku pytanego podmiotu. Wbrew twierdzeniom (...), materii tej dotyczyły także pytania o liczbę działek, ich łączną powierzchnię i o liczbę działkowców. Pytania te dotyczyły bezpośrednio gruntów, na których zakładane są rodzinne ogrody działkowe - a więc gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Liczba osób zrzeszonych w (...) przekłada się zaś wprost na ustalenie wielkości opłat ogrodowych uiszczanych przez każdego działkowca (art. 33 ust. 1 omawianej ustawy).

Sąd zaznaczył także, że przed wydaniem wyroku, został pozbawiony przez (...) możliwości weryfikacji tego, czy wszystkie żądane we wniosku sprawozdania finansowe winny być udostępnione wnioskodawcy bez anonimizacji. Mimo wezwania organu do przesłania Sądowi żądanych wnioskiem sprawozdań finansowych, i mimo wyjaśnienia w nim organowi, że dokumenty te nie zostaną udostępnione przez Sąd do wzglądu stronie skarżącej, (...) nie zastosował się do jego treści. Tego typu postępowanie, Sąd ocenił jako naganne.

W ocenie Sądu ww. zaniechanie organu, rodziło oczywiste konsekwencje procesowe. Należało bowiem przyjąć, iż (...), nie udostępniając do wglądu żądanych dokumentów, nie udowodnił podnoszonej przez siebie tezy, iż nie cała treść spornych sprawozdań finansowych będzie stanowiła informację publiczną. Stąd jako uprawniony jawił się wniosek, iż (...) popadł w bezczynność w rozpoznaniu całego wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie.

(...) w skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego zmianę oraz oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucił, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że (...) pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, podczas gdy rozpatrzył wniosek w terminie i w formie przypisanych ustawą, art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie, iż treść żądania skierowanego do (...) w sposób oczywisty obejmowała informacje odnoszące się do zagadnień, którym - z uwagi na niepubliczny charakter podmiotu, do którego zostało skierowane - nie sposób przypisać charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji bezzasadne nakazanie (...) rozpatrzenia wniosku, względnie zaniechania wskazania przez Sąd, w jakim zakresie wniosek ten winien zostać rozpatrzony jako zasadny, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez

- odniesienie się w uzasadnieniu do stanu faktycznego w sposób pobieżny i brak merytorycznego odniesienia się do podnoszonych przez (...) argumentów wskazujących, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawny, oraz że (...) nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a także, iż informacja objęta żądaniem udostępnienia nie pozostaje w związku z dysponowaniem przez (...) majątkiem publicznym,

- błędne wskazanie, iż odmowa realizacji zarządzenia Sądu w zakresie przekazania sprawozdań finansowych przez (...), pozbawiła Sąd możliwości weryfikacji tego, czy wszystkie żądane we wniosku sprawozdania finansowe, winny być udostępnione,

- sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, czy przesłanki na których oparł się sąd są trafne, w szczególności uniemożliwiający odtworzenie procesu myślowego, jaki uzasadniałby przyjęcie, iż informacje objęte żądaniem mogły być uznane za infoimację publiczną i zaniechanie wskazania przesłanek, które pozwalałyby zweryfikować ten pogląd sądu, a zwłaszcza zweryfikować zasadność zastosowania norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez uznanie, że (...) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego, art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., przez uznanie, że żądane przez skarżących informacje mogą stanowić stanowią informację publiczną w odniesieniu do całego majątku (...), art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez przyjęcie, iż informacją publiczną są dane odnoszące się takich kwestii jak liczba ROD i ich powierzchnia, liczba działek w ROD i ich łączna powierzchnia, liczba działkowców korzystających z działek, art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego jest wykonywaniem zadań publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie (...) wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż część zarzutów w niej podniesionych została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot i charakter przedstawionych zarzutów zasadnym jest jednak łączne odniesienie się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stosownie do którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak na przykład samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.). W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej" i cechuje je powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/2010 i z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie prezentowane było stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni aprobuje, że (...) jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, lecz w ograniczonym zakresie, o czym w dalszej części uzasadnienia. (por. wyroki NSA z 18 października 2018 r., I OSK 2564/16, z 9 października 2018 r., I OSK 1487/18, z 26 listopada 2002 r., II SAB 181/02, z 30 października 2002 r., II SAB 181/02, wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2018 r., IV SAB/Gl 44/18, wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2017 r., II SAB/Ol 105/17, wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2017 r., II SAB/Wa 686/160).

(...), zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: "ustawa"), a także Statutem (...), uchwalonym przez (...) (...) lipca 2015 r. z późn. zm. wprowadzonymi przez (...) (...) grudnia 2017 r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS (...) lutego 2018 r.), realizuje cele użyteczności publicznej, nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 ustawy).

Rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych).

Zgodnie z art. 3 ustawy podstawowymi celami rodzinnego ogrodu działkowego, są:

1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych;

2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych;

3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans;

4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów oraz rencistów;

5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych;

6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych;

7) ochrona środowiska i przyrody;

8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach;

9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka;

10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

Na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, zaś jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1.

Samo stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące rodzinny ogród działkowy na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego.

Z treści Statutu (...) wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach i Statutu (...).

Skoro zatem (...) realizuje cele użyteczności publicznej, a nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, to jest podmiotem objęty działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to bowiem nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny (por. wyroki NSA: z 7 października 2015 r., I OSK 1974/14, z 5 sierpnia 2016 r., I OSK 415/16). W konsekwencji należy przyjąć, że nie każda informacja będąca w dyspozycji (...) bądź odnosząca się do jego funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2245/15 i powołane w nim orzecznictwo).

Sąd I instancji orzekając w sprawie nie rozważył powyższego ograniczenia, pomimo iż (...) zwracał na powyższe okoliczności uwagę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, co w konsekwencji oznacza zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi. Sąd potraktował żądania zawarte we wniosku jednolicie, podczas gdy dotyczą one zróżnicowanych pod względem charakteru i materii danych. Nieprawidłowe jest uczynione przez Sąd pierwszej instancji założenie, że skoro wszystkie pytania zawarte we wniosku z (...) czerwca 2016 r. odnosiły się do materii majątku pytanego podmiotu, to stanowią informację publiczną. Sąd przyjął przy tym, że pytania dotyczyły bezpośrednio gruntów, na których zakładane są rodzinne ogrody działkowe - a więc gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Tymczasem jak wynika ze Statutu (...) majątek (...) stanowią nieruchomości, ruchomości, środki pieniężne oraz inne prawa majątkowe. Majątek (...) powstaje ze składek członkowskich, opłat ogrodowych, dotacji, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku (...) oraz z ofiarności publicznej (§ 151 Statutu). Nie jest zatem tak, że (...) dysponuje jedynie majątkiem publicznym. Sąd nie przeprowadził analizy poszczególnych pytań w kontekście powyższej regulacji, co w istocie nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W żadnym zakresie Sąd nie ustosunkował się do żądania pierwszego i drugiego przedmiotowego wniosku odnoszącego się do całego majątku (...), który pochodzi z różnych źródeł. Nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie istotne jest ustalenie wielkości opłat ogrodowych uiszczanych przez każdego działkowca, co miałoby pozostawać w związku z liczbą osób zrzeszonych w (...). Nie wiadomo zatem dlaczego opłaty ogrodowe dotyczą spraw publicznych. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji obowiązany będzie odnieść się do każdego z żądań ujętych we wniosku z (...) czerwca 2016 r. oddzielnie i określić czy pozostaje ono w związku z wykonywaniem przez (...) zadania publicznego lub dysponowania majątkiem publicznym. Istotą informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym jest fakt, że mieszczą się w katalogu sformułowanym przykładowo w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a generalnie że należą do materii informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W związku ze stwierdzonymi uchybieniami przedwczesnym jest odnoszenie się, poza tym co powiedziano powyżej, do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać interpretacji tych przepisów w kontekście podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, mając na uwadze, że informacja publiczną podlegającą udostępnieniu przez (...) jest tylko ta informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezasadny z tego powodu, iż Sąd I instancji nie przyjął, jak twierdzi kasator, że prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego jest wykonywaniem zadań publicznych. Stanowisko Sądu, zgodnie z którym (...) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, opiera się bowiem na założeniu o dysponowaniu przez ten podmiot majątkiem publicznym.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak m.in. wskazane w zarzucie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. mają podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził bezczynność podmiotu zobowiązanego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie można Sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 149 § 1 p.p.s.a. zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd, w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał (...) do rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej z (...) czerwca 2016 r.

Powyżej wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.