I GSK 887/18 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2601796

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r. I GSK 887/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz.

Sędziowie: NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), del. WSA Piotr Kraczowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1136/15 w sprawie ze skargi Ł.S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Ł. S. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1136/15 oddalił skargę Ł.S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału ARMiR w S. z dnia 24 lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Ł.S. - dalej: Producent lub Skarżący - w dniu 26 lipca 2006 r. złożył do Kierownika Biura Powiatu Pyrzyckiego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 r. w ramach PROW 2004-2006 do upraw orzecha włoskiego w pakiecie S02 "rolnictwo ekologiczne. Skarżący występował z wnioskami kontynuacyjnymi. Organ I instancji wydał trzy decyzje przyznające Producentowi płatności do zadeklarowanego areału upraw. Chodzi o decyzje z dnia:

1)

31 stycznia 2008 r. nr (...) - na 2007 rok do upraw w wariantach:

- S02a01 (uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności) na areale 8,94 ha, w wysokości 6079,20 zł,

- S02b01 (trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności) na areale 2,54 ha, w wysokości 838,20 zł,

- S02d01 (uprawy sadownicze bez certyfikatu zgodności) na areale 37,50 ha - orzech włoski, w wysokości 67.500 zł, na łączną kwotę 74.417,40 zł, W decyzji tej, przyznając płatność, stwierdzono także, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania był dzień 1 marca 2007 r.;

2)

2 grudnia 2008 r. nr (...) - na 2008 rok do upraw w wariantach:

- S02b01 na obszarze 2,54 ha w wysokości 838,20 zł,

- S02d01 na obszarze 46,44 ha w wysokości 83.592,00 zł, na łączną kwotę 84.430,20 zł

3)

1 grudnia 2009 r. nr (...) - na 2009 rok do upraw w wariantach:

- S02b02 (trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) na obszarze 2,54 ha, w wysokości 660,40 zł,

- S02d01 na obszarze 46,44 ha w wysokości 83.592,00 zł, na łączną kwotę 84.252,40 zł W dniu 14 maja 2010 r. Producent złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok do upraw w wariantach: S02b02 na areale 2,54 ha, S02d02 (uprawy sadownicze z certyfikatem zgodności) na areale 46,44 ha (działki rolne G i H) - orzech włoski.

W gospodarstwie Producenta w dniach 15 września 2010 r. oraz 9-10 lutego 2011 r. zostały przeprowadzone kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych upraw. Wykazano, że trwałe użytki zielone w wariancie S02b02 prowadzone były na mniejszej powierzchni 1,77 ha niż areał deklarowany we wniosku 2,54 ha. Natomiast podczas drugiej kontroli (9-10 lutego 2011 r.) policzono drzewka orzecha włoskiego na działkach rolnych G i H i stwierdzono, że na działce G występuje 77 sztuk sadzonek, co przy stwierdzonej powierzchni 15,25 ha daje obsadę ok. 5 sztuk/ha, zaś na działce H występuje 617 sztuk, co przy powierzchni stwierdzonej 29,70 ha daje obsadę ok. 21 sztuk/ha. Przyjęto ze względu na niską obsadę drzewek, że działka rolna G jest ugorem. Na działce rolnej H stwierdzono w międzyrzędziach ściernisko po uprawie pszenicy o powierzchni 12,68 ha. Na obu działkach rolnych nie został dotrzymany wymóg utrzymania minimalnej obsady orzecha włoskiego. Wymagana minimalna obsada orzecha włoskiego wynosi 75 sztuk na 1 ha areału plantacji (działki rolnej).

Producent złożył do organu I instancji pismo dotyczące wystąpienia szkód w uprawie orzecha włoskiego powołując się na wystąpienie siły wyższej, polegającej na wymarznięciu sadzonek w wyniku wczesnej zimy, zniszczeń spowodowanych przez działalność dzikich zwierząt oraz kradzież sadzonek. Producent dosadził ponad 80 sztuk drzewek orzecha włoskiego. W dniu 7 kwietnia 2011 r. do organu I instancji wpłynął protokół nr (...) z oszacowania szkód w uprawie orzecha włoskiego spowodowanych przez zwierzynę leśną na obszarze 40 ha. W protokole tym podano, że szkodę zgłoszono dnia 7 lutego 2011 r., zaś 3 kwietnia 2011 r. dokonano ostatecznego szacowania szkód i uzgodniono z właścicielem, że koło łowieckie udzieli pomocy przy nasadzeniach i w ewentualnym grodzeniu plantacji. W dniu 28 kwietnia 2011 r., odpowiadając na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających ilość zakupionego materiału kwalifikowanego sadzonek orzecha, Producent przedstawił organowi kopie dwóch decyzji (z 11 lipca 2010 r. i 20 kwietnia 2011 r.) Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie w sprawie zezwolenia na zastosowanie przez Producenta odpowiednio w miesiącach sierpień-wrzesień 2010 r. 3.000 sztuk i kwiecień-maj 2011 r. 3.500 sztuk sadzonek kwalifikowanych CAC orzecha włoskiego wyprodukowanych bez użycia metod ekologicznych oraz złożone przez sześć osób oświadczenia o wykonywaniu dosadzeń orzecha włoskiego w 2010 r.

W dniach 27-29 kwietnia 2011 r. przeprowadzono kolejną kontrolę w gospodarstwie Producenta. Stwierdzono obsadę drzewek orzecha włoskiego na działce rolnej G ok. 77 sztuk na hektar i na działce rolnej H ok. 90 sztuk/ha. Stwierdzili również, że widoczne są ślady uzupełniania obsady plantacji.

Kierownik Biura Powiatu Pyrzyckiego ARiMR w P. decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok z powodu niedotrzymania wymaganej minimalnej obsady drzewek orzecha włoskiego na działkach rolnych G i H oraz z powodu przedeklarowania powierzchni upraw w wariancie S02b02.

Organ I instancji odmówił przyjęcia wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, polegających na zniszczeniu sadzonek orzecha włoskiego przez leśne zwierzęta, zimę czy też kradzież w gospodarstwie Producenta. Powyższe z tego względu, że skarżący uchybił ustawowemu terminowi do zgłoszenia siły wyższej, która wystąpiła w 2010 r. Po raz pierwszy Producent poinformował ARiMR o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie dopiero w piśmie z 2 marca 2011 r. oraz w dniu 28 marca 2011 r., czyli po przeprowadzonych kontrolach w dniu 15 lipca 2010 r. przez JC oraz w dniach 9-10 lutego 2011 r. przez inspektorów z ARiMR, podczas których został poinformowany o mniejszej obsadzie sadu orzecha niż wymagana. Protokół (...) z dnia 3 kwietnia 2011 r. z oszacowania szkód w gospodarstwie Producenta wskazuje, że szkody zostały oszacowane w dniu 15 lutego 2011 r. i ostatecznie dnia 3 kwietnia 2011 r., a więc dotyczą one roku 2011 a nie 2010. Producent podjął próbę uzupełnienia brakujących sadzonek po kontroli JC z 15 lipca 2010 r., podczas której dowiedział się, że jego plantacja nie spełnia wymaganej minimalnej obsady orzecha włoskiego.

Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 29 września 2011 r.

WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 1030/11, oddalił producenta na powyższą decyzję.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II GSK 890/12, oddalił skargę kasacyjną Producenta od ww. wyroku.

Organ I instancji poinformował Producenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2007-2009 ze względu na niedotrzymanie warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego odnośnie uprawy orzecha włoskiego.

Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR w Pyrzycach decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. ustalił Producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za ww. lata w wysokości 241.471,60 zł.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. utrzymał decyzję w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że Producent nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji - zgodnie z art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.). To zaś obliguje Producenta do zwrotu pobranych płatności za lata 2007-2009 w łącznej kwocie 241.471,60 zł.

Organ II instancji wskazał, że brak odpowiedniego zabezpieczenia plantacji orzecha włoskiego, potwierdza, że skarżący nie podjął wszystkich możliwych czynności w celu zabezpieczenia plantacji przed zniszczeniami, które co roku robiły leśne zwierzęta. Decyzja z dnia 11 lipca 2010 r. w sprawie zezwolenia zastosowania przez Producenta w miesiącach sierpień-wrzesień 2010 r. sadzonek kwalifikowanych CAC orzecha włoskiego wyprodukowanych bez użycia metod ekologicznych dowodzi, że Producent miał świadomość, iż obsada orzecha była niedostateczna. Okoliczność niedostatecznej obsady drzewek stwierdziły również kontrole - JC z 15 lipca 2010 r. oraz ARiMR z lutego 2011 r. Dopiero w kwietniu 2011 r. Producent uzupełnił brakujące drzewka. Skarżacy nie zgłosił w 2010 r. do ARiMR na piśmie, że w jego gospodarstwie wystąpiły zdarzenia, które wpłynęły na niedotrzymanie wymaganej minimalnej obsady plantacji orzecha.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazujące na zastosowanie art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) i konieczność odstąpienia od ustalenia Producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2007 -2009 wymaganych do zwrotu. Wypłata Producentowi nienależnych ww. płatności nie nastąpiła bowiem w wyniku pomyłki organu, lecz w oparciu o deklaracje Producenta. Dopiero w 2010 r. oraz w 2011 r. wyszło na jaw, że skarżący zmniejszył powierzchnię TUZ oraz nie dotrzymał warunku minimalnej wymaganej obsady orzecha włoskiego w ilości 75 sztuk na hektar. Przepis art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia, przewidujący 4-letni termin przedawnienia zwrotu należności (liczony od daty płatności pomocy do daty pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności), jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze - nie ma zaś zastosowania w niniejszej sprawie i to niezależnie od oceny, czy Producent pozostawał w dobrej wierze. Wypłata płatności rolnośrodowiskowych za lata 2007-2009 uznanych następnie za nienależnie pobrane nastąpiła w dniach: 28 lutego 2008 r. za 2007 rok, 12 stycznia 2009 r. za 2008 rok, 18 grudnia 2009 r. za 2009 rok, a skarżący został zawiadomiony o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem 4 lat od daty płatności. Producent został bowiem poinformowany przez JC w dniu kontroli (15 lipca 2010 r.), że nie jest dotrzymana minimalna obsada orzecha włoskiego na obszarze 41,50 ha. Również podczas kontroli ARiMR w dniach 9-10 lutego 2011 r. Producenta poinformowano, że obsada orzecha włoskiego na działkach G i H nie jest dochowana. Także w decyzji z dnia 7 lipca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na rok 2010 Producent otrzymał informację o nieprawidłowościach stwierdzonych podczas kontroli w jego gospodarstwie.

Uzasadniając oddalenie skargi Ł. S. na powyższą decyzję WSA w Szczecinie wskazał, że kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia zawiadomienia Skarżącego o tym postępowaniu do dnia wydania decyzji organu odwoławczego w dniu 24 lipca 2015 r. Przedmiotem oceny Sądu nie mogło być postępowanie, w wyniku którego Skarżącemu odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Postępowanie to było odrębne, oparte na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych, i podlegało ocenie sądów administracyjnych w innej sprawie. Oceną tą Sąd jest związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Natomiast kontrolowane postępowanie jest już tylko następstwem stwierdzenia, że w 2010 r. Skarżący nie dotrzymał wymogów warunkujących przyznanie mu płatności na ten rok, a jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności nakazujące zastosowanie art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wypłata Skarżącemu nienależnych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego nie nastąpiła w wyniku pomyłki organu, lecz została dokonana na podstawie danych wykazanych przez producenta w złożonych wnioskach. Dopiero kontrole przeprowadzone w latach 2010 i 2011 wykazały, że Skarżący zmniejszył powierzchnię TUZ oraz nie dotrzymał warunku minimalnej wymaganej obsady orzecha włoskiego w ilości 75 sztuk na hektar.

W ocenie WSA, w odniesieniu do Skarżącego ma zastosowanie 10-letni termin przedawnienia należności. Producent nie pozostawał w dobrej wierze (niepodjęcie działań w celu zabezpieczenia plantacji przed zniszczeniami dokonywanymi corocznie przez leśne zwierzęta, świadomość niedoboru w obsadzie sadu, niepowiadomienie we właściwym terminie organu ARiMR o zaistniałych szkodach w uprawie), oraz że okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie przekraczał 4 lat (daty wypłat płatności: 28 lutego 2008 r. za 2007 rok, 12 stycznia 2009 r. za 2008 rok, 18 grudnia 2009 r. za 2009 rok; powiadomienia: przez kontrolujących z JC w dniu 15 lipca 2010 r. i kontrolujących z ARiMR w dniach 9-10 lutego 2011 r. o stwierdzonym niedotrzymaniu minimalnej obsady orzecha włoskiego na obszarze 41,50 ha, w decyzji z 7 lipca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na 2010 r.). Z kolei, jak stanowi art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UE.L 209 z 11.08.2005, str. 1, z późn. zm.) któremu odpowiada obecnie art. 54 i 56 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.1), odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.Urz.UE.L 171 z 23.06.2006, str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz.Urz.UE.L 171 z 23.06.2006, str. 1, z późn. zm.).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.)

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Ł.S. zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędna wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia przez Sąd I instancji:

- że, okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności dotyczy powiadomienia o nieprawidłowości we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 a nie w odniesieniu do płatności przyznanych za rok 2007, 2008, 2009, a tym samym uznanie, iż powiadomienie nastąpiło przed upływem 4 lat przed otrzymaniem płatności, gdy w rzeczywistości prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że termin powinien być liczony do powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, czyli tej która jest przedmiotem postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, a nie dotyczącym powiadomienia o płatności której nie było (za rok 2010 w którym stwierdzono nieprawidłowości nie była przyznana płatność); - że działania beneficjenta zmierzające do utrzymania minimalnej obsady nie mieszczą się w zakresie pojęciowym dobrej wiary określonej w ust. 5 art. 75, gdy w rzeczywistości czynienie nakładów związanych z uzupełnianiem obsady, zakupy sadzonek, wydatkowanie znacznych środków oznacza, że skarżący podejmował znaczne wysiłki zmierzające do utrzymania wymogów programu rolnośrodowiskowego.

Przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem tj. uwzględnieniu, iż stwierdzono w trakcie postępowania, że czynności wykonywane przez skarżącego nie wyczerpały znamion noszących cechy dobrej wiary, gdy w rzeczywistości szereg czynności wykonywanych przez skarżącego wskazywało na podejmowanie działań zmierzających do utrzymania obsady drzewek, które mieściły się w pojęciu dobrej wiary.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału ARMiR w S. pismem z dnia 28 lipca 2016 r. przedłożył wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Norma wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które wyraźnie zostały wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W procesie rozpoznawania tych zarzutów NSA nie jest jednak władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zrzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe formułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało (wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 69/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt1 p.p.s.a.);

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu z reguły wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

We wniesionej skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych. Charakter tych zarzutów wymaga wpierw odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej jej autor kwestionuje stanowisko organu oraz Sądu I instancji dotyczące dobrej wiary skarżącego. Kwestia dobrej wiary jest to kwestia faktów. Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak sformułowany zarzut jest wadliwy. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nadto, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2243/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 2230/11). Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu przez Sąd czy wręcz uważa ją za błędną, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 5 marca 2018 r., II OSK 2136/17, CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie orzeczenia zawiera wszystkie określone ustawowo elementy. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną orzeczenia. Z jego treści jednoznacznie wynikają powody, dla których Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skargę należy oddalić. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Kasator w ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucił też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Prawidłowo skonstruowany w tym zakresie zarzut powinien być powiązany ze wskazaniem też naruszenia odpowiedniego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o charakterze wynikowym. Zważywszy na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) stwierdzić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów postępowania w omawianym zakresie dotyczy w istocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzucane Sądowi I instancji uchybienie sprowadza się do tego, że Sąd ten bezzasadnie nie uwzględnił skargi, błędnie uznając, iż organy nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że podważanie przez kasatora z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyjętego w sprawie stanu faktycznego oraz oceny przez organy, zaakceptowanej następnie przez Sąd, zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie jest usprawiedliwione.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej organy obu instancji, a za nimi Sąd I instancji dokonały analizy wszystkich faktów, które miały miejsce w sprawie biorąc pod uwagę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji trafnie przyjęto, że występujące w sprawie okoliczności faktyczne w postępowaniu skarżącego wskazywały na to, że nie był on w dobrej wierze. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara oparta jest na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że ono istnieje, choćby to mniemanie było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku prawnego jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności. Zważywszy na powyższe za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie był w dobrej wierze. Zaniedbał przede wszystkim ogrodzenie plantacji znajdującej się w pobliżu lasu, skutkiem czego plantacja orzecha włoskiego nie była zabezpieczona przed dzikimi zwierzętami, tym bardziej że inne sposoby zabezpieczenia drzewek nie sprawdziły się. Także okoliczności wydania decyzji z dnia 11 lipca 2010 r. przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. w sprawie zezwolenia na zastosowanie przez skarżącego w miesiącach sierpień - wrzesień 2010 r. sadzonek kwalifikowanych CAC orzecha włoskiego w ilości 3000 sztuk wyprodukowanych bez użycia metod ekologicznych potwierdzają, że skarżący miał świadomość, iż obsada orzecha włoskiego była niedostateczna, co potwierdziła kontrola Jednostki Certyfikowanej w dnia 15 lipca 2010 r. Również kontrola przeprowadzona w miesiącu lutym 2011 r. przez AR i MR potwierdziła, że na plantacji nie było nadal minimalnej wymaganej obsady drzewek orzechowych. Dopiero w kwietniu 2011 r. kontrola AR i MR stwierdziła, że skarżący uzupełnił brakujące drzewka.

Istotnym dla oceny dobrej wiary jest też to, że skarżący nie zgłosił w 2010 r. do ARiMR na piśmie, że w jego gospodarstwie wystąpiły zdarzenia, które wpłynęły na niedotrzymanie wymaganej minimalnej obsady plantacji orzecha. Zrobił to dopiero po przeprowadzonej kontroli na miejscu w 2010 r. (9 i 10 lutego 2011 r. policzono ilość drzewek orzechowych), która wykazała, że skarżący zmniejszył powierzchnię T.U.Z. oraz nie dotrzymał warunku minimalnej obsady orzecha włoskiego w ilości 75 sztuk na hektar. Wbrew zarzutom kasatora okoliczności faktyczne sprawy nie wskazywały, że skarżący podejmował wcześniej działania świadczące, iż był w dobrej wierze. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu, że jeśli dać wiarę argumentom skarżącego co do działania zwierzyny i mrozów, to drzewka uległyby okaleczeniu ale pozostałyby w gruncie i zostałyby policzone przez kontrolerów (którzy weryfikowali drzewka jedynie pod względem ich liczebności, nie zaś żywotności czy wysokości). Tymczasem kontrolujący stwierdzili w kilku rzędach całkowity brak sadzonek lub ich śladowe ilości. Co jednak istotne, wobec zarzutów skarżącego, jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, producent w dniu kontroli przez Jednostkę Certyfikacyjną, tj. 15 lipca 2010 r. został powiadomiony o niedotrzymaniu minimalnej obsady orzecha włoskiego. Te i dalsze kontrole, do których odwołały się organy i Sąd I instancji, potwierdziły istniejące nieprawidłowości, a co za tym idzie trafnie zostały ocenione jako świadczące o braku pozostawania przez skarżącego w dobrej wierze.

Zdaniem NSA niewątpliwe jest, że skarżący nie dotrzymał wymogów dotyczących uprawy drzewek orzecha oraz zmniejszył powierzchnię TUZ w gospodarstwie, objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w okresie trwania tego zobowiązania. Skarżący podpisał na urzędowym formularzu oświadczenie i zobowiązanie, że zna zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego i jest świadomy konsekwencji i sankcji, jeśli nie wykona zobowiązań wynikających z realizacji ww. programu. Zdaniem NSA także i te okoliczności dowodzą, iż skarżący nie wykazał, że był w dobrej wierze.

Dodać należy, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ocena istnienia dobrej wiary w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 powinna odnosić się do każdego z rozpatrywanych lat, a dobra wiara danego rolnika powinna utrzymywać się do końca czwartego roku następującego po dacie płatności pomocy (wyrok TSUE z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie C-684/13). Całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy dowodzi, że gdyby nawet przyjąć, iż skarżący był w dobrej wierze w dacie wypłaty płatności za poszczególne lata, tj. za rok 2007 wypłata miała mieć miejsce 28 lutego 2008 r., za rok 2008 wypłata nastąpiła w dniu 12 stycznia 2009 r., zaś za rok 2009 w dniu 18 grudnia 2009 r., to jednakże już w momencie kontroli przez jednostkę certyfikującą, tj. 15 lipca 2010 r. skarżący uzyskał świadomość, że obsada orzecha włoskiego nie była dostateczna, czym uchybił warunkom przyznania płatności. Z całą zaś pewnością z datą następnej kontroli ARiMR w lutym 2011 r. i w dniu otrzymania decyzji z dnia 7 lipca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na rok 2010 r. skarżący pozyskał wszelkie informacje o stwierdzonych w jego gospodarstwie nieprawidłowościach, co uzasadniało przyjęcie, że w tym momencie nie utrzymywał się już w dobrej wierze, a zatem brak dobrej woli wystąpił przed upływem czteroletniego okresu liczonego oddzielnie dla poszczególnych ww. płatności.

Z tych wszystkich względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, to stwierdzić należy, iż odnosi się on do dwóch zagadnień.

Otóż, w pierwszym rzędzie skarżący podnosi zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia przez wadliwe określenie sposobu czy też momentu, do którego należy liczyć okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny, gdyż data pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności powinna być powiązana z postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych lub w nadmiernej wysokości. O tym bowiem, czy płatności były świadczeniem nienależnym rozstrzyga organ w ww. postępowaniu. Takim powiadomieniem w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie jest data kontroli na miejscu czy przekazanie beneficjentowi protokołu kontroli bądź też decyzji o odmowie przyznania płatności. Tego rodzaju zdarzenia czy czynności organu mogą jedynie dowodzić utraty przez beneficjenta dobrej wiary, jeżeli ją wcześniej posiadał.

Trafność powyższego zarzutu nie skutkuje jednakże w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Stwierdzić co prawda należy, że Sąd I instancji wadliwie określił moment pierwszego powiadomienia beneficjenta w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 na powiadomienie skarżącego przez kontrolujących z JC w dniu 15 lipca 2010 r. i kontrolujących z ARiMR w dniach 9-10 lutego 2011 r. oraz w decyzji z dnia 7 lipca 2011 r. Jednakże to uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli się uwzględni, że ustalenia organów obu instancji, jak i Sądu I instancji są takie, że do skarżącego ma zastosowanie 10-letni termin przedawnienia należności, o którym stanowi art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004.

Sąd w sposób jednoznaczny przyjął, że skarżący nie pozostawał w dobrej wierze. Te ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania nie zostały przez skarżącego skutecznie zakwestionowane, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zostały uznane za bezzasadne.

Bezsporne są zaś w sprawie okoliczności, że płatności za 2007 r. przyznane decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. zostały wypłacone skarżącemu 28 lutego 2008 r., co oznacza, że 10-letni termin przedawnienia upływałby z dniem 28 lutego 2018 r. Z kolei płatności na rok 2008 zostały przyznane skarżącemu decyzją z dnia 2 grudnia 2008 r. i wypłacone w dniu 12 stycznia 2009 r., co oznacza, że w tym wypadku 10-letni termin przedawnienia upływałby 12 stycznia 2019 r. Natomiast płatności na rok 2009 zostały skarżącemu przyznane decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r. i wypłacone w dniu 18 grudnia 2009 r., zatem w tym wypadku 10-letni termin upływałby 18 grudnia 2019 r. Z akt sprawy bezsprzecznie też wynika, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2014 r. powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności na mocy wszystkich ww. decyzji dotyczących lat 2007, 2008 i 2009 ze względu na niedotrzymanie warunków podjętego zobowiązania. Skarżący w odpowiedzi na to powiadomienie w dniu 3 grudnia 2014 r. złożył pismo do organu (str. 5 zaskarżonej decyzji). Powyższe dowodzi, że powiadomienie skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności objętych zaskarżoną decyzją nastąpiło z zachowaniem 10-letniego terminu określonego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. W konsekwencji brak podstaw do przyjęcia, przy uwzględnieniu powyższego stanowiska, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany.

Zauważyć należy, że kasator kwestie związane z zarzutem błędnej wykładni, głównie niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, wiązał z założeniem, że w sprawie znajduje zastosowanie 4-letni termin przedawnienia. To założenie jest jednak wadliwe, gdyż zarzuty kwestionujące brak przyjęcia dobrej wiary skarżącego okazały się chybione.

Dodać trzeba, że skarżący w ramach zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 podnosił drugą kwestię. Mianowicie zarzucał, że błędnie przyjęto, iż działania beneficjenta zmierzające do utrzymania minimalnej obsady nie mieszczą się w zakresie pojęciowym dobrej wiary z tego przepisu, gdy w rzeczywistości czynienie nakładów związanych z uzupełnieniem obsady, zakupu sadzonek, wydatkowanie znacznych nakładów środków oznacza, że skarżący podejmował znaczne wysiłki zmierzające do utrzymania wymogów programu rolnośrodowiskowego.

Otóż tego rodzaju argumentacja nie odnosi się do zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Kwestia czy beneficjent jest w dobrej lub złej wierze wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Zatem ustalenie czy rolnik był w dobrej lub w złej wierze z uwagi na określone okoliczności, sytuacje, zdarzenia mające przede wszystkim wpływ na jego świadomość wiąże się z dokonaniem określonych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że prowadzenie rozważań czy skarżący był w dobrej lub w złej wierze nie może być przedmiotem wykładni prawa materialnego w ujęciu przedstawionym w skardze kasacyjnej. Niedopuszczalne jest też postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy to poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych.

Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a jedynie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego w powyższym zakresie zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie jest trafny.

Dodać należy, że zarzut dotyczący kwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazał się być chybiony.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.