Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2775238

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 lutego 2020 r.
I OSK 108/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1939/19 o odrzuceniu skargi M. R. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie kontrolnego badania inwalidy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1939/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. R. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie kontrolnego badania inwalidy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że były żołnierz zawodowy M. R. został skierowany przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Olsztynie na kontrolne badania lekarskie w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Dyrektora WBE o przyznaniu wojskowej renty inwalidzkiej.

Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w Ełku orzeczeniem z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) stwierdziła, że były żołnierz jest trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej oraz zaliczyła badanego do drugiej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia.

Od powyższego orzeczenia były żołnierz wniósł odwołanie do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie domagając się jego uchylenia.

Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie orzeczeniem z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.

M. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia (...) czerwca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę przytoczył treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) oraz wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345) wynika, że komisje lekarskie orzekają o zdolności danej osoby do służby w Policji i o zaliczeniu jej do określonej kategorii tej zdolności, orzekają także o związku schorzeń i ułomności ze służbą, uszczerbku na zdrowiu, inwalidztwie i jego związku ze służbą w Policji.

W ocenie Sądu analiza powyższych przepisów wykazuje, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich działających w sprawach żołnierzy zawodowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzielą się na dwie odrębne grupy. Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych organów administracyjnych właściwych w sprawach powołania określonej osoby do służby lub zwolnienia ze służby, zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Druga grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia tej grupy nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznania odwołań od decyzji administracyjnych, wydawanych na podstawie orzeczeń tych komisji, przez organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Powyższa analiza prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza na potrzeby ustalenia zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Są one uznawane za decyzje administracyjne - władcze rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast od orzeczeń wspomnianych komisji, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, czy rentowego, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Sąd podkreślił, że zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie I instancji wydane zostało m.in. na podstawie rozporządzenia MON z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1078). Zostało ono wydane dla celów ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego, co oznacza, że należy do drugiej z omawianych grup orzeczeń. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają charakter wyłącznie orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i właściwości. W konsekwencji nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. R., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść postanowienia, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie na jego podstawie skargi w całości w sytuacji, w której rozstrzygnięcie w zakresie skargi dotyczącej ustalenia kategorii zdolności do zawodowej służby wojskowej, w tym sposobu procedowania wojskowych komisji lekarskich orzekających w sprawie, należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem odrzucenie skargi w tym przedmiocie było niedopuszczalne, tym bardziej, że zarzuty skargi na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej dotyczyły sposobu procedowania przy wydawaniu orzeczenia, co podlega kontroli sądów administracyjnych;

2) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi spraw wewnętrznych, podczas gdy żadna z tych ustaw nie ma zastosowania do żołnierzy zawodowych, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 p.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty należy uznać za chybione.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1541 z późn. zm.), wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 z późn. zm.), zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie, a orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją.

Natomiast ustalanie związku określonych schorzeń ze służbą wojskową jest przedmiotem następujących przepisów: art. 30-33, art. 56-57 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 2193 z późn. zm.), art. 19-21b, art. 31-33 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 289), a także art. 2, art. 10-12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. z 2017 r. poz. 1950). Z powołanych regulacji wynika, że wprawdzie ustalanie chorób lub uszczerbku na zdrowiu oraz ich związku ze służbą wojskową należy do wojskowych komisji lekarskich, lecz prawo do świadczeń (oraz ich zakres i wysokość) z powyższych tytułów ustalają inne organy w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 z późn. zm.). Z przepisów tych wynika zatem, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich dotyczące ustalania określonych schorzeń i ich związku ze służbą wojskową nie mają w pełni samodzielnego bytu, podlegają bowiem kontroli sądów powszechnych w postępowaniu o prawo do świadczeń przysługujących z powyższych tytułów, o ich zakres i wysokość. Związek schorzenia ze służbą wojskową staje się wobec tego sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych (sprawą cywilną), podlegającą kognicji sądów powszechnych, zgodnie z art. 1 k.p.c. Potwierdza to orzecznictwo tych sądów (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I UK 40/08, publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Pracy" 2010, nr 1-2, poz. 22; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II UK 128/09, niepubl.).

Z przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. z 2012 r. poz. 1013), rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2018 r. poz. 258) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761 z późn. zm.) wynika, że komisje takie orzekają przede wszystkim o zdolności danej osoby do czynnej służby wojskowej i o zaliczeniu jej do określonej kategorii tej zdolności, a ponadto orzekają one, ale na podstawie odrębnych ustaw, także o związku chorób i ułomności, schorzeń, uszczerbku na zdrowiu, inwalidztwa, obrażeń ze służbą wojskową zarówno czynną, jak i zawodową. Tymi odrębnymi ustawami są przede wszystkim wymienione wcześniej ustawy.

Analiza powyższych przepisów wykazuje, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby wojskowej - czynnej lub zawodowej w ramach powołanej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP, to jest zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej w celu powołania jej lub przyjęcia do odbycia tej służby albo zwolnienia ze służby wojskowej. Te orzeczenia wojskowych komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych administracyjnych organów właściwych w sprawach powołania lub przyjęcia określonej osoby do odbycia służby wojskowej albo do zwolnienia ze służby, przy czym powołanie do służby wojskowej lub zwolnienie z tej służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Druga grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to orzeczenia ustalające schorzenia (stan zdrowia) danej osoby i ich związek ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenia tej grupy nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3097/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu żołnierza na potrzeby ustalenia zdolności do służby wojskowej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Przedstawione stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2001, Nr 2, poz. 47; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 440/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 220/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1430/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2403/11). Pogląd taki wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Pracy" 2000, Nr 5, poz. 167).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarga M. R. dotyczy orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia (...) czerwca 2019 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Ełku z dnia (...) marca 2019 r. stwierdzającej, że były żołnierz jest trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej, zaliczającej badanego do drugiej grupy inwalidzkiej z powodu ogólnego stanu zdrowia oraz orzekającej o niepozostawaniu schorzeń w związku ze służbą wojskową. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, gdyż sąd administracyjny nie jest w tej sprawie właściwy.

Należy przy tym dodać, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie ma przesądzającego znaczenia, że w zaskarżonym orzeczeniu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie zawarte zostało sformułowanie dotyczące "ustalenia kategorii zdolności do zawodowej służby wojskowej". W sprawie istotne jest bowiem, że ww. orzeczenie zostało wydane na skutek skierowania przez Wojskowe Biuro Emerytalne w Olsztynie M. R. - zwolnionego z zawodowej służby wojskowej na kontrolne badania lekarskie w związku z pobieraną rentą inwalidzką. Orzeczenie to nie dotyczy zatem ustalenia kategorii zdolności do służby wojskowej w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służy skarga do sądu administracyjnego. M. R. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 30 maja 2017 r., a więc nie jest kandydatem do służby, przez co nie zachodzi przesłanka badania jego zdolności do służby w kontekście powołania go do służby, ani nie jest też żołnierzem pełniącym czynną służbę wojskową, aby zachodziła potrzeba oceny jego zdolności w kontekście zwolnienia go ze służby.

W tej sytuacji jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego należy podzielić argumenty wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji wadliwie przytoczył treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz powołał się na ustawę z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi spraw wewnętrznych, jednak z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.